我国湿地保护立法的反思与重构——兼论湿地保护法的制度构建

洪 洋

(中南财经政法大学 法律硕士教育中心，湖北 武汉 430073)

一、问题的提出

健康的湿地生态系统是维系我国生态安全的坚实基础，更是保障经济与社会协调有序、顺利踏上可持续发展道路的重要支撑。然而，我国的湿地生态系统承载的发展重荷远远超过了自身的治理与净化能力，由此引发的湿地污染与破坏的难题不得不让我们在回顾以往以牺牲环境为代价的发展模式的过程中陷入深刻的反思与无休止的诘问。2014年1月公布的第二次全国湿地资源调查结果显示，与第一次调查同口径比较，全国的湿地面积减少了约340万公顷，减少率已达8.82%，其中自然湿地面积的减少率高达9.33%，我国的湿地生态总体上处于中等水平。[1]湿地资源调查的数据为我们敲响了警钟，我国的湿地保护面临着日益严峻的形势，采取规范化、系统化、良性化的保护措施已刻不容缓。

与湿地保护急迫的现实需求相比，我国的湿地保护立法还有一定差距。从1979年《环境保护法(试行)》公布实施开始，我国的湿地保护立法总体上还存在着体系零散化、保护价值单一化的现象。地方性立法存在管理体制不健全、全局性意识不清晰、重实体规范轻程序规范、注重公法调整疏于私法规制等情况。[1]

湿地保护立法的局限性制约了其在维护湿地生态系统良性运转的视域内本应发挥的积极功效。伴随着生态文明建设重要性的复归，中共十八大报告做出了“扩大森林、湖泊、湿地面积”的战略部署，中共十九大报告亦强调“强化湿地保护和修复”的重要性。国家政策的推动使修订后的新《环境保护法》最终得以公布施行。作为一部具有基础性地位与很强适用性的法律[2]，其在“环境”释义中增加了“湿地”要素，并创设了相对完备的保护生态环境的基本原则与制度操作范式。新《环境保护法》为湿地的整体保护提供了可行的方法论选项，但其只能以纲领的形式呼吁与号召环境保护事宜。为了更好地缓和生态保护与经济发展的矛盾、整体式保护与要素式保护的矛盾，在纲领性法律的指引下，亟须制定一部专门的湿地保护法。

二、我国湿地保护立法存在的弊端与缺憾

我国的湿地保护立法经历了启蒙、酝酿与初步发展时期(1)有学者将我国的湿地保护立法进程分为启蒙阶段(1979—1992年)、酝酿阶段(1993—2002年)与初步发展阶段(2003年—)。以1979年实施的《环境保护法(试行)》作为起点;以加入《湿地公约》作为区分启蒙与酝酿时期重要标志——湿地概念从无到有,开始注重湿地资源的生态利益、湿地要素的保护逐渐获得法律的支持;而酝酿与初步发展之间的连接点则是中共十一大的召开，该会议开启了湿地保护专门立法的探索。参见：梅宏.滨海湿地保护法律问题研究[M].北京：中国法制出版社，2014:188-193。。在这一过程中，立法体系经历了由经济利益到生态利益的聚焦转变、要素式到整体式的保护体制革新及破碎化到系统化的管理模式改进。由于我国的湿地保护立法起步较晚且经验不足，目前的立法体系依旧存在着利益失衡、过于原则化等老问题及法律衔接错位、与现实境况相脱节等新问题。

