城市垃圾处理PPP 合约的激励机制研究

姜海峰 常州市新北区环境卫生管理服务中心

自改革开放以来，我国经济发展与城市化进程加快背景下，城市人口数量激增，进而增加了城市垃圾数量，处理城市垃圾已经成为确保城市环境卫生的关键。我国当前处理城市生活垃圾主要为堆肥、焚烧与填埋，传统方式以填埋为主，但其处理速度慢、占地量大，逐渐被焚烧方式取代，成为政府的首要选择。而受到政府财政压力影响，仅依靠政府投资难以满足城市垃圾处理的需求，需开展公私合作（PPP）合约模式，利用激励机制监督私人部门，在加快垃圾焚烧效率的同时减少排放污染物。

一、PPP 模式概述

PPP 模式可称之为公私合营模式，指的是私人组织及政府公共部门，基于特许权合同，以建设城市基础设施，或提供公共服务等达成长期伙伴关系。通过PPP 项目可有效将社会资金引入公共服务与基础设施领域，缓解政府财政紧张，利用社会资本提高公共服务与基础设施供给率。

二、城市垃圾处理PPP 项目中主体分析

垃圾处理PPP 项目中，参与主体较多，包含政府出资人代表股权投资机构、政府相关公共部门、私人投资机构、环保局、银行金融机构、电网公司、住建局及社会公众等。在该项目中利益主体较多，由于无法对全部利益主体进行研究，则选取政府（公共部门）及焚烧垃圾发电公司（私人部门）为核心主体。

（一）权责分析

在该PPP 项目中，政府作为重要利益主体，需要处理公私部门合作关系，以此为项目成功实施奠定基础。燃烧垃圾过程中将会产生热量，可转化为电能，要求政府与公司洽谈燃烧垃圾发电合理电价，为其争取利益，提高其参与积极性。而政府在享受处理垃圾服务中，为了将垃圾产出量加以控制，政府同样需要收取居民处理垃圾费用。在成立项目前期，政府需筛选私人部门为合作伙伴，此为关键点，明确合作伙伴后，明确其项目中权利义务。垃圾处理由于成本较大，仅燃烧垃圾电量无法使私人部门盈利，需予以一定补助，为保证双方利益，需就补助方案进行认真上移。在项目运营中，政府部门具有监督私人部门的职责，主要是由于焚烧垃圾时将会释放有害物质，私人部门如若未能严格处理，将会危害社会民众健康，需加强监管，为城市居民及公共部门利益提高保障。

PPP 项目中私人部门作为关键主体，是实际经营项目者，工人收集垃圾后，私人部门需接过垃圾，进行焚烧预处理，压缩垃圾后减少其体积。该环节需加强关注，如若未能做好预处理工作，则会导致焚烧垃圾时产生诸多有害物质，无法实现垃圾彻底处理。私人部门在运营项目中，其目标是实现最大化经济利润，产生电量不足情况下，可能会在焚烧垃圾中添加助燃物质，会对城市居民健康造成损害，违背垃圾处理PPP 项目初衷。

（二）利益冲突

以公共部门层面而言，在城市垃圾处理PPP 项目内，其追求最小化成本获得最大社会效益，希望私人部门可在垃圾处理中投入更多，减少焚烧垃圾所释放的有害物质，确保民众身体健康。而以私人部门层面而言，其追求最大化经济效益，可能会在处理垃圾中产生努力程度不足、垃圾处理设备不更新等情况，如预处理不当，添加助燃剂在焚烧环节，均会导致焚烧垃圾释放众多有害物质，与公共部门利益产生冲突。而为了能够满足公共部门利益诉求，则需要私人部门投入更多成本，此种行为与其利益不符，不满足其利益诉求。所以，在城市垃圾处理PPP项目内，为了解决私人部门与公共部门之间利益冲突，应当制定激励机制，平衡两者利益。

三、城市垃圾处理PPP 合约中激励机制应用分析

城市垃圾处理PPP 项目中，为避免私人部门出现机会主义行为，损害公众福利，政府需在PPP 项目中承担自身投资者、监管者职责，以特权合同方式予以其一定利益，避免采取机会主义行为。以某市垃圾处理为例，该政府决定建立垃圾焚烧厂，选择G 企业为合作伙伴，应用PPP 合作模式构建垃圾焚烧厂，总项目约为8 亿元，引进先进工艺与技术，6 万m2厂区面积，日处理垃圾能力约为1500 余吨。

（一）收益分配

在合同中通过相关条款设置，将公共部门与私人部门有关PPP 项目收益分配比例，与企业设备维护、新技术应用、焚烧垃圾预处理等环节减少污染物排放相联系，适当增加私人部门社会与经济收益比例，激励其做好设备维护、技术创新与焚烧垃圾预处理工作。如税费优惠，企业利用城市垃圾发电，推行增值税即征即退政策，意味着完全免除巨额增值税，以提高焚烧垃圾发电收入；发电回购，企业利用城市垃圾发电，可回购其焚烧发电，回购价高出一般火力发电厂，确保其发电收入。

（二）补贴激励

在补贴中将私人部门的设备维护、新技术应用、焚烧垃圾预处理等环节减少污染物排放相联系。在该项目中，从垃圾收费、发电回购、税费优惠、补贴这几方面出发：

一是垃圾收费。每月每户收取垃圾费5元，该费用不可挪作他用，仅用于有关垃圾处理的各个环节之中，如维护日常设施等。

二是针对性补贴。政府补贴处理垃圾企业，每处理垃圾1t 则补贴60 元，在焚烧垃圾时实现干处理、预处理等技术创新，减少了污染物排放量部门予以专项补贴，奖励其对减少排放污染物量的贡献。

（三）企业表彰

垃圾处理PPP 项目运行中，将会有大量污染物产生，由于社会大众十分关注该类项目，在建设项目中通常会造成当地群众抗议，产生“避邻效应”，对于企业公众形象及业务开展造成一定影响。政府可通过表彰私人部门减少污染措施，在当地进行宣传，尽管不能为私人部门直接带来效益，但无形资产却会为企业发展提供支持。

（四）绩效考核

为保证项目运作良好，则需要有绩效考核机制支撑。该市在垃圾焚烧PPP 合约中，结合城市情况，设置运行监管绩效考核与不达标违约金机制。具体如下：一是炉渣热酌减率不合格。在PPP 项目运营中，抽查炉渣热灼率存在不合格情况，则要求公司结合上个月处理垃圾的0.5%补助费，支付政府部门不合规违约金；二是烟气排放不合格。PPP 项目运营中，烟气排放如若有任意指标存在不合规情况，项目公司则必须根据运营日前五天补助垃圾处理费支付相关部门不合格违约金；三是飞灰、炉渣、污水处理不合格。项目中如若飞灰、炉渣、污水处理有任意一项不合规情况，则项目公司必须支付不合格违约金1 万元交给政府部门。

并且，政府监管部也将出台监管细则，从运行管理、计量管理、污染控制管理、社会责任、项目内部管理这五方面出发，落实运行监管考核，结合考核评分确定垃圾处理费，将绩效考核与政府付费挂钩，以此激发私人部门工作热情。

四、总结

综上所述，城镇化进程下城市居民数量不断增长，垃圾也随之增多。为了能够解决政府办事效率不高、财政紧张的问题，则可采取PPP 项目模式，通过制定激励机制，引导和鼓励私人部门提高垃圾处理工作积极性，减少污染物排放量。