城市化进程中棚户区改造的法律问题及应对*——以海口市龙华区坡博、坡巷片区棚改项目为例

倪绍山，魏明月

(海南云联律师事务所,海南 海口 570000)

城市棚户区(危旧房)是指城市规划区范围内，简易结构房屋较多、建筑密度较大、使用年限久、房屋质量差、建筑安全隐患多、使用功能不完善、配套设施不健全的区域[1]36。棚户区不仅城市物质形态老旧，更是社会风险矛盾集聚区，且日益演变成制约城市功能完善、城市更新升级、城市品质提升、居民生活幸福的重要现实问题。随着海南城市化进程加快、海南自由贸易试验区和自由贸易港逐步推进，改造棚户区有重大的紧迫性和现实必要性。棚户区改造具有多重价值，对城市发展而言，对完善基础设施建设、改善城市结构与产业布局、优化土地资源配置、提升城市管理水平、摆脱旧城区落后面貌、打造新的城市形象具有重要意义；对棚户区居民而言，推进棚户区改造可以有效地解决他们的住房困难，改善居住环境，提高生活质量。而且良好顺利的改造过程还能拉近政府与民众之间的感情，更好地塑造服务型政府形象。某种意义上来说，棚户区改造是一个系统工程，不仅是一个经济问题，更是一个社会问题、一项民生工程，关乎发展的公平与正义。

从实践来看，棚户区改造具有多主体性、复杂性和不确定性特征，既是城市更新机会的集合体，也是城市发展风险矛盾的聚集区，更是各方诉求利益激烈博弈的场域[1]38。以海口市坡博、坡巷片区棚户区(城中村)改造项目为例，该项目是海口市龙华区最大的棚改项目，工程量大、涉及利益群众多，规划范围为1 513.48亩、征收土地面积约1 011.55亩，征收建筑面积约144万m2，涉及居民约8 000户2.4万人，项目批复概算122.08亿元。2016年9月1日正式启动，2016年11月开始房屋拆除，截至2019年11月30日，已拆迁房屋2 191宗、建筑面积累计1 344 758.929m2，房屋拆除率达93.08%。如此大规模改造工程，任何一个征收环节出现问题，均有可能引发大范围的群体性维权。近四年棚户区改造中，出现了部分被征收户对征收工作不理解、对被征收户权利保障欠缺、征收过程中工作人员行为不规范、棚户区征收标准与市场房价飙升的矛盾等诸多影响棚户区改造的现实困境。

进一步来看，现实困境可能引发零和博弈和引致群体性事件，更多的利益博弈经由法律诉讼或行政复议的方式得以凸显和表达。从2016年至今，海口市坡博、坡巷片区棚户区(城中村)改造项目引发较多法律纠纷，被征收户主要针对撤销行政征收决定、撤销补偿决定、确认行政强制行为违法及国家赔偿等方面提起诉讼或行政复议，诉讼类型日益多样化。笔者亲自参与处理海口市坡博、坡巷片区棚户区(城中村)改造项目的绝大部分法律纠纷案件，深刻感受到棚户区改造法律的不适应性问题。法律规定局限性成为制约各方利益平衡、风险纠纷化解与和谐棚改实现的关键性议题。探析棚户区改造中现有法律规定引发的不适应症状、剖析背后的法律成因，并提出相应对策建议，这对构建和谐棚改法治环境、推动城市健康发展具有重要的现实意义。

一、棚户区改造过程中法律规定不适应的表现

法律是稳定各方预期、平衡各方利益的关键要素和根本保证。棚户区改造过程是各方利益博弈过程，棚户区改造的现实困境本质上是棚户区改造法律规定的不适应表现及其后果。房屋征收是棚户区改造的先决条件，房屋征收本质是为了满足公共利益需要，对棚户区范围内房屋及土地附着物进行依法征收，以消灭房屋所有权来恢复房屋所占土地使用权，并将规划区域内土地使用权返还国家，支付给棚户区居民一定补偿的行政行为[2]。从房屋征收实践来看，征收决定一般由市、县人民政府作出，由该区域内的街道办事处或其他部门组织具体工作并实施。从海口市坡博、坡巷片区棚户区(城中村)项目改造来看，棚户区改造和房屋征收过程中，出现了诸多现实困境。

