在城市化进程中加快市域铁路发展的分析及措施建议

王亦军， 马劲飞

（中国国家铁路集团有限公司发展和改革部，北京100844）

我国是全球人口最多的国家，已经进入以城市群和都市圈为标志的城市化进程第二阶段。城市化是现代化的必由之路，是推动区域协调发展、扩大内需和促进产业转型升级的重要阶段，对全面建成小康社会、促进经济结构调整、开启建设社会主义现代化国家有重大现实意义和深远历史意义。要抓住这个历史机遇期，以中央发布京津冀、长三角、粤港澳、成渝双核等战略规划为指引，以推动中心城市与周边卫星城同城化为导向，打破区域分割，破除体制藩篱，坚持市场化资源配置，培育发展一批现代化城市群和都市圈，形成区域竞争新优势，为经济转型升级和高质量发展提供重要支撑。

1 发展市域铁路，补齐都市圈短板

1.1 城市化发展阶段已经进入第二进程

改革开放40年，我国第1批次城市化进程与我国工业化、农业现代化和信息化并联叠加、同步发展，但遗憾的是，轨道交通仅在城市建成期以后，以缓解大城市核心区拥堵为目标，未起到先导发展作用。

目前我国已经进入城市化第二进程，由第一阶段的农业人口进城，大中小城共同发展，逐渐过渡到人口向具有经济活力的城市群和都市圈聚集。国家发展和改革委员会《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》明确，城市群是新型城镇化发展的主要形式，都市圈是城市群内部以大城市为中心，以通勤圈为边界范围的城镇化空间形态。2019年中央经济工作会议提出新的任务目标，要将京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大城市群打造成为世界级的创新平台和增长极。棋局如何落子，交通先行引导产业发展，成为谋划发展的关键一招。

1.2 城市群和都市圈都需要轨道交通支撑

纵观世界级的城市群和都市圈，均有与之相适应的轨道交通体系。轨道交通衔接的各区域，空间结构清晰、城市功能互补、产业分工协调，环境和谐宜居。

城市群和都市圈对轨道交通有强烈的需求，需要轨道交通超前发展，一是交通引导城市发展，在城市扩张和城市间密集交流的历史过程中，轨道交通对人口、产业疏解起到了天然的引导作用。二是干线、城际铁路、市域铁路、城市轨道交通4张结构清晰的交通网络，为跨区域间、毗邻城市间、以及城乡间交流和一体化发展构建了物理基础。4张网络交集的交通枢纽，人流、物流、资金流、信息流在其上交汇交融，产生聚合反应。三是在城镇开发边界、生态保护红线、永久基本农田、水资源和环境保护等多方约束下，需要以明确的交通廊道引领城市按规划意图和规划方向绿色扩张。

1.3 贯彻交通强国战略，完善城市圈层结构

2019年9月，中共中央、国务院印发《交通强国建设纲要》，确定到2035年基本形成“全国123出行交通圈”，即都市区、中心城市与周边卫星城1 h通勤，同一经济区内、城市群内部2 h通达，相邻省会城市3 h及跨区域间4 h通达的现代化综合交通体系。从时间延伸到距离，形成圈层理论。

第一圈层半径30 km，城市核心区与城区间以城市轨道交通为主导的0.5 h城市生活圈，从交通上界定了城区的边界；

第二圈层半径30～100 km，都市圈内中心城市与周边城市、卫星城镇及小城镇间以市域铁路为主导的0.5～1 h城郊一日生活圈，界定了现代都市圈范围，都市圈范围的大小取决于单程交通时间；

第三圈层半径100～300 km，在城市群内部、中心城市与主要城市间以高铁、城际铁路为主导的1～2 h城际交通圈。这是城市群的架构，也是诸如安徽省通过京沪、商合杭、沿江高铁网络加入长三角城市群的必要条件。

在距离300 km以上，相邻省会城市及跨区域交流，以铁路干线、高速铁路相连通。

1.4 发展市域铁路，补齐第二圈层短板

第一圈层方面，截至2019年9月，全国39个城市共有地铁6 333 km，城市轨道交通的发展速度、运营效率、土地增益达到新高度。中心城市的城市轨道交通已形成规模，并随着城区扩张，正在向城郊延伸。

第三圈层方面，在改革开放后，我国铁路系统已经从追赶者，变为路网规模、技术装备和运输效率世界第一的领跑者。城市群内1～2 h覆盖、跨区域间3～4 h通达的交通网络基本形成。主要交通廊道高铁网和城际网正在加密，逐步形成二通道或多通道［1］。

