深化财政税收体制改革 化解地方政府债务风险

廖乃庆

(福建省三明市大田县委巡察工作保障中心，福建 三明 366100)

地方政府债务的含义是由地方政府及其所属机构为兴建公益项目所借入、拖欠或因为提供担保、回购等而形成的债务。地方政府债务风险是指地方政府对于当前债务的偿还能力存在不确定性，即无法确定政府未来的财政收入能否偿清所欠债务，这不仅会对地方政府的公信力造成损害，还会影响社会安定。国务院对此情况采取了紧急措施，从政府财政税收的体制改革入手，并对地方政府的债务危机进行有效防范和规避。

1 对地方政府债务风险进行研究的意义

1.1 完善我国政府债务理论体系

我国对国家债务的研究仅限于国债，然而传统性的债务研究已经不能满足当下政府债务危机的需要，在地方政府债务危机不满蔓延并对社会经济建设造成一定损害的情况下，组织专家学者对我国政府债务进行相关研究有助于弥补在传统国家债务研究方面的不足，进而完善我国政府债务研究的理论[1]。

1.2 优化我国政府债务的规模和结构

在2014年的政府工作报告中，全国26个省份中有21个省份出现了政府债务问题，其中有13个省份表示要采取防范措施预防政府债务危机，有8个省份表示要通过积极有效的手段对政府债务风险进行化解。国务院对此进行了重要批示，针对各地方政府债务危机要采取积极措施，加快职能转变的步伐，完善政府财政税收机制的改革。

2 我国地方政府债务现状

在过去几年的经济建设过程中，由于地方政府大量兴建公益项目，使得政府的债务逐年累计，2018～2021年将是地方政府进行债务偿还的高峰期，这关系到社会主义现代化国家建设的基础。在社会主义飞速发展时期，经济建设作为主要的建设任务是政府工作的主要目标之一，有些政府出于经济发展的长期考虑或者因为建设民生工程而举债，也有政府领导为了完成自己的政绩而举债建设，这些都是导致我国地方政府遭遇经济危机的原因，在应对债务危机时，不能对这些问题进行“一刀切”[2]。

为了促进地方经济发展，在严格控制地方政府规模的背景下，个别地方政府通过政府投资、采购服务等方式来筹集项目资金。由于地方政府和债权人的利益相互冲突，难以化解和调解隐性债务风险。为了规范债务融资行为，地方政府往往单方面要求返还担保书和承诺书，以扭转这种局面。大多数的担保书和承诺书都是由发行人放在银行发放信用的，大多数银行的信用条件需要更高资格的审批，导致信用证难以返还，僵局的情况比较常见。这容易造成现有债务过重，使地方政府项目库存增加了再融资的难度。

3 地方政府债务风险形成的机制

要想有效防范地方政府的债务风险，就必须要对地方政府债务形成的机理进行深入了解，主要分为显性直接地方债务和显性或有地方债务两种。显性直接地方债务主要就是国贷转债资金，国家将国债通过财政部借贷给地方政府用于地区经济建设。

显性或有地方债务是一种因为地方政府通过公开承诺或者担保而形成的一种债务。由地方财政部通过担保转给事业单位使用的国债转贷资金就可以作为一种金融工具或者产品，这是一种积极的地方债，对当地的经济发展有着良性的推动作用。当事业单位合理使用这笔资金，实现了这笔资金的价值时，就能够为国贷转债资金偿还本息。相应的隐性或有地方债务是一种地方政府为了弥补国有企业亏损而产生的债务，这种地方债不能够作为金融工具或者产品。国有企业之所以亏损是因为经营不善，没有能够发挥出所经营产品的实际价值，地方政府抽调资金弥补国企的这部分亏损而产生的地方债是消极的，因为地方政府所投入的资金偿还无法从国有企业的经营中得到保障。由此可见，政府应对债务危机需要从改善显性直接地方债务的经营入手，减少或者消除显性直接地方债的不利经营。

4 针对地方政府债务风险的有效应对措施

4.1 从税制改革入手化解地方债务风险

税制改革是解决地方债务风险的根本办法，需要先将中央、省级、市级、县级这四级政府单位的财政权和人事权进行重新匹配，保证人事权与财权对等。当地政府需要加大改革税收制度的力度，促进税收制度的完善与发展，以缓解当地的政府债务危机。

4.2 扩大养老金统筹范围

地方政府通过借贷来发放养老金，而养老金本身无法作为一种积极的地方债，即政府对其投入后不能够在其良性运转中获利，因此也就无法保障政府举债后偿还本息的能力。最好的办法是通过人口流动的地域性进行统筹完成，也就是说若人口在省内流动就通过省级统筹来完成养老金的发放，若在全国内流动就在全国范围进行养老金的统筹发放，这样就可以将当地流动人口所损失的生产力与政府养老金支出之间的矛盾化解。将养老金统筹范围扩大有助于缓解当地政府的债务风险，进而提高政府应对债务危机的能力。

4.3 增加地方税收种类

可以通过将新型税种交给地方来化解地方政府的债务危机，比如当下最为热门的房产税，既能为地方政府带来税收，缓解债务危机，还能够促进地方经济发展，改善公共服务质量。房产税与房屋价值直接相关联，而房屋价值又与当地的经济发展水平和公共服务水平相关，将房产税交给当地政府有助于提升当地的经济基础建设水平和公共服务水平。

4.4 引入金融服务提供者

地方政府债券和地方基础设施项目可以吸引成熟、风险偏好稳定的机构和个人投资者，尤其是长期融资提供者。中国保监会可以通过保险公司资金使用准则和偿付能力分类将保险资金引向地方政府债券和地方基础设施公私合营项目。政府出台税收优惠政策，能够吸引长期资本投资者配置地方政府融资产品。

4.5 充分发挥我国信用评级机构的作用

我国的信用评级机构应发挥两方面的作用：第一，避免对三大国际评级机构形成盲目信任，并减少三大国际评级机构对地方政府信用质量的干预。第二，从独立第三方的角度定期对地方政府的财政可持续性进行评估，并对债务风险进行预警，及时向中央政府、地方政府和投资者发出警报，方便各方及早作出反应。

4.6 实施积极的财政政策

第一，加大减税减费力度。进一步减轻企业税负，放宽风险投资的税收优惠条件，提高中小科技企业研发费用的税前扣除比例。加大减费力度包括清理、规范行政费用和政府资金，分阶段降低失业保险费率，降低物流能源成本，降低经营和服务费用。第二，加强预算执行管理。中央政府的地方财政转移支付预算除了实际结算等特殊事项外，基本上都是在六月底前发放的。因此，要深化国库集中收付制度改革，及时调拨资金，提高资金运行效率。第三，保障和改善民生。扎实开展精准扶贫脱贫，加大特困地区脱贫力度，把贫困县农业经费一体化试点推广到贫困县，统一城乡学生“两免一补”政策，义务教育经费随学生流转。同时，提高有关财政补贴水平，支持医疗卫生事业发展，加大对资源型、能源型贫困地区的财政支持力度，保障人们的基本生活。第四，加强地方政府债务管理。进一步规范地方政府债务融资，做好地方政府的债券发行工作，完善地方政府专项债券制度，建立地方政府债务定期监管机制。