(一)征收预期和征收制度落差加剧对立情绪

实践中，被征收户与征收主体情绪对应强烈。一方面，部分群众受乡土观念和家族情结影响，安逸于因老房子而形成的熟悉邻里环境、熟悉的工作与生活圈，“安土重迁”不愿搬离。突如其来的房屋征收决定会给被征收户带来很大的心理冲击，很容易引发对立冲突情绪。另一方面，更重要的是，部分群众虽有强烈要求征收的愿望，但却建立在拆迁补偿可获得巨大利益的前提下。被征收户对棚改征收制度认知存在欠缺，赔偿期望值畸高或不合理，一旦进入房屋征收环节，采取各种方式抵触，以期获得更多的拆迁补偿款。实践表现为：对调查、评估、签约等工作不积极配合，以拒绝、拖延战术或穷尽各种理由的方式要求更多补偿；被征收户大规模的抱团或上访，以大规模上访方式给政府施加压力，甚至政府征收工作尚未实质性开展，便有大量信访事件发生；滥诉现象突出，部分居民对征收中每一个可以提起诉讼环节、程序均提起诉讼，甚至刚作出征收决定就提起诉讼，借助法律手段达到拖延、增加砝码目的，导致房屋征收工作推进阻力越来越大。此外，受征收工期压力和征收工作人员素质影响，在棚户区改造项目中可能出现工作方法不规范、态度粗暴，甚至言语攻击被征收户，采用断水断电、毁坏电梯、堵塞道路等不适当的手法促使居民搬迁等不良征收行为，使得被征收居民对政府征收行为及目的产生误解，更激发了被征收居民的抵触情绪。

(二)被征收人权利保障“实然”与“应然”存在差距

棚户区居民围绕居住房屋建立的生活工作圈相对固定，有稳定的收入来源和社会支持体系。政府推进棚户区改造，改造居民赖以居住乃至生存的房屋和空间，不仅是更换被征收居民住所，使其离开熟悉环境，更意味着重构原来赖以生存的收入来源和社会支持体系。如，对以自己门店收益或出租屋为主要生活来源的居民或承租户而言，房屋被征收可能意味着长期停业、失业或失去稳定的收入来源，即使找到新铺营业，也会失去围绕棚户区常年累积下来的固定客源，造成大量的、潜在的“应然”损失或间接性损失[3]150-156。而这些间接性的“应然”损失往往被忽略，成为被征收户的隐忧，这种“应然”损失往往无法得到足够的保障和支持。因此，实践中这种权利保障的“实然”状态，往往离被征收户的“应然”要求有一定的差距，进而出现被征收人权利保障不够全面和事后保障措施不足问题，难以从根本上满足被征收人的期望、解决其后顾之忧。此外，实践中还经常出现被征收户材料不齐全或涉及法院诉讼等原因，使房屋已经拆迁但补偿款未能及时到账，更放大了棚户区居民不安，以致他们不愿被征收，通过频频上访、诉讼或各种方式尽可能拖延征收进度，以更好地博弈和“讨价还价”，并追求他们认知的“应然”补偿和保障。

(三)房屋征收标准确定及公共利益判断存在缺陷

征收补偿标准过低和征收决定的公共利益考虑不够成为影响棚户区改造的重要因素，也是引发棚户区改造法律纠纷和诉讼的重要因素。一方面，很多法律纠纷源于被征收户不认可政府的征收标准。以海口市棚户区坡博、坡巷征收项目为例，分析棚户区居民提起的诉求可以发现，绝大多数被征收人并不认可政府征收决定标准。如，提起诉讼的被征收户认为政府决定哪些棚户区房屋应该被征收的标准不明确，政府决定哪些房屋可以征收的裁量权过大，以致政府为追求利益把不符合棚户区改造标准的楼龄较低、房龄较新的住房一并划入征收范围，给他们造成不必要的生活困扰。另一方面，房屋征收决定的“公共利益”标准判断过于宽泛。棚户区改造的出发点应是公共利益，但对何为公共利益并没有明确且易于度量的规定及标准[4]88-99。征收行为中会出现棚户区改造与商业开发并存的“擦边球”现象，棚户区征收补偿标准较之一般房屋征收补偿较低，被征收居民仅能获得较低的补偿款，两者形成的反差引发被征收居民更大地不满，容易引发一系列的社会问题和法律纠纷风险。

