生态振兴视阈下农民环境权保护机制的完善

曾姣玉，谭和平

（1.福建农林大学 公共管理学院, 福建 福州 350002；2.衡阳师范学院 法学院, 湖南 衡阳 421002）

依据2019 年5 月公布的《2018 中国生态环境状况公报》统计，全国共有农用地64486.4 万公顷、建设用地3957.4 万公顷；2020 年6 月公布的《2019 中国生态环境状况公报》显示，全国已划定15.50 亿亩土地作为永久基本农田。农用地的重大比例，在当前农村环境问题已处于面源性污染的紧迫状态下，某种程度上正体现了农村生态环境治理的重要性与艰巨性。为解决涉及农业、农村、农民的一系列问题，我国于2017 年提出了“乡村振兴”战略，并于2018 年将其明确为国家战略。“乡村生态振兴”作为“乡村振兴”不可或缺的一部分，在乡村振兴战略的实践中起着重要的作用，而“乡村生态振兴”的实现有赖于乡村生态环境的有效治理。

毋庸置疑，解决农村环境污染问题，是实现乡村生态振兴的必然要求。但是，在我国现有法律体系下，乡村生态环境保护却面临不少问题：一方面，农村生态的改善有赖于农民主动保护与治理；另一方面，农民的弱势群体地位以及现有的相关制度不够完善，又使得农民在乡村生态环境保护方面参与程度非常有限。在新时代的背景下，保障农民环境权能够从根源上为解决上述矛盾提供对策。保障农民环境权不仅是治理农村生态环境的有效途径，还是推进乡村生态振兴战略的有力措施。换言之，生态振兴视阈下农民环境权的有效保护对实现乡村生态有效治理、农村环境改善、乡村生态振兴乃至乡村振兴都有着巨大的推动作用。

一、生态振兴视阈下农民环境权保护的法律依据

当前，国内学者关于环境权的研究虽主要集中在公民环境权方面，但其研究成果也为农民环境权的确立提供了一些依据。与此同时，随着国家对“三农”问题的日益重视，已有一部分学者提出了农民环境权这一概念。有学者认为，农民环境权是农民应有的基础性权利之一，并对它进行了定义：是指广大农民享有于安全、健康、舒适的环境中生存的权利[1]。农民环境权作为一种新的权利类型，在我国虽尚未见著于各类法律条文，但从宪法、环境保护法、农业法等法律中均能发掘出其依据。

我国现行宪法涉及环境内容的条款主要有第9条第2款、第10条第5款、第22条第2款、第26条，其中，第26 条被学界一致认为是环境保护的核心条款[2]。从宪法第26 条的具体内容来看，我国并未对农村环境与城市环境的保护加以区分，也没有“环境权”这样的明确表述，但从保护客体上看，它确实为农民环境权的保护提供了宪法上的依据。当前，已有学者从生态文明建设的角度，对我国环境权入宪的合理性与必要性进行了研究[3]23。

环境保护法处于国家基本法层面，为农民环境权的保护提供了重要法律依据。其中，我国环境保护法第4 条将环境保护明文规定为国家的基本国策，这一规定意味着无论是城市环境保护还是农村环境保护，都能从国家层面获得制度依据。该法第33 条则针对农业环境保护、农村环境整治进行了专门规定。由于农业、农村常常与农民一起提及（农业、农村与农民合称为“三农”），因此我们也可以认为，农民环境权与农业环境、农村环境一样也属于环保法的保护范围。

如果说环境保护法因囊括了城市和农村这两个差异较大的地区而没有很强的针对性，那么，农业法作为我国为深化农村改革、维护农民和农业生产经营组织的合法权益而设立的专门法律，把它作为农民环境权保护的法律依据可能更具有说服力。纵观我国农业法，其第八章为农业资源与农业环境保护的专门章节，其中第57 条为农村生态环境的保护与改善提供了法律依据。

二、生态振兴视阈下我国农民环境权保护存在的不足

对农民环境权的保护虽然从根本法到基本法均能找到相关法律依据，但不得不承认，我国当前农民环境权的法律保护存在着诸多不足。在乡村生态振兴的战略背景下，我们不难发现，这些不足主要体现在农民环境权法律保护体系不健全、农民环境权法律保护意识淡薄、农民环境权主体法律地位弱势三个方面。

