科学家在国会的活动与美国1946年原子能立法进程

摘 要 参与曼哈顿工程的科学家大多认为在战后要对原子能进行文官控制，才能确保科学自由，并为实现原子能国际控制提供国内立法基础。在国会就原子能展开立法活动期间，科学家通过参与国会听证会、教育国会议员等活动，阻碍“梅-约翰逊法案”，支持“麦克马洪法案”，并反对范德堡修正案对“麦克马洪法案”进行大幅度修改。科学家在国会的这些活动，对1946年原子能立法进程产生了实质性影响。

关键词 原子科学家，1946年原子能法，文官控制

中图分类号 K712文献标识码 A文章编号 0457-6241（2020）02-0049-09

1945年，美国通过对日本使用原子弹加速了第二次世界大战的结束与战后和平的到来，也标志着人类社会进入原子时代。作为原子能研发领域的先进国家，美国政府核政策的制定，不仅会影响战后美国国内原子能研发工作的进展方向，也将对原子能在战后国际局势走向中的地位和作用产生深远影响。美国政府内部就制定何种核政策曾出现多次讨论，杜鲁门总统既希望在尽量长的时间里垄断核武器，保持美国的核优势，又希望建立原子能国际控制机制。而如何在国内的原子能管理中贯彻这一看似相互背离的基调，就成为1946年国会原子能立法进程中的关键问题。当时，参与美国曼哈顿工程的科学家群体（下文统称为“原子科学家”）也曾热烈讨论战后原子能管理问题。大多数科学家认为，战后如继续由军方管理原子能研发，不仅会阻碍科学研究的进步，还有可能引发核武竞赛。而只有确立对原子能研发的文官控制，才能为原子能国际控制机制的建立提供基础。为此，原子科学家积极通过参与起草法案、参加国会听证会和辩论、教育国会议员等活动，试图影响美国国会有关原子能立法的具体进程。

美国学者虽较早关注此问题，但对国会听证会记录等材料的使用还不够系统。①而国内学者大多关注核问题的高层决策和对外政策，对原子能立法等重要核政策形成的国内因素则较少探讨。②笔者已详细考察战后科学家就原子能控制问题的思考和讨论活动，也专文考察科学家通过组织与一些社会团体合作开展公民教育活动，引发社会公众关注原子能问题，③其间涉及科学家在国会的部分活动，但还无法完整反映科学家在国会直面文官控制反对者的历史场景。以前述研究为基础，本文通过系统利用国会听证会等反映当时科学家在国会活动的材料，考察科学家如何在国会就原子能立法问题提出意见、游说国会议员，并最终对国会原子能立法具体进程产生实质影响。

最早关注原子能立法问题的，实际上就是参与美国曼哈顿工程的科学家。科学研究与发展局（Office of Scientific Research and Development）局长万尼瓦尔·布什（Vannevar Bush）在1944年4月曾考虑战后美国要建立一个管理原子能的委员会，并在当年9月份与国防研究委员会（National Defense Research Committee）主席詹姆斯·柯南特（James Conant）①一起向陆军部长亨利·史汀生（Henry Stimson）建议“通过国家层面的立法控制原子能的实验和生产活动”。②1945年5月，在史汀生的建议下，杜鲁门批准成立了临时委员会。临时委员会的任务之一就是筹划并起草美国国家层面的原子能控制法案。该法案的起草主要由具有法学教育背景的陆军部律师肯尼斯·罗亚尔（Kenneth Royall）和威廉·马伯里（William L. Marbury）负责。