(四)房屋征收补偿方案及安置方式存在诸多不足

被征收户对征收决定拥护与否关键在于征收补偿方案能否满足其心理预期和目标。从民众朴素的认知来说，被征收人最直观的判断标准便是补偿标准是否可以弥补当下因房屋征收所造成的损失，即政府征收补偿能否使其境况变好，居住面积更大、补偿钱能否买到更大房子，如能就是好方案，否则就是差方案，难以得到拥护和支持。从海口市坡博、坡巷片区棚户区(城中村)改造项目所引发的诉求来看，选择货币补偿的被征收人在诉讼中主张，因市场房价飙升，货币补偿无法满足一家人在类似地段租住或买到相类似房屋的要求，选择产权置换的被征收人主张新置换房屋套内面积大幅缩水，无法像原住房屋一样足以满足一家人的生活空间需求。从这些问题成因来看，印证当前棚户区改造补偿存在背离政策初衷及征收补偿不合理问题。从实际运行来看，目前征收补偿方案仅提及货币补偿和产权置换两种补偿方式，安置补偿方式的灵活性和自由度较差，被征收人安置补偿的选择权有限和“话语权”不够，难以较全面地满足被征收户补偿和安置需求，这不仅削弱被征收户对棚改配合度，反而可能出现阻力效应。

二、棚户区改造中法律规定不适应的主要成因

棚户区改造中的现实困境归根结底源于法律规定不适应。当前情境下，棚户区改造所依据现行法律规定，因其存在一定的局限性和滞后性必然引致一些问题，甚至引发难以依法化解的矛盾，影响棚户区改造的顺利推进。从实践来看，棚户区改造法律规定的局限性和滞后性体现在如下几个方面。

(一)对原告主体规定下位法与上位法相抵触

政府是棚户区改造中行政征收决定的主体，其征收决定直接影响被征收人的利益。当被征收人对征收决定不服时，通过行政诉讼维权是其依法维权的重要途径。而“是否具有原告资格”则是被征收人诉讼维权的第一道门槛。当前，在房屋征收行政诉讼中，关于被征收人是否具有原告资格的规定存在抵触情形。如《行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定：“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”；第二十六条第三款规定：“被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”。从上述规定来看，对房屋征收决定和安置补偿决定，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定可以提起行政诉讼的主体是被征收人，依据《行政诉讼法》则包括被征收人及其他利害关系人，下位法规定与上位法规定相抵触。

(二)对行政诉讼中原告资格限定过窄

棚户区改造涉及诸多利益主体，国有土地上房屋征收决定或补偿决定可能影响房屋所有权人、租赁权人、抵押权人等诸多利害关系人。根据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。行政诉讼法上的“利害关系”重在考虑行政行为对相对人以及其他公民、法人或者其他组织是否产生实际影响的可能。如经审查认定房屋所有权人、租赁权人、抵押权人与被诉行政行为具有利害关系，房屋所有权人、租赁权人、抵押权人则具有原告诉讼主体资格。但司法实践中，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，只有被征收人即房屋所有权人可以对行政征收决定和补偿决定提起行政诉讼，房屋承租人和抵押权人等与被征收房屋有利害关系或其他合法使用人的单方提出诉求往往被驳回，其诉权无法得到法律保障。房屋拆迁安置补偿协议等行政协议案件中，行政协议之外的权利主体难以享有原告资格地位，不利于棚户区改造中利害关系人对权利的维护。