（一） 农民环境权法律保护体系不健全

1.在立法上，农民环境权保护法律依据不足

虽然农民环境权的保护在法律上能够找到宪法、环境法等法律的相关条款作为支撑，在理论上也有环境正义理论、生态伦理理论等为依据，但事实上，无论是国家根本法大法宪法，还是民法、侵权责任法等公民基本法，亦或是城乡规划法、环境保护法、农业法等与农村环境治理密切相关的法律法规，均没有明确规定农民环境权。因此，可以说，上述法律法规未能为农民环境权提供充足的法律保护。

2.在执法上，农民环境权被忽视

我国环境保护法虽然明确赋予县级以上人民政府环保主管部门和其他负有环保监管职责的部门以环境执法权，一定程度上满足了生态环境执法的主体要求。但是，一方面，由于乡镇财政以及履职能力的特殊性，不同执法机构在行使环境执法权时普遍存在“条块分割”现象，各类监管权之间可能发生交叉、矛盾甚至真空的问题[4]。另一方面，由于地方环保部门受地方政府与上一级主管部门的双重领导，其在执法上缺乏相应的独立性，加之农村环保执法机构涉及林业、水利、农贸等众多部门，且因部门间职责权限划分不清等因素，导致环境执法效率不高，出现了农民切身环境权益被忽视、相关部门利益反而被注重等问题[5]70。

3.在司法方面，农民环境诉求受阻

在生态环境保护方面，我国虽然通过专门设立环境公益诉讼制度来解决环境污染损害纠纷，但我国每年与环境污染问题有关的上访案件仍然层出不穷，这反映了农民群体在一些环境侵权案件中因无法通过司法途径得到救济而不得不选择上访这一自力救济途径[6]58。更有一部分环境案件，由于司法保障的非乡土化与农民的小农意识，农民不愿意将争端诉诸法律以谋求解决。

因此，在生态振兴视阈下，由于农民环境权保护的法律依据不充分、环境执法方面的不重视以及司法救济的不足，农民的相关环境权益难以得到保障。而农民的环境权益又切实关乎农村生态环境的治理与保护，因此，农民环境权法律保护体系的不健全，最终将影响国家乡村生态振兴乃至乡村振兴战略的全面实现。

（二） 农民环境权法律保护意识淡薄

在属于乡土社会的农村里，村民之间彼此都是熟人，当矛盾发生时，他们往往秉持着大事化小、小事化了的原则，与此相关，冲突的解决方式往往是“私了”，而不是诉诸法律来解决。在新时代生态振兴背景下，农民传统的“厌诉”情结仍然持续存在着，加之环境权作为一项新型权利，农民对它没有清晰的认知，当他们的环境权益受损害而需要寻求法律救济时，一般只是从人身权或财产权角度请求损害赔偿。而人身权与财产权作为公民个人的权利，就算农民的此类权益获得充分的保障，受益范围也仍然有限。如果农民对其自身的环境权具有明确的法律保障意识，则其在获得个人救济时，农民群体乃至农村生态环境都将一起受益。

随着国家大力推进城市发展与城镇建设，农村大量青壮年劳动力去城市寻求发展的机会，留在农村里将农业生产所得作为主要生活来源的农民，绝大多数处于初中以下的文化水平且年老体弱，他们更加缺乏生态权益保护的法律意识。当前农村人口外流意愿明显、乡村精英普遍流出的客观事实，造成农村环境保护在实质上又增加了一重困境，即农民环境维权能力逐步下降，维护环境权的法律意识也随之减弱[7]。

（三） 农民环境权主体法律地位弱势

实事求是地说，农民即以农业收入为主要生活来源的大多数人，在我国仍属于弱势群体，他们的弱势地位给其环境权的有效保护造成了阻碍。

1.环保制度根源上的弱势

我国虽然也有涉及环境保护并将城乡环境统筹起来的法律法规，例如环境保护法、城乡规划法、土地管理法等。但是，这些法律法规均颁布于乡村振兴战略确立之前，在制定过程中对农民的法律地位如何影响生态振兴缺乏考量。与此同时，在环保实践中，城乡在重视程度、资金投入、监督管理等方面差距较大，农民的法律地位并没有随着国家相关政策的实施而有效提高。在生态环境治理方面，城市是相关法律法规关注及保护的重点，而农村环境保护却较少提及，同时农民还要承担环境破坏带来的后果，环境权的享有在城市和农村之间并不平等[5]69。我国现行环境保护法第35 条明显侧重于城市园林、绿地的建设与保护。