(一)“湿地”概念杂乱，缺乏统一性

虽然《湿地保护管理规定》(2)《湿地保护管理规定》第二条规定：“本规定所称湿地，是指常年或者季节性积水地带、水域和低潮时水深不超过6米的海域，包括沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地、滨海湿地等自然湿地，以及重点保护野生动物栖息地或者重点保护野生植物原生地等人工湿地。”对《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》(以下简称《湿地公约》)所界定的“湿地”概念重新作了修正，但这并不意味着其可以要求其他法律规范无条件适用此概念以促使概念的统一化，恰恰相反，“湿地”概念因法律规范的不同而各有千秋。在对湿地进行要素式保护的国家层面立法中，“湿地”概念只是部分环境要素的集合，罕有连词成句的规范表述(3)如《农业法》中的“草原、滩涂、水面”，《渔业法》中的“内水、滩涂”，《水法》中的“江河、湖泊、水库、渠道”，《海洋环境保护法》中的“海滨”等。。在对湿地进行整体式保护的地方性立法中，除了照搬《湿地公约》的“湿地”概念，大多数地方性法规对“湿地”概念的表述因保护的客体具有明显的地区差异性而更富有地域性。如《四川省湿地保护条例》将“湿地”的主要特征限制为“潮湿”；《江西省湿地保护条例》增加了“湿地”的限定因素，将“适宜喜湿野生生物生存、具有重要生态功能”作为湿地保护的准入门槛；《广西壮族自治区湿地保护条例》把“自然或者人工形成”的来源特征作为“湿地”概念的应然之意，扩大了湿地保护的范围。国家立法宏观指导的缺失使“湿地”概念杂乱无章，概念认定标准的分歧必然会使“湿地”的界限始终处于模糊状态。

(二)湿地保护专门化的法律规范位阶过低，高位阶立法缺位

我国迄今尚无湿地保护法与湿地保护条例，现阶段湿地保护的法律推动力不足的根源在于处于统领地位的法律规范缺失，对湿地进行整体保护的法律规范无法整合其他部门、其他区域的立法资源。若对立法体系作一全面的审视，那么可以发现高位阶的法律一直对湿地保护采取要素式立法的态度，上升为整体式保护仍有一段艰难的路程，而低位阶的部门规章与地方性法规乃至中央政府公文更倾向于对湿地开展整体式保护，位阶不同的法律规范之间出现了显而易见的矛盾。如《湿地保护管理规定》与《湿地保护修复制度方案》等均为湿地整体保护创设了大有裨益的制度安排。除此之外，高位阶法律对湿地的要素式保护又使湿地保护管理权分散、保护管理职能破碎化、因权限不清导致责任推诿等问题越发突出。[3]对此问题,《湿地保护管理规定》已经提出林业主管部门组织、协调、指导、监督湿地保护工作的“集权”负责制，但因位阶差异，其难以被高位阶的法律吸收采纳。同时，地方性立法也创新了湿地保护的制度安排，只不过因无上位法的依据而无法较好实施。

(三)相关法律规范中湿地保护的目标偏离，利益衡量失之偏颇

湿地保护立法的归宿是确保湿地资源的合理开发利用，调整在保护管理、开发利用湿地的过程中所形成的各种社会关系。[4]湿地兼容生态利益、经济利益与社会利益，湿地立法理应统筹兼顾各种利益需求，并在此基础上优先考虑生态利益，化解因社会关系的差异而造成的利益抵牾。我国现阶段法律规范依然没有彻底摆脱生态价值与经济价值利益衡量偏颇的束缚，这不仅会使相关规范因缺乏保护湿地的动力而形同虚设，而且使过度开发利用等破坏湿地的行为得到法律的许可，由此只能与保护湿地的长远规划愈行愈远。

在现行的地方性法规中，体现要素式保护的《福建省沿海滩涂围垦办法》与《浙江省滩涂围垦管理条例》都以鼓励与促进本省沿海滩涂围垦事业的发展作为立法目的，以支持与奖励围垦成绩显著的单位与个人作为基本手段；体现整体式保护的地方湿地保护条例往往更为注重维护本区域经济社会发展的利益。上述立法的通病在于，对法律责任的承担不外乎罚款等行政处罚，鲜有恢复或补救湿地生态环境的处罚措施，该处罚模式是对法律规范中一致认可的预防为主、防治结合原则的误解。事前预防与事后治理本应相辅相成，但时下的湿地保护模式被局限在对湿地保护意义不大的“末端治理”中，很少体现出“源头控制”的治本思想。[5]