(三)部分征收补偿行为无独立可诉性

依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，被征收人可对房屋征收决定和征收补偿决定提起行政诉讼，但对征收补偿过程中所实施的其他行政行为是否可诉未予以明确规定。笔者认为征收过程中的“补偿方案”“征收公告”“房屋价格评估”等属于过程性行政行为，本身并未对被征收人权利义务产生直接影响，不具有可诉性。但实际司法实践中，被征收人高频率提及政府未组织听证、未公开向社会征求意见、没有看见相关公告、评估公告未公开征求意见、未明示评估机构名单等因素，认为被征收人在征收相应环节未能清晰了解影响自身权利政策细节和权利行使范围与方式，损害自身权益。但对“补偿方案”“征收公告”“房屋价格评估”等征收补偿环节中直接影响被征收户利益的行政行为，被征收户只能通过结合确认征收决定违法、撤销征收补偿决定等诉求一并提出，过程环节能否单独可诉遭遇法律和司法实践制约，如何兼顾被征收户的权利保障与政府权力制约面临挑战。

从海口市龙华区坡博、坡巷棚改项目来看，许多被征收人都以请求确认征收决定违法、请求确认征收补偿决定违法为由提起诉讼，诉讼中以房屋价格评估前所选定评估机构违反法定程序等情况为由以证明征收过程行为违法。但实践中，由于棚户区改造项目公益属性，且改造进程无法撤销且恢复原状，法院往往作出行政征收决定违法，但效力保留不予撤销，以此基础作出的征收公告及补偿方案继而有效的审判结果。未组织听证、未公开向社会征求意见、没有看见相关公告、评估公告未公开征求办法、未明示评估机构名单等过程性行政行为过错不会作为重点审查对象，造成当事人的主张无法通过现有诉讼得到针对性解决。当事人只能接受征收及补偿决定安排，通过申请国家赔偿弥补部分损失，权利维护较为被动。且在申请国家赔偿过程中，还需当事人承担对室内损失物品的举证责任。当事人在日常生活中往往难以刻意留存该类证据，致使当事人超出日常所需的部分损失无法实现较为全面的保障。

(四)征收补偿标准认定和范围确定不合理

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。这为对被征收房屋价值进行补偿提供了指导原则，但操作实践中过于模糊，难以把握，不够合理。一方面，规定中“类似”一词过于模糊。被征收房屋受周边规划、环境、地段、交通、采光等诸多因素综合影响，“类似”给衡量评估房屋价值带来极大不确定性。另一方面，征收补偿虽规定不得低于被征收房屋类似房屋的市场价格，但实际操作中，若棚户区改造项目周期过长，出现被征收人在补偿事宜上长时间无法与征收机关达成一致，征收与补偿之间出现较长时间间隔。房地产市场价格波动较大，这使得被征收人诉求补偿款时，会要求依照现有房地产价格作为参照进行补偿，此种诉求与参照房屋征收决定公告之日价格补偿差距较大，如何平衡好征收成本与被征收户权益维护关系，谁更符合行政法上的合理性，是否应设置一定期限的过渡期等现实问题无法避免。此外，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条明确仅对房屋价值、搬迁及临时安置费用、停产停业损失三项直接损失费用予以补偿。对被征收人因房屋征收产生的教育、医疗、就业、生活等投入新的精力及成本“应然”的间接损失无法补偿，直接损失补偿可能难以确保被征收人征收后的生活质量和社会支持。

(五)司法救济审查范围有待拓宽

依据行政诉讼法的相关规定，法院只能对行政行为进行合法性审查，无权进行合理性审查。在司法实践中，征收合法情况下，征收人在合法范围内享有极大的“自由裁量权”，法院无法对征收行为不合理之处进行司法监督，使得被征收人对补偿过程中所遭受的权益损害无法得到应有的司法救济。如，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，若征收人与被征收人无法达成补偿协议，法院仅能审查政府行为是否违法，不能对协议内容是否真正保障了被征收人合法权益、协议内容及补偿数额是否合理等问题进行审查，如此所做判决可能无法对政府征收行为形成有效司法监督，难以解决征收人在征收补偿过程中出现的不违法但违背情理的复杂情况。