1945年10月3日，杜鲁门在国会演说中表示要在国内通过立法建立一个原子能委员会，负责对美国的核能设施、核能原材料以及所有相关的研究活动实施管理。③之后的几个月中，国会收到50多项有关原子能的立法草案。④其中最受关注的是罗亚尔与马伯里起草的法案。该草案由众议员安德鲁·梅（Andrew J. May）、参议员埃德温·约翰逊（Edwin C. Johnson）分别提交给众议院（H.R. 4280）和参议院（S.1463），此为“梅-约翰逊法案”（May-Johnson Act）。总体而言，该法案让军方在原子能管理中占据重要地位。其中有两项内容最为明显：一是布什和柯南特设想中的原子能委员会成员为12人，军方占据4个席位，而“梅-约翰逊法案”设计的原子能委员会成员为9人，军方依然是4人，军方人员在委员会中的比重显著上升，且军方人员可以担任委员会主席;二是“梅-约翰逊法案”针对违反保密政策的行为，制定了非常严厉的惩罚措施。⑤这说明美国军方其实希望在战后延续战时对原子能研发的管理体制。在原子科学家看来，战时军方在曼哈顿工程中实行的分隔化管理体制已经严重限制了科学家之间的交流，更将不利于原子能国际控制的实现。因此，要促进科学研究的自由和进步，并推动原子能国际控制的行程，首先要在国内终结军方对原子能研发的管理体制，建立一种文官管理体制。原子科学家在战后初期，已就此问题基本形成共识。

然而，只有个别科学家被邀参加了10月9日的众议院军事委员会就“梅-约翰逊法案”举行的听证会，且听证会只进行了一天。这激起了曾参与曼哈顿工程的洛斯阿拉莫斯实验室的科学家的不满。于是，洛斯阿拉莫斯科学家协会10月14日发表宣言，明确反对“梅-约翰逊法案”。橡树岭实验室的科学家也给众议员安德鲁·梅、众议院军事委员会委员等议员写信，催促他们审慎思考原子能法案的内容。支持科学家主張的众议员海伦·道格拉斯（Helen Douglas）也认为听证会的时间过短，导致“科学家都被禁言了”。⑥

迫于压力，1945年10月18日，众议院军事委员会就“梅-约翰逊法案”再次召开听证会。多名参与曼哈顿工程的科学家出席。利奥·西拉德（Leo Szilard）⑦在听证会上力陈“梅-约翰逊法案”的弊端，认为“严厉的惩罚条款”会“限制科学家的自由交流”，而过于独立的管理机制又可能与美国的对外政策发生冲突，一旦以“梅-约翰逊法案”为基础设立原子能委员会，“国会将无法有效约束原子能委员会的运行”。同时，美国向广岛投放原子弹已经使原子弹毫无秘密可言，授权“梅-约翰逊法案”决定何种信息在科学家之间传递，只会阻碍科学研究的进步。⑧在芝加哥大学冶金实验室和洛斯阿拉莫斯实验室都工作过的电机工程学家哈罗德·安德森（Harold Anderson）也认为，“梅-约翰逊法案”的内容会严重“影响科学家的正常研究工作和生活”，极大“挫伤科学家进入原子能研究领域的积极性”。①针对“梅-约翰逊法案”阻碍国际交流的内容，安德森认为利用“梅-约翰逊法案”进行原子能研发管理，实质上是以保密的名义“隐藏政府的军事活动”，这“在外国政府眼中，无异于军事进攻”，将引起国家之间的相互猜忌。因此，“我们必须从一开始就努力消除可能产生的互疑”。②在曼哈顿工程中参与同位素浓缩和重水项目的哈罗德·尤里（Harold Urey）对于“梅-约翰逊法案”设计的原子能委员会的结构、人员组成、管理权限等方面都提出了反对意见，并提议管理原子能研发工作的应该以商业部为主，这样才能避免其他国家对“美国研发原子能产生怀疑和误解”。③担任芝加哥大学冶金实验室主任的阿瑟·康普顿（Arthur Compton）则提出，在计划设立的原子能委员会中应该有“熟悉科学研究或者具有科学研究背景的人作为科学家群体的代表”。④由此可以看出科学家反对“梅-约翰逊法案”的逻辑：法案中的一些条款会成为科学家参与科学研究工作、实现原子能国际控制的阻碍。