(四)规范内容多为原则性宣示，缺乏配套措施

我国目前的湿地保护立法存在着较多宣示性、口号式规定，其难免会因可操作性差而出现适用不能或“点到为止”的适用弊端。以湿地生态补水制度为例，紧急补水措施对维系天然湿地生态系统的平衡功效显著，但湿地生态补水制度始终处于法律规范的空白，对其只能参照《水法》中“生态环境用水”的相关规定进行适用。且不论湿地生态补水与生态环境用水是两个完全不同的概念，《水法》中并无湿地生态补水的程序性规范，依据该法进行的补水措施必然面临实际操作层面的阻碍。在地方立法中，法律规范缺乏明确适用标准的原则性规定更为常见，如《宁夏回族自治区湿地保护条例》(4)《宁夏回族自治区湿地保护条例》第三十三条规定，“利用湿地从事水产养殖的，禁止向湿地保护地排放未达到标准的养殖废水，影响和破坏湿地生态”，但对禁止的具体措施并未提及。对湿地污染行为的归责方式、《湖南省湿地保护条例》(5)《湖南省湿地保护条例》第十条规定，“因重点建设等原因需要开垦或者占用湿地的，必须依法进行环境影响评价”，但如何进行环境影响评价却没有具体措施来支持；第十一条第一款规定:“县级以上人民政府应当采取措施，对退化的湿地进行恢复改造”，但对如何恢复改造未做出具体的规范安排。对环境影响评价机制与退化湿地恢复改造机制的相关内容等都只停留在表面，未做具体的规范设计。

此外，涉及湿地保护管理的国家立法“虽然提出了实体性要求，却没有配套的程序性规定；或者有了程序性规定，但由于不符合我国国情而难以有效实施”[6]。湿地保护立法大厦的构建离不开一系列底层设计的奠基，诸如湿地调查监测制度、湿地规划制度、湿地环境影响评价制度、湿地生态补偿制度等均是推动湿地保护进程的法律利器，而利器功能的施展只有借助配套措施的辅助才能完成。

(五)湿地的保护管理制度零散化，管理模式不健全

湿地的保护管理体制实际上是法律授权的结果，我国现行的环境资源法律规范中与湿地保护密切相关的条款过于零散，由此形成的授权会使众多有权对湿地进行保护的管理部门之间缺乏必要的协调与合作，多头管理不利于湿地生态系统的统一保护。如《广东省湿地保护条例》(6)《广东省湿地保护条例》第五条规定：“各级人民政府应当依法履行职责，做好湿地保护工作。湿地保护实行综合协调、分部门实施的管理体制。各级林业、农业、水、国土资源、建设、环境保护、海洋与渔业等行政主管部门按照各自的职责，做好湿地保护管理工作。各级林业行政主管部门负责湿地保护的组织协调工作。”虽然明确规定了湿地保护的管理体制，但并未划分行政管理机关的具体任务，此种对各主管部门职责泛泛规定的“多部门分行业多头管理”的模式难免会造成“都应管而都不管”的被动局面。[7]《湿地保护管理规定》规定,“国家林业局负责全国湿地保护工作的组织、协调、指导和监督”。这一规定在理论上能够使湿地保护工作在林业主管部门统一管理的前提下，充分发挥各职能部门职责范围内的管理优势。而不可否认的是，按照我国的行政管理体制，林业行政主管部门无法有效地组织与协调平级的政府部门，况且对作为综合生态系统的湿地进行区分职能的管理与保护不仅会造成湿地保护工作的低效甚至无效，而且会使各主管部门因利益驱使而交叉管理或怠于管理。

我国湿地保护立法的弊端除了上述五个方面，还包括“一些法律规范之间缺乏系统性”“法律条款的技术清晰度不够”“法律遗漏了一些政府应有职责”“湿地行政管理法律责任不够完善”[8]等其他问题。

三、完善我国湿地保护立法的规范化路径

构建专门化的湿地保护法律规范应顺应时代发展的潮流与社会变革的需要，走整体保护的新路。新《环境保护法》充分考虑生态环境保护的实际需要，不仅将“湿地”纳入法律亟须保护的环境大家庭中，而且创设了环境调查制度、环境规划制度、生态保护补偿制度、公众参与环境保护制度等具体的制度安排，湿地保护立法获得了环境保护基础法的强大推力，以该法为纲领制定一部在湿地保护领域起统领作用的湿地保护法的时机已经成熟。对此，本研究拟从科学界定“湿地”概念入手，重构我国的湿地保护立法体系，使其形成以湿地保护法为统领、以具有可操作性的运行体制与配套措施为两翼的整体架构。