(六)征收补偿与国家赔偿之间界定模糊

征收过程中的国家赔偿意义在于，当政府机关或行政人员因违法征收或拆迁造成被征收人的财产或人身遭受损害时，对被征收人负有赔偿义务，国家赔偿本质上有一定的惩罚性质。但司法实践中，法院会判定在对被征收人依照征收补偿标准进行补偿后，把对应的金额从申请国家赔偿的金额中做出相应扣除，一定程度上混同了国家补偿与征收补偿之间的关系，减轻了政府所应承担的赔偿责任，影响了司法监督政府合法行政的效果。

三、健全征收法律制度，促进和谐棚改

棚户区改造过程是城市不断调适自我以适应政策、经济、社会环境的过程，也是一个不断平衡政府、企业、民众各方利益的过程。调整优化现有的征地补偿法律制度，增强棚改法律制度的适应性、时代性，对从根本上稳定棚改各方预期、化解各方矛盾纠纷、促进和谐棚改具有重要的现实意义。

(一)提高征收标准和补偿范围规定的明确性

征收补偿中不确定性和模糊性是影响征收补偿行为规范性的重要问题，要通过法律修订、操作规程等方式提高征收标准可衡量性，拓宽征收补偿范围，提高房屋征收补偿行为的可预期性、可衡量性。具体来说：一是鼓励政府部门以规章或地方立法的方式，明确棚户区征收决定中楼龄、房龄等征收认定标准，避免笼统认定或宽泛认定造成棚改被征收范围的无限扩大。二是修订现行法律法规制度，明确公共利益判断标准，对征收目的是否为了公共利益进行审查判断。可通过修订房屋征收与补偿条例，增加公共利益排除条款，将棚改征收行为是否符合公共目的纳入司法审查范围，增强棚户区改造的正当性。三是拓宽征收补偿范围。通过修订房屋征收与补偿条例，提高征收补偿标准、拓宽增收补偿范围。如将房屋市场价格认定按照“被征收房屋类似房地产的市场价格”标准适当调高；将征收可能造成的直接损失与可能存在的就业、教育、医疗等间接损失一并纳入补偿范围，保障被征收户的权益不因征收行为遭受损失；房屋置换补偿方面，明确以原住房套内居住面积为最低置换标准；增强被征收人对补偿安置选择权，允许被征收人在房屋置换、货币补偿等选择上有更大权利，通过增强补偿安置的灵活性提升被征收人的积极性；支持政府将部分被征收人纳入社会救助范围，以保障被征收人最低生活需求。

(二)修订《国有土地上房屋征收与补偿条例》，依法保证利益相关者原告诉讼资格

原告主体地位的规定存在下位法与上位法相抵触，导致原告诉讼资格过窄，“利害关系人”依法维护自身权利受到影响。从司法实践来看，根据2019年11月12日《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条，认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。该规定突破了合同的相对性原则，赋予了征收补偿协议中的公房承租人、用益物权人原告主体资格，从法律层面保障了承租人与用益物权人在内的较为全面的被征收利害关系人的实体权益。

从《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定适用性来看，解决了用益物权人、公房承租人对征收征用补偿协议的原告诉讼主体资格问题，无法解决利害相关人对房屋征收决定提起行政诉讼的原告主体资格困境。因此，一方面要及时修订《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”和第二十六条第三款“被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”的法律规定，即解决《国有土地上房屋征收与补偿条例》与《行政诉讼法》相抵触问题，也弥补《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定局限性问题，解决征收利害关系人对房屋征收决定不服提起行政诉讼的主体资格问题。另一方面，要关注历史遗留问题和新规新挑战问题。实践中，利害关系人维权可能受诉讼时效、征收项目完成度及与房屋产权人民事途径维权等多方因素影响，因征收补偿协议而出现的遗留问题可能无法完全解决，继而复发。同时，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条新规必然给政府带来新挑战：因拆迁补偿问题所引发的当事人之间的民事纠纷向着当事人与政府间的行政纠纷转换、原本权利人的保障实现从间接解决到直接解决，在此过程中政府负担必然会加重。短时间内因征收问题而引发的行政诉讼可能大量增加，无形中增加了征收过程中的政府压力，政府如何妥善协调各方之间的利益关系成为重要挑战。

