网格化治理在城市管理中的作用

候小娟 西安高新区城市管理局

一、城市基础网格的定义

（一）城市精细化管理中面临的困境

在城市管理工作中，由于市容环卫、园林绿化、市政基础设施等业务部门面临着管辖区域不同，工作边界不同，各业务间的管理网格单元表现出彼此包含、重叠、交叉或分离的特点，对网格单元划分要求详细程度不同。在协同工作中就缺乏统一空间认知，网格化划分是城市管理精细化的基础。这必然成为城市基础空间数据共享的瓶颈。

（二）城市基础网格的建设

城市基础网格是将单元网格作为数字城管最小空间基本管理单位，它是为体现城市精细化管理思想，根据城市现状，按照一定规则划分的一种实际的、多边形的管理区域。运用无缝原则形成基础网格地图的技术思想，将城市划分为若干个基础网格单元。在划分单元网格时，遵循法定基础、属地管理、地理布局、面积适当、现状管理、方便管理、负载均衡、无缝拼接和相对稳定原则。基础单元格根据业务实际再组成若干环卫、绿化等业务管理格。通过网格关联多部门，基于网格编码统一各管理口径，明确逐项职责，锁定城市部件资源，实现多业务的数据对接。

（三）基于大数据的网格原理和作用

城市基础网格划分，除考虑城市行政区、街镇、建筑单元、公园、广场等的分布特征外，还需融入人口分布密度、城市商业网点密度、交通便捷性等指标，将城市基础网格进行等级划分。城市基础网格中，网格等级越高，代表该区域的人流密度越大、城市商业网点分布越聚集，在城市管理中越需要投入更多的人力、物力、精力。基础网格划分是城市网格化管理的一项关键工作，直接影响着城市管理效果。

二、西安高新区城市管理现状

为加快推进管理体制创新，2018 年以来西安高新区先后托管来自西安雁塔区、长安区、鄠邑区、周至县部分区域12 个街镇，总面积达1079.4 平方公里，其中，核心区管辖面积712 平方公里。

托管前，高新区用地类型基本为城市建成区域，城市管理网格划分根据市容环卫、园林绿化、市政基础设施等管理部门自画网格，导致城市管理各部门彼此信息不通畅、推诿扯皮、难于协同等问题。

为解决各部门自画网格存在的包含、重叠、交叉等情况。我们采用城市“万米单元格”的划分方式，根据不同区域现状特征，综合考虑各要素空间分布规律，将西安高新区最终划分得到1663 个城市基础网格，其中丈八街道、鱼化寨街道、细柳街道和兴隆街道的建成区划分成1128 个基础网格，其余的乡镇地区划分为535 个基础网格。

城市建成区内，主要以建筑单位、公园、广场为单位进行基础网格的划分；城乡结合区内，以村、空地、在建工地为单位进行网格划分，在空旷地区只对植被覆盖有明显变化的地块进行划分，一般不考虑面积因素。

在网格划分过程中，为了保证网格的唯一性，一个网格单元在时间和空间定义上应有一个唯一的编码，当网格单元变更时，其原代码不应占用，新增网格单元按照原有编码规则进行扩展。

三、基础网格在城市管理业务中的具体应用

（一）市容环卫网格

为探索市容环卫管理长效机制，强化市容环卫动态管理和现场管理，在环卫设施的精确分布和运作的基础上建立市容环卫网格，并对环卫车辆的运行轨迹也进行网格划分。

根据环卫力量的实际分布，将基础网格进行组合，按照城区主要道路、次支道路与街巷道路的环卫扫保管理工作有效关联，达到纵横通透管理的效果。

根据基础网格特点，即区域特性、商业活力、人流特性、车辆拥堵特性、路网划分情况，分析得到西安高新区的重点环卫道路。将重点环卫道路考虑在网格划分的标准之内才能在执行过程中合理分配环卫资源。结合多网合一最小单元网格，按照西安市清扫标准，制定环卫最小单元网格组合，精确合理的做好清扫保洁、公厕的清掏保洁和养护、生活垃圾的日常拉运等城市环卫工作。