(一)“湿地”概念的科学释义

“湿地”的概念关涉湿地保护的范围与边界。由于湿地具有分布广泛性、类型差异性、积水环境易变性等特征，所以理论界对湿地的定义并未达成共识。若从本质上进行界分，“湿地”的定义可分为两类。第一，以《湿地公约》(7)《湿地公约》第一条第一款规定：“湿地是指不问其为天然或人工、长久或暂时的沼泽地、泥炭地或水域地带，带有静止或流动的淡水、半咸水或咸水水体，包括低潮时水深不超过6米的水域。”第二条第一款又对“湿地”概念进行了限定与补充，即“每块湿地的边界应在地图上精确标明和划定，可包括与湿地毗邻的河岸和海岸地区，以及位于湿地内的岛屿或低潮时水深不超过6米的海洋水体，特别是具有水禽生境意义的地区岛屿或水体。”为代表的管理性定义。该公约以第一条明文规定、第二条补充规定的形式对“湿地”概念进行了诠释。虽然定义的维度较为丰富，但内涵不明外延不清的规范用语是对湿地生态学诊断性特征的回避，并且其将与湿地毗邻的永久性水域也视为湿地，显然不合理地扩大了湿地的范围。这一定义广义性明显而科学性有待商榷。第二，以美国与加拿大的湿地保护法律为典型范式的科学性定义。湿地科学研究推动了“湿地”概念的科学化、层次化，要素、指标、阈值这一富含逻辑体系与自然规律的定义模式被成功引入法律规范之中。如美国的《清洁水法案》以浅层积水与植被作为湿地的形成要素与“湿地”概念的应有之义，而在《美国湿地和深水生境的分类》的研究报告中，水、植被与土壤合称为“湿地三要素”，其逐渐成为美国各州立法的科学依据。[9]要素确定后，还应进一步对指标及与其相对应的阈值进行规范(8)在美国的立法中湿地的认定指标主要包括水流类型、湿地机制类型、植被与生物类型、水流盐度与洪泛环境等。。

相较于管理性定义，科学性定义更符合湿地的生态学诊断性特征，更贴合湿地生态功能与资源价值整体保护的目标。我国的湿地保护立法深受《湿地公约》的影响，其对“湿地”概念的定义带有浓厚的管理性色彩，应向科学性定义靠拢，在便于管理的基础上予以科学保护。一方面是科学性的摄入，应以“湿地三要素”作为概念的总体布局，以湿地调查、评估、监测等科学手段为技术支持，尽可能地确定相应的指标与阈值，细化湿地的生态学要素分布；另一方面是管理性的平衡，完善重要湿地名录制度、严格限定人工湿地的范围、构建层次分明的湿地分类系统等措施能够兼顾湿地管理的便捷性。[10]

(二)树立促进湿地完整性保护与可持续发展的立法宗旨与原则

湿地保护法应摆正生态优先、保护优位的立法理念，并在此基础上明确根本宗旨与原则。首先，保护湿地生态系统的完整性是湿地保护法的立法意义所在，也是改变现阶段因要素式立法、部门独立式管理所造成的湿地保护收效甚微等被动局面的主要出路，可以作为立法宗旨。其次，应走出开发利用必然突破保护底线的悖论，摒弃绝对保护与无序开发的极端思维，使生态的长远利益与经济社会发展的时效利益形成相融共生的良性关系。这一关系的形成需要树立和谐发展的理念。所以，协调可持续地合理利用湿地资源同样可以成为该法的宗旨。

对于立法原则的确立需要考虑科技关联性、利益冲突、代际平衡等环境保护范畴内的特有问题[11]。第一，湿地整体保护原则。唯有把分离的亚类要素拼凑成整体才能对湿地进行系统的保护，设立湿地自然保护区,进而达到整体保护的目的。[12]第二，湿地保护优位与协调发展原则。新《环境保护法》(9)新《环境保护法》第四条明确规定：“国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调。”将保护优位与协调发展贯穿其中，由“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”到“使经济社会发展与环境保护相协调”的转变生动反映了保护优先于发展的立法理念的进步。第三，湿地生态效益补偿原则。通过给予因湿地的开发利用而遭受损失的单位或个人补偿的方式折中处理各利益群体之间的经济纠纷。第四，社会调整原则。该原则旨在调动非政府、非营利性民间组织与社会大众参与环境保护的积极性，使保护管理工作充分表达公众的利益诉求。