第二圈层方面，我国市域铁路发展起步晚，早期认识不足，政策和体制不配套，未能在第1批次城市化进程中起到引导作用。历史缺位后，市郊交流和中心城区与卫星城镇的交通功能由公路交通完成，造成了大城市病和中心城区交通拥堵，已经成为下一步都市圈发展的短板。

补短板，强弱项，加快构建层次清晰、定位明确的现代市域铁路，打造轨道上的都市圈，已成为现阶段重点发展方向。

2 梳理市域铁路发展现状，多地处于起步阶段

2.1 市域铁路以功能定位，标准选择多元化

市域铁路服务半径宜在30～100 km，主要针对连接中心城区与外围市域、新城、卫星城等组团，串联沿线城镇、枢纽点或新城开发区，采用高密度、小编组、公交化运输组织模式，为职住分离的居民提供上、下班通勤的大容量快速化轨道交通。市域铁路具有城际铁路快速、大运量、大坡度和地面地下灵活穿行的特点，可采用与城市地铁多点换乘、一体化运营模式等［2］。东京、伦敦、慕尼黑、法兰克福等市域铁路都是如此功能，德国将市域铁路命名为S-bann，与地铁U-bann进行区别。

在我国，早期的市域铁路处于起步探索阶段，随着高速铁路、城际铁路规范在国家引导下逐步健全出台，市域铁路的必要性也被更多地关注。中国国家铁路集团有限公司（简称国铁集团）和地方政府合作建设的早期市域铁路多使用国家铁路设计标准和规范。地方政府也探索建设了轻轨、中低速磁悬浮等不同形式的轨道交通。为降低成本，更好地与市域功能结合匹配，在国家深化标准改革的大背景下，各行业协会形成自己的标准体系。

中国铁道学会发布T/CRS C0101—2017《市域铁路设计规范》，住房和城乡建设部标准定额所发布RISN-TG 032—2018《市域快速轨道交通规划与设计导则》，中国土木工程学会发布P T/CCES 2—2017《市域快速轨道交通设计规范》，2019年中国城市轨道交通协会发布《市域快轨交通技术规范》。以上规范基于不同主导思想和编制基础，其技术标准也有所区别，如行车方向、建设限界、供电和信号制式等。因此，需要地方政府、项目出资方和业主单位结合自身需求和条件（包括城市和人口规模、城市空间布局、轨道交通线网规划、与既有城市轨道交通或国家铁路衔接需求等），统筹功能定位、投资来源、经济效益、项目建设和运营主体等综合确定。

目前地方政府也在提出和制订适应地方特色的地方标准。如上海市交通运输行业协会发布颁布T/SHJX 002—2018《上海市域铁路设计规范（试行）》，浙江省住房和城乡建设厅发布DB33/T 1160—2018《市域快速轨道交通设计规范》。

2.2 市域铁路的发展形态

目前我国已有的市域铁路由3种形态发展而来，第1类以国铁为主，改造利用既有资源，在铁路枢纽总图范围，优化补强车站后开行市域列车。该种模式以上海金山铁路为典型项目。第2类是以地方政府为主，新建线路，串联城镇组团，与城市轨道交通或国铁枢纽站点衔接，该种模式以温州S1线为典型项目。第3类是特定历史阶段，原铁道部与地方政府合作建设的成都、兰州市域铁路。其后续发展，一种随着铁路网发展延伸，演化为新通道组成部分，如兰州—中川机场铁路延伸衔接中卫—兰州铁路构成京兰通道。另一种是强化支线市域功能，如成都市在成都—都江堰、成都—浦江（雅安）铁路上增加投入动车组，加大开行密度，开行列车分别为59对/d、23对/d，基本达到了公交化运营的频次。随着中央事权和地方事权的划分，市域铁路发展明确以地方为主，采用前2种发展形态。

2.3 既有线开市域列车，川渝效果显著

国家发展和改革委员会印发《关于推进市域（郊）铁路发展的指导意见》，明确提出优先利用既有线开行市域列车和有序推进新建市域铁路2种发展模式。国铁集团积极响应，提出在满足国铁列车开行需求的前提下，利用铁路富裕能力，以地方政府购买服务方式发展市域铁路。各铁路局集团有限公司积极与地方政府衔接，探索路地合作、市场开发新模式。其中，上海市市域铁路规划利用国铁380 km；北京市规划至2025年线网规模600 km；成都市利用既有“5线+1区间”开行市域列车；贵阳市规划利用既有“一环五射”开行市域列车；昆明市利用环滇池铁路、昆广铁路、米轨铁路开行市域列车；重庆市利用既有6条铁路开行市域列车，并积极实施重庆枢纽东环线市域功能改造。采用市场化合作方式，利用既有线开行市域列车可充分利用资源，节约投资，效果立竿见影。