2.与其他环境权主体比较中的弱势

在城乡“二元”结构下，当前我国农民相对于城市居民，仍然处于弱势的地位。近些年来，国家虽然对“三农”问题越来越重视，并出台了一系列有针对性的政策措施（“乡村生态振兴”即是其一），但是，与城市居民相比，农民的生态环境权利往往还是被忽略甚至被侵害。例如，将工业废物转移到农村，将重污染工厂迁至农村，对农村自然资源进行掠夺式开发以满足城市需求等。

与公司、企业等经济组织相比，农民群体在资金、组织等方面处在相对弱势地位。农民组织性不强、较为分散，难以抵抗公司、企业等组织在农村的污染破环行为。乡镇企业在城镇化推进过程中因享受着各种政策红利而兴起，它们主要是劳动密集型企业，与高新技术产业相比，劳动密集型产业往往需要更大的工作空间并会产生更多的垃圾。这样一来，乡镇企业在促进农村经济的同时也污染了农村生态环境。从长远来看，如果不从法律上提高农民的地位，环境权的侵害将成为一种常态，农村生态环境也将每况愈下。

三、生态振兴视阈下农民环境权保护的完善建议

（一） 健全农民环境权法律保护体系

1.完善农民环境权保护的法律依据

我国初步构建的环境保护法规体系，并没有专门针对农村环境保护的法律法规，这使得农民因环境权受损而寻求救济之时法律依据不足[8]。为消除此种障碍，可以从我国根本法以及涉及农村环境保护、农民基本权利保护的基本法上打开思路。有学者认为，应在宪法上将环境权作为公民的基本权利加以确认，并将环境保护法从消极的防治污染转变为积极的治理环境[3]32-35。

本文认为，环境权入宪的呼声虽然日益高涨并且具有一定的合理性，但宪法作为一国之根本大法，若只是为明确某一权利而动辄启动修改程序未免稍显轻率，有损宪法的稳定性和权威性。事实上，我国现行宪法已有相关条款为农民环境权保护提供了依据，在相关环境保护或公民权利保护的法律法规中把它们加以明确便可。比如，在现行的环境保护法中特别增加农村环境保护的专门章节，就足以为农民环境权的保护提供法律依据。如此一来，不仅可以平衡我国环境保护法中对城市和农村生态环境保护的差别待遇，而且可以为农民环境权益的保护提供更充分的法律依据，还能够抓住生态振兴的着力点，持续推进生态文明建设，服务乡村振兴战略。

2.执法上切实保障农民环境权益

环境执法是实现“乡村生态振兴”的重要手段，因此，当务之急是要提高环境执法部门的执法水平。首先，要着重完善农村环境管理队伍建设。通过加强执法人员的业务培训及管理，不断提高农村地区环境管理专职人员的素质，有效提高执法水平。其次，要厘清相关机构的权责，促进环境执法有序且高效的进行。如前文所述，农村环保工作往往涉及水利、林业、国土、财政等多个部门，实践中，这些部门之间难免存在利益争夺或推诿扯皮的现象，因此，只有明确了各个部门的权责，才有可能切实有效地保障农民环境权。最后，加大农村地区的环境监管力度。相关机构在执法过程中要对农村垃圾污染、水土污染、空气污染等问题进行严格查处。

除此之外，执法机构还应大力创新农村环境执法的形式。乡村生态振兴视阈下的环境执法，应当兼具执法的合法性与合理性。在执法过程中如果仅仅注重执法的合法性，而忽视执法的合理性，那么，理想的环境执法效果则难以达到，因此，执法人员要注重跟农民沟通、协商，让农民最大化地感受到环境执法的合法性与合理性。与此同时，还要进一步完善环境执法的公众监督机制与举报机制，这不仅可以激发农民的主人翁意识，还可以促进政府转变职能[9]。