(三)湿地保护管理体制的革新

要素式立法背景下湿地保护与管理的职权分散在各行政主管部门之中，对湿地保护肩负着义不容辞责任的林业主管部门受困于无力或无法协调而成为有名无实的“咨询机构”。要想完全治愈行政体制上的痼疾，不妨借鉴域外的先进经验。第一，多部门分工协作与监督制约制度。如美国《清洁水法案》将管理湿地开发利用活动的职权分别赋予工程兵部队与联邦环境保护署，前者行使授权批准的权力，后者进行审查认定，[13]两部门既分权负责又相互制约。第二，建立保护湿地的专职部门。如英国按地理区划设立了自然管理委员会，能够集中精力管理湿地自然保护区，消弭权限混乱、利益争夺等管理缺憾。第三，环境保护部门专司湿地保护职责。如日本的环境保护厅全权负责湿地保护工作，其下属的相关职能部门进行工作协助，实现了统一与分工的完美融合。[14]

上述三种管理模式各有优点，若能取其之长补己之短，不失为节省行政资源、简化操作范式的良策。因此，应引导保护管理机制向“集权”与“分权”相结合的角度革新，把林业主管部门名不副实的协调职能替换为集中负责、统筹安排的主管权力，在各行政部门分权管理的同时注入监督与配合的内容，从而形成“权力集中、分权实施、部门合作与监督”的新型管理体制。如此既与《湿地保护管理规定》的管理模式相契合，进一步划清了各行政部门的管理权限，又有利于提升湿地综合保护的效率。

(四)底层制度设计与配套措施拟定

1.湿地调查、监测制度

湿地资源的调查与生态环境的监测是湿地保护管理工作的起点，获得的调查与监测数据对湿地规划的适当性与可实施性具有重要的参考价值。对于环境与湿地亚类的调查与监测，新《环境保护法》《野生动物保护法》《海洋环境保护法》《草原法》虽有相关规定(10)新《环境保护法》第十七条、第十八条明确规定，“国家建立、健全环境监测制度”“对环境状况进行调查、评价，建立环境资源承载能力监测预警机制”等。此外，《野生动物保护法》规定了野生动物资源调查制度，《海洋环境保护法》规定了海洋环境监测制度，《草原法》规定了草原调查、等级评定制度等。，但这些规定要么欠缺必要的配套措施，要么是要素式立法的集中体现，无法直接适用于湿地保护法的制度构建中。《黑龙江省湿地保护条例》的制度设计颇有值得参考之处。其一，该条例将资源调查从范围上划分为普查、区域调查与专项调查三个层次，有利于确保调查数据的广泛性与准确性。其二，强调建立湿地资源质量监测网络与监测数据共享机制，充分考虑监测活动的质量要求与公众监督的需要。其三，建立湿地资源档案管理制度以固化调查与监测的数据成果。对此，湿地保护法对该制度的设计可以区分湿地资源调查的目的，规定国务院林业主管部门进行每五年一次的全国湿地资源普查，对重要湿地或生态环境明显恶化的湿地开展区域调查与专项调查，并及时以公报等形式公布调查的数据与结果。[15]在湿地监测方面，可结合现有的立法体例，规定由县级以上林业主管部门负责监测工作的运转，农业、渔业、水利、国土、环境保护等部门应在各自职权范围内定期开展湿地监测并向同级林业主管部门通报监测数据。