3 问题导向分析，观念和管理壁垒需待破除

3.1 标准体系认识不清晰，2种倾向不足取

目前部分城市政府对综合交通的特性认知不足、定位不准，对于高铁、城际、市域铁路和城市轨道交通的分工不明晰。存在利用高铁（及城际铁路）覆盖市域内站点和利用城市轨道交通延伸开展市域服务2种倾向。在新建高铁项目中，地方政府希望加密站点开行短途列车，运输覆盖小城镇，用高速铁路履行市域通勤职能。这样，将从选线、设站和运输等方面牺牲高铁快速通达性和经济性；而部分财力雄厚的政府以城市轨道交通延长服务半径，满足郊区交通需求，存在客运速度慢、可通达距离受限问题，城市不能拉开空间格局，演变成摊大饼式的扩张模式。

3.2 定位存在差距，现有国铁不满足市域交通需求

从交通运输定位和客流需求上看，市域交通所服务的潮汐式通勤交通与国铁长途运输有一定区别。市域通勤旅客上、下班时间敏感，需要小编组、公交化列车，车站乘降以快速通过为主，单程旅途少于60 min［3］，与国铁聚集候车、长途旅行有较大区别。

在车型选择上，市域交通需要有快速乘降能力、允许超载、快速起停的公交化性能。车站设置间距上，普速铁路为8～10 km，时速200 km城际铁路为8～20 km［4］，时速300 km高速铁路50～60 km［5］，传统上的车站功能以快速疏解为主。市域铁路站间距宜3 km左右，车站要求与工作、生活等经济据点紧密结合，具有发展为城镇微中心的潜力。

利用国铁既有线开行市域列车方面，由于大多数铁路在城市枢纽地区能够提供的富裕能力有限，存在长短途之间，以及客货之间争夺运力资源的矛盾。地方政府需考虑投资铁路复线改造、增设市域站，做好站区疏解等。铁路企业需在运力安排、乘降管理等方面采取有别于国铁的运营策略，并寻求市域与国铁综合效益最优的解决路径。

3.3 行政区划分割，制约新建市域铁路发展

新建市域铁路由于建设里程长，与经济据点通达需求有可能超出了城市的行政区划范围。由于缺乏跨区域统筹，项目开发权及相应土地增值收益很难突破行政区域划分，降低了中心城市向行政区域外拓展的积极性［6］。在构建城市群和都市圈的进程中，亟须破除行政区划分割的弊端，让土地和资本的驱动力突破行政束缚，让市场配置资源，为新建市域铁路项目注入活力。如北京通州城市副中心与河北省廊坊市北三县一河相隔，通勤交通已是现有交通主要模式，也是通勤人员的痛点。目前两地虽已纳入统一规划的层面，但轨道交通出行尚需进一步明确。

3.4 运营管理体制受限，缺乏市场选择

目前轨道交通存在两大运营管理体系，一是城市轨道交通，右侧行车，以无配线车站为基础组织无越行的公交化列车，能够契合城市既有的交通体系。二是国家铁路，左侧行车，以长距离、灵活、高速为运营目标，内可衔接大型枢纽，外可快速通达远郊和相邻城市。市域铁路位于衔接结合部，运营管理、调度指挥、养护维修或委托地铁公司、或委托国铁公司。因建设、运营、维护、管理等标准和体系不同，导致枢纽车站衔接、列车开行、建设运营交付等环节存在矛盾。同时运营维护方面，地方政府也需要做出二选一的选择题，而选取一方面，往往意味着放弃另一方面的优势［7］。

3.5 开行市域列车亏损，需补贴覆盖成本

现有市域列车基本实行公益性低价运营，如金山铁路56 km限价为10元［8］。同时既有铁路线路，大多运能较为紧张，能够挖掘的空间有限。铁路运输企业运营亏损，同时还要承担安全风险。如地方政府补贴不能覆盖市域列车成本支出，则铁路企业开行市域列车的意愿降低，更不能达到公交化开行频次，不利于两端交通方式衔接，进一步恶化乘客便利性和体验，有可能造成市域改造项目失败［9］。