3.加强农民环境权益的司法救济

我国环境保护法第58 条将能够提起环境公益诉讼的社会组织进行了严格的限定，极大地缩小了环境公益诉讼社会团体原告主体的范围，一定程度上不利于环境的保护。因此，适度放宽原告主体资格，允许更多有能力、有条件的社会团体提起环境公益诉讼，能够为农民环境权益的保护提供更加坚实的司法保障[10]。在环境公益诉讼上，除前述放宽原告主体资格外，还应在举证责任分配、诉讼费用承担等方面充分考量农民群体的特殊性，给予农民一定的保护倾斜。

针对许多农民因害怕败诉承担不利后果而不敢起诉以及因法律知识不足而导致不想起诉的现状，应在农村地区大力推进法律援助工作。但从我国农村法律援助工作的现状来看，当前仍存在诸多有待完善之处。实践中，多数农民对法律援助制度往往茫然不知，而更愿意向非司法的信访机构寻求帮助。信访作为公众保障自身权益的一种方式，固然能够发挥一定的作用，但是，在法治社会里，进一步完善农村法律援助机制，更有利于农村的法治建设。首先，在基层法律援助中心之外，可以再组建一支专门服务农民的法律援助队伍。该队伍并不一定要长期固定于某一个村，而是可以采取流动的方式，根据农村地区的实际情况提供法律援助。其次，可以将法律援助的主体适当扩大到有资质的其他社会团体或者组织，这样，随着更多机构的参与，广大农民能够享有充足的法律援助资源。

（二） 增强农民环境权的法律保护意识

对普遍文化水平不高、法律知识缺乏的农民群体来说，提高其环境权保护意识是一项系统性的工程，具体而言，可以从以下几个方面进行努力。

首先，加强农民环境权的宣传教育。在我国，关于法律知识的宣传虽然已经行之有年，有力地提高了广大农民的法律知识水平，但具体而言，在农民环境权益的宣传上仍然比较缺乏，以致农民的环境权保护意识还处在模糊、笼统、低层次的阶段。因此，应大力宣传“绿水青山就是金山银山”的理念，促进农民重视环境保护，提高农民环境权益保护的法律意识。宣传内容不仅要包括保护环境的行为、案例，还要涵盖严惩污染、破坏环境的行为，做到宣传鼓励与警示教育“双管齐下”。

其次，助力农民筛选信息。在信息化时代，人们被各种信息、数据所包围。农村地区虽然信息技术水平相对落后、信息分布不均，但农民获取信息的方式也已经发生了巨大的变化，从传统的报纸、书信、文件等传播速度较慢且信息容纳有限的途径，扩展到计算机技术衍生出来的电脑、手机、数字网络电视等传播快且广的渠道。在此种情况下，一方面，农民能够更加简便迅捷地获知各类信息；另一方面，各类虚假信息甚至有毒信息也在不断地扰乱人们的视听。要提高农民信息筛选与甄别的能力，政府相关机构与相关专业人员应发挥应有的作用，例如，针对农村生态环境保护的现状，可以建立专门的信息网站，帮助农民更加便捷高效地获得有益信息，或者以微信公众号的形式，定时推送相关环境保护知识和消息，使农民能更加快速便捷地了解环境权益保护的动态。

此外，要帮助农民获得有效的农村环保技术，培养绿色的生产、消费模式以及生活习惯；推进民间环保组织建设，促使草根环境维权组织合法化，使农民成为自己环境权益保护的代言人，集中农民自身的智慧和力量更好地保护环境；鼓励广大农民对企业破坏环境的不法行为进行揭发检举，推动环境信息进一步公开并普及到基层，保证农民群体能够及时有效地获取环境信息[6]59。

（三） 提高农民环境权主体的法律地位

毋庸置疑，农民是农民环境权法律保护的主体与核心，保护农民环境自治权有利于保障农民自由选择自身生产生活方式的权利，提升农民环境权主体的法律地位[11]。为解决农民在环境权主体的弱势地位问题，应在环境保护法、农业法中对农民的环境权主体地位加以规定，从制度上提高农民环境权主体的法律地位，同时从资金预算、技术支持、人才培养等配套措施方面加以保证，真正有效地维护农民环境权益。