2.湿地规划制度

规划是湿地保护与开发的前提，更是合理平衡利益冲突促进资源利用最大化与湿地协调发展的必由之路。湿地生态系统整体性与多变性的特点要求湿地保护与管理规划的统一性与长期性，既注重因时因地制宜，又强调长远利益。新《环境保护法》只是规定了“统一规划”，对规划的详细阐释依旧需要地方性立法来补充。如《广东省湿地保护条例》(11)《广东省湿地保护条例》第六条规定：“省人民政府应当制定全省湿地保护规划，并纳入全省国民经济和社会发展规划。县级以上人民政府应当根据全省湿地保护规划，制定本地区湿地保护规划，纳入当地国民经济和社会发展规划，并向社会公布。湿地保护规划的编制和修订应当与土地利用总体规划、环境保护规划、海洋功能区划相衔接，确保湿地资源能够得到有效的保护和恢复；做到水资源利用与湿地保护紧密结合，充分兼顾湿地保护等生态用水的需要。”将湿地保护规划与国民经济、社会发展计划紧密结合起来，与包括土地利用、水资源利用、环境保护等个别领域在内的规划共融互生，使规划的科学性与可行性更加明显。《陕西省湿地保护条例》对制定规划的程序进行了规定，即“编制湿地保护规划，应当通过论证会、听证会等形式，广泛征求有关单位、专家和公众意见”。以上述地方性立法中的湿地规划制度为代表，与此相关的制度设计完全可以纳入湿地保护法的借鉴范畴。

3.湿地开发许可制度

目前,在国家层面的要素式法律规范中虽然已有“许可证”的身影(12)如《野生动物保护法》规定了狩猎证与林木业砍伐许可制度,《渔业法》规定了捕捞许可证等。，但其并非严格意义上的开发许可。在地方性立法中，《云南省湿地保护条例》(13)《云南省湿地保护条例》第二十八条规定：“湿地资源的开发利用实行许可制度。有关县级以上人民政府应当依照湿地保护规划，采取招标等公平竞争的方式确定开发利用经营者。获得经营权的单位或者个人，应当缴纳湿地资源有偿使用费。具体办法由省人民政府另行制定。 禁止擅自转让湿地资源经营权。擅自转让的，由所在地县级人民政府无偿收回湿地资源经营权。”规定了该制度，但只以空白条款的形式对许可制度的公平竞争方式及其法律后果做了抽象的阐释。

相反，域外国家的立法例对该制度进行了系统的规范。以美国的《清洁水法案》与《工程兵团规章》为例，两部法律从法定的批准机关、申请许可的条件及寻求公众参与等方面规范了开发许可制度。首先，许可权的授权机关为工程兵部队，联邦环境署通过审查授权的标准是否符合要求决定授权的法律效力。其次，授予许可需要满足严格的条件，即没有比对湿地环境影响更小的替代选择、对湿地生态无明显不利的影响、该方案业已采取了可能的措施以最大限度地降低对湿地的损害、不违反其他法律规定。[16]最后，开发许可应公开并接受公众的监督，必要时可对对湿地环境有重大影响的许可项目举行听证。因此，湿地保护法的许可制度可授权各职能部门颁发行政许可，并赋予林业主管部门集中审查的权力。可在授予许可的条件方面参照我国《环境影响评价法》的相关规定，要求对申请许可项目进行环境影响评价，就可能对湿地造成的影响提出补救方案。若未提交环境影响评价报告，或者评价结论对湿地环境具有明显的不利影响，或者补救方案不能消除不利影响，那么申请许可的项目不能通过审查。开发许可项目的公众参与性尤为重要，其关系到公众对项目的认可与支持，也可仿照美国立法例设计的听证制度等完善公众参与的程序规范。

4.湿地生态补偿制度

就其实质而言，湿地生态补偿制度通过对湿地生态建设者进行经济补贴，以弥补其所遭受的损失与支付的代价；通过对生态建设的正外部性行为进行奖励，实现公益外溢的补偿。我国现阶段的立法已经对该制度予以了规范层面的支撑，如新《环境保护法》规定了“国家建立、健全生态保护补偿制度”，《湿地保护管理规定》明确了“先补后占、占补平衡”的湿地面积补偿制度，地方性立法亦对该制度进行了相应的规范。