(三)完善、扩大棚户区改造中司法救济范围

从棚户区改造征收实践来看，司法机关仅有权对征收补偿行为的合法性进行审查，引发了被征收人权益保护漏洞。因此，一方面应赋予法院依法开展合理性审查的权利。推进法院对征收补偿行为的合理性审查，不仅是对被征收人的保护，也是对政府权力行使的限制，从一定程度上规制征收过程中的不合理、不规范行为。从某种意义上而言，只有从司法角度确定对征收补偿行为的合理性审查，才能在实质上保障被征收人的征收补偿权益，从而实现真正意义上的合法合理征收。二是赋予部分征收补偿过程性行为可诉性，进一步完善对征收过程中的权利保障。发布征收公告、补偿方案、房屋价格评估等环节作为征收补偿的过程性行政行为，按照现行法律规定不具有可诉性。但实际操作过程中，行政机关作出征收决定后会对外发布公告，征收公告内容包含房屋征收目的、具体范围、安置补偿方案及当事人的诉讼权利等。尽管公告本身作为载体是不可诉的，但其对外发生效力已对被征收人及其他利害关系人的权利义务产生实质性影响，根据行政诉讼法原则和利害关系理论，上述行为应当纳入可诉行政行为范畴。

最后，要明确排除部分征收补偿过程性行为的可诉性。征收补偿方案作为整个棚改征收项目中的一环，《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定：房屋征收部门应拟定征收补偿方案，并组织有关部门进行论证，征求公众意见，多数被征收人认为征收补偿方案不符合征补条例规定的，应组织听证会并根据听证会情况修改方案。从《国有土地上房屋征收与补偿条例》可以看出，征收补偿方案仅仅是征收内容确定后，在流程中的计划和安排，并未实际影响当事人的权利义务，因此不具有可诉性。此外，房屋价值评估作为诉讼中频繁出现的问题，其结果与程序通常会遭到绝大多数被征收人的不满。但对于评估机构的选择是通过被征收人协商确定，协商不成的通过多数决定或随机选定等方式确定。被选定的评估机构独立客观地作出评估结果，非行政行为，自然在行政诉讼中不应具有可诉性。

(四)明确征收补偿与国家赔偿之间的界限

审判过程中对征收补偿与国家赔偿之间界限的模糊在整体上起到了规制拒不拆迁、恶意诉讼以及恶意抬高补偿金额的恶意维权行为，维护了政府在棚户区改造过程中的主导地位。但在一定程度上对正常权益受损的被征收人带来了压力，使其权益难以维护，判决存在的特定倾向性现象，降低了被征收人及利害关系人对司法行政部门的好感度。司法部门在审判过程中，不应当仅仅引导被征收人理智维权、合法维权，还应当重视对征收补偿这种公权力的有效制约，强化国家赔偿在征收违法行为中的惩罚与警示作用，司法监督政府合法拆迁、合法行政，从本质上化解征收行为与被征收人之间的对立处境。

随着城市化进程的不断推进，棚户区改造是当今社会必须面对的问题，公共利益与个人利益之间的平衡成为征收问题中最根本的落脚点。法律的滞后性决定了任何法律的出现都存在部分权利保障的空白，《国有土地上房屋征收与补偿条例》亦是如此，因棚户区改造引发的法律问题的日益凸显，也在推动征收法律与司法实践的日趋成熟。在追求公共利益的当下，维护好被征收人合法应有权益，完善司法救济与监督，对减少棚户区改造矛盾、维护社会稳定和促进城市健康发展至关重要，以期真正实现被征收人在征收中受益与城市化飞速发展的双赢局面。