（二）园林绿化网格

园林绿化涉及的因素多、范围广、数据量大，为了在完备数据的基础上划分园林绿化网格，需充分利用可视化、地理信息、网络技术等现代化的软硬件技术，对园林绿化分布的现状做详细的数据整理，建立一个完备的园林绿化大数据和可视化、网络化的服务管理平台。最终提高园林绿化的整体管理水平，实现城市园林的社会、生态、经济、品牌效益。

园林绿地数据包括公园绿地、生产绿地、防护绿地、附属绿地的面积和绿化覆盖面积道路绿地面积。绿化覆盖面积由分车绿带、人行道绿带、交通环岛的面积构成。在万米网格基础上，结合各种绿化数据的空间分布，以绿化面积作为基础的工作量，各类型绿化护理的复杂度作为权重重新划分园林绿化网格，为对园林绿地进行网格化管理，每个网格设置专人管理，了解每个网格的情况，解决管理难题。

（三）市政管理网格

城市基础设施部件和管理对象事件的优化运作，要求城市管理手段不断更新。随着城市容量不断扩大，市民对城市交通、环境、居住等质量要求日趋增强，网络化管理和动态调控需求也越来越高，这就迫切要求城市管理必须从定性变为定量、静态变为动态、单一变为综合，滞后变为实时，以增强管理的科学性，进一步提高城市的运行效率，而如何在巩固中提高，这也迫切需要有效的后续管理手段和长效机制。

市政道路设施管理是巩固城市规划建设成果，保证城市基础设施系统高效能运转的重要环节。网格化管理使原先一个区域多专业重复巡查转变为一个区域一人多专业巡查。即在一个很小的区域内，一名巡查员能对区域内的路、桥、水进行综合巡查，减少重复劳动。

基础数据是划分市政管理网格的基础，是体系的核心，涉及的市政管理的专题数据包括市政道路、人行道路、交通设施、路牌、消防栓等市政设施的分布和相关数据。

市政管理网格划分的原则除了在基础网格划分原则之外还需要考虑：各单元网格内的管理设施的数量应保持均衡；为方便实施管理，应尽可能使管理路径便捷等等划分原则。

综合以上原则和各个市政部件的空间分布状况，在基础万米网格的基础之上进行调整合并，最后进行编码管理形成市政管理网格。

（四）巡查考核网格建设

西安高新区管理范围内用地类型差别较大，大致可以分为三种类型，最主要的是建成区复杂地区，人流量较大各类设施齐全，这类区域巡检人员信息采集工作较大，对应的巡检单元面积相对较小；单元相对较大的工业集团区域，人流相对较少，周边用地类型单一，巡检人员信息采集工作量较小，在配备非机动车辆的条件下，巡检单元相对较大；最后的乡镇区域人流极少，在配备车辆的情况下，以道路长度为单位划分网格，该区域巡检网格最大。

考虑到信息采集网格内同样存在事件频发地段和相对较少的区域，在固定巡检网格内综合分析路段人流量、车流量、城市热点以及公共交通状况，将各个路段划分为需要每天巡检2 次的一般区域和每天巡检4 次的事件频发区域，并根据周边用地性质定义事件多发类型，合理建设巡查信息采集网格，达到巡查监督员主动、全面、及时、全时段巡查目标，解决信息滞后、中间环节多、巡查密度低、巡查不到位等问题。实现监督区域全覆盖、无缝隙、无死角，做到问题及时发现，及时处理，及时反馈。

在建设“服务型”政府的思想指导下，我们学习和吸收先进管理思想和经验，通过多年的理论研究和调研学习，现在找到一条相对正确的管理模式。网格化管理模式尽管还有欠缺，但是符合现阶段城市发展的管理模式，它的强大生命力会随着不断的完善，不断的开拓体现出来。