该制度同样受到域外国家立法的青睐，其中最典型的当数美国的湿地补偿银行制度。该制度包含湿地补偿银行模式、湿地替代费补偿模式与湿地开发者自行补偿模式等湿地损害补偿机制，其中，湿地补偿银行模式是联邦政府极力推崇的机制。[17]湿地补偿银行与银行机构相似，其通过修建补偿湿地，将量化的湿地价值——湿地信用存储在银行账户中，在湿地管理机构的监管下，与银行客户进行湿地信用的交易。湿地生态补偿制度运转程式主要包括创立湿地补偿银行、拟定湿地补偿银行的客户与信贷内容、计算湿地补偿率、监管湿地补偿行为的开展。[18]湿地保护法可结合目前的湿地权属模式，在生态补偿的制度安排中糅合我国的湿地面积补偿方案、美国的湿地补偿银行方案及现存于我国立法体系中的环境资源税费制度，做出如下设计：将国家、地方政府与湿地开发利用者作为补偿主体，将保护湿地的受损者与服务于湿地保护事业的贡献者作为补偿客体，将国家设立湿地生态补偿专项资金、地方政府设立配套资金、湿地开发利用受益者上缴税费作为补偿方式，将通过湿地生态价值计算并参考当地最低生活保障等形式进行合理补偿作为补偿额度。[19]换言之，可鼓励农村集体经济组织在通过相关职能部门批准并经过林业主管部门审核后，成立湿地补偿银行并进行人工湿地建造修复，其所建造修复的湿地有权贷给有“先补后占、占补平衡”义务的开发利用者，而开发利用者从湿地补偿银行购买湿地即视为承担了湿地补偿责任。

5.社会调整制度

各国的环境资源法都肯定了公众参与环境保护的重要性，充分认识到公众参与环境保护与管理的理论基础——兼具生存权与幸福权等权利内涵并被宪法所保障的环境权。[20]社会调整制度在我国的湿地保护立法中具有深厚的规范基础，新《环境保护法》《湿地保护管理规定》及各要素式立法、地方性立法均不同程度地规范了社会调整制度，适用性强的规范能够被湿地保护法同化吸收。然而，我国的立法体系中还缺少管理协议制度。该制度以契约为核心内涵，以私人土地所有权为运作起点,在以英国为代表的国家中广泛适用。详言之，该制度是指以湿地所有人的自愿或法律规范为基础，由湿地管理机关与所有权人签订协议方式，约定湿地管理机关对湿地保护与开发的限制期限，以及对因保护与开发所造成的所有权人的经济损失进行补偿等事项。由于管理机关在资金、技术等方面相较于私人而言更有优势，管理权的转移更能发挥湿地保护的功效。与英国的土地私有制不同，我国的土地制度为社会主义公有制，而这并不妨碍汲取英国成功的湿地管理经验，因为私人主体享有土地承包经营权，这与英国的私人湿地所有者在与政府签订管理协议后仅转让该湿地的占有、使用、收益权而不转让湿地的所有权恰好可以契合。澳大利亚则确立了湿地公共参与制度，湿地保护的社会调整主体包括非政府组织、社区及土著人等。广泛主体参与、磋商模式对改善我国现阶段尤其是少数民族聚居区的社会调整制度意义重大。

我国的湿地保护立法体系出现了诸多迫切需要解决的问题，湿地保护事业正面临着来自立法体系内部的压力。为了缓和规范与现实之间的紧张态势，更好地促进湿地的整体保护，当务之急是制定一部专门化的湿地保护法，从国家法律的层面统筹湿地的保护与管理，保证保护与管理工作的统一化、有序化。伴随着新《环境保护法》的实施及中共十八大以来湿地保护规范性法律文件的公布施行，湿地专门立法进入系统化、科学化的条件已经成熟。因此，应把握本次立法契机，以目前立法体系中存在的问题为导向，将“湿地”概念的厘定作为立法工作的出发点，将国内现行有效的湿地保护法律规范作为可资借鉴的本土资源，充分汲取域外国家立法的先进经验，在此基础上明确立法的根本宗旨与原则，构建起支撑法律良性运转的一系列底层制度与配套措施，为湿地保护法的最终定型提供规范领域内的不竭动力。湿地保护法在不久的将来会正式成为立法体系中的重要一员，我国湿地保护的明天会更加美好。