4 采取有效措施，加快市域铁路发展

当前发展市域铁路的需求十分迫切，已经错过了第1批次城镇化的轨道交通布局。站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心发展思想，铁路和地方政府应深度合作，破除体制行政壁垒，打通国铁与城市铁路服务，对城市群和都市圈发展起到引领推动作用。

4.1 加强规划指导，统筹新建与利用既有

市域铁路是城市综合交通的重要组成部分，要统筹利用既有线开行市域列车和新建市域铁路2种发展模式，平衡近期应急与远期完善。近期可充分利用既有资源、降低成本，与铁路企业合作开展规划研究，形成共识［10］。以市场化方式开展项目合作。对远期规划线路保留通道资源，预留综合交通枢纽建设条件。

4.2 构建综合交通枢纽，将TOD模式落到实处

市域铁路项目论证时，要考虑城市需求，选择交通速度、站点分布、站点周边交通接驳，做到城市经济布点、通达速度、车站位置合理匹配。按照“零距离换乘、无缝化衔接”的要求，强化与周边各种交通方式衔接，构建综合交通枢纽。将客运站由传统单一客运业务转变为客运、商服综合体和城市社区中心。

对于中心城市边缘地区和外围县市，通过导入轨道交通提高土地价值，探索土地溢价激励机制。可学习日本经验，由土地开发和新城建设方主导市域铁路建设，通过渡让部分利益将知易行难的TOD模式落到实处［11］。

对于中心城市核心区域，以综合枢纽站为中心，对上盖及毗邻地块进行综合开发，重庆沙坪坝引入社会资本站城一体开发已有成功先例。可学习借鉴，建立多元、可持续的投融资体制，吸引社会资本广泛进入。

4.3 匹配需求与供给，探索铁路和城市共同成长模式

站点的数量和位置对客运周转量和客座利用率都有明显影响。市域铁路应结合城市外延布局，在城市交通轴带敷设线路设置站点，做好需求与供给匹配。

对居民聚居地、高校和企业聚集区等客流吸引区建设市域铁路，按出行规律和客流特征开行市域列车，做到“车为人用”。在站点周边进行居住、商业、学校、制造业等城市微中心的开发，疏解中心城市人口，引导“人跟站迁”，探索市域铁路和城市发展共同成长模式。

学习东京整合轨道公司，实现互联互通和跨线运输经验，创新运营管理模式，引入竞争机制，探索委托运输、承运清算、网运分离等多种方式。政府可通过租借线路和移动装备等，向第三方提供交通运营平台，市场化选择市域铁路沿线站城一体开发主体，将构建和运营城市微中心和市域铁路运营方交由市场选择。

借助上层规划，打破行政分割。如长三角区域一体化基础设施互联互通，各地方政府统筹规划设计、建设、投融资等，给予土地和资金支持；京津冀三省市会同国铁集团组建三地四方合资公司，共同推进轨道交通建设和土地开发。广东省的深汕特别合作区、珠海横琴的粤澳深度合作区，对跨区域合作、产业转移升级，调动互联互通积极性以及破除行政管理区划和财税分配体制等都有新的探索突破。

4.4 改变观念，提升供给质量

国铁集团作为庞大网络资源和先进技术设备拥有者，在市域铁路方面的地位和作用都非常突出。应转变观念主动作为，积极参与顶层制度设计，对接城市规划发展和市场需求，依托既有或新建铁路资源，与地方政府积极合作，在规划建设标准选择、土地开发、运营管理等方面，按市场化原则协商对接，提供技术支持或合作开发建设，探索路地双赢途径。

在运力安排、乘降管理等方面，要最大程度地便民利民，提升通勤乘客服务体验。考虑设置专用快速通道、采用安检互认、面部识别和负面清单等手段提高乘客进出站效率、提高通勤便利性，减少候车时间在通勤时间中占比。客票营销上，可提供中铁银通卡、市政交通一卡通、移动端扫码支付等多种模式供乘客选择。

5 结束语

发展市域铁路需要各层级加深研究，统一认识。国家层面要加强宏观引导、统一形成系列标准，统筹区域规划、土地利益分配和财税政策支持等制度。各省市地区也应加深国内外交流学习，更新发展理念，结合城市地域特点、发展阶段、资源禀赋等，做好本地区功能互补、分层分类的轨道交通体系研究，抓住城市化深入推进的有利契机，乘势而为，探索灵活多样的建设运营手段，拓展综合开发、站城融合模式，大力推进市域铁路建设，打造轨道上的都市圈。