科学家的主张也得到了国会议员的呼应。众议员杰里·沃里斯（Jerry Voorhis）认为：“如果国会以立法的形式采取了最短视的政策……将会在原子武器领域促发无止境的军备竞赛，最终导致核战争。”作为核领域的领先国家，美国更应该“向世界表明，我们是为了和平的目的”。沃里斯主张，“我们要与所有国家一起签订一个协议：任何国家都同意开放他们的实验室、大学、军工厂，接受一个包括美国人在内的国际监察组织的核查。在这种条件下，所有国家都会知道其他国家正在发生什么”，“这是唯一可以建立起所有国家合作控制这个极具摧毁性武器的方式”。⑤听证会结束之后，橡树岭科学家协会又一次讨论“梅-约翰逊法案”，并单独向众议院军事委员会提交声明，指出“梅-约翰逊法案”不仅会阻碍正常的科学研究，因为“科学的进步与严密的安全管理制度水火不容”，而且会阻碍原子能国际控制机制的形成。法案的出发点是“狭隘的民族主义，追求国家军事力量的强大和主导权”，而科学家则“希望通过国际协议控制和利用原子能，促进原子能的和平发展与利用”。⑥

简言之，在原子科学家看来，法案不仅会阻碍科学研究进步所需的自由、公开氛围的形成，法案本身还体现出起草者思想陈旧，没有充分认识到原子能的出现将会给人类社会带来的巨大影响和深刻变革。这样的法案一旦通过，将瓦解建立原子能国际控制机制的基础。面对科学家对“梅-约翰逊法案”的质疑，法案的起草者之一威廉·马伯里在《纽约时报》撰文回应。他承认“梅-约翰逊法案”的安全管理权限过于严厉，其中对于安全条款的执行，很大程度上依赖于原子能委员会成员的良知，但他同时也认为难以找到更好的办法。⑦11月25日，曼哈顿工程科学家协会法律顾问戈登·李斯特（Gordon Lister）发文质疑马伯里，为何不在法案中直接规定大多数委员会成员和主席职位由文职官员担任，并指出法案的起草者完全没有认识到几乎所有的原子分裂实验都会释放出能量的事实，“梅-约翰逊法案”很有可能将那些与军事应用无关的放射材料应用研究都纳入管辖范围。⑧

众议院听证会之后，科学家还通过集会、向政府高层联名上书等倡议活动，引发美国公众的支持。⑨科学家在国会听证会的发言和各地的倡议活动，影响了杜鲁门政府的核决策。在1945年10月底之前，杜鲁门是支持“梅-约翰逊法案”的，他甚至希望后来被称为“原子弹之父”的科学家罗伯特·奥本海默（Robert Oppenheimer）帮助推动“梅-约翰逊法案”在国会通过，奥本海默则表示不愿公开支持“梅-约翰逊法案”。①迫于舆论压力，11月底，杜鲁门要求陆军部和海军部修订“梅-约翰逊法案”，并提出了10点需要修改的内容。这其中就包括“删去允许军方人员担任原子能委员会专员或主席的条款”，“强调所有安全条款必须获得总统的授权”，“重撰研究条款，在确保安全的前提下，最大限度保证研究自由”等要求。②这些修改意见无疑反映了科学家对“梅-约翰逊法案”的意见。然而美国军方并不想在科学家的压力面前妥协。12月4日，詹姆斯·纽曼（James Newman）、爱德华·柯登（Edward Condon）等文职官员与罗伯特·帕特森、莱斯利·格罗夫斯（Leslie Groves）等军方代表，在白宫与杜鲁门会面。军方代表的立场非常坚定，拒绝完全接受对“梅-约翰逊法案”的修改意见。③陆军部逐条回复了杜鲁门的修正意见，最终只接受了10条修正意见中的4条，并且完全驳回了有关原子能委员会成员构成等关键条款的修正意见。④

可以看出，围绕“梅-约翰逊法案”的争论，各方相持不下。到1945年12月，国会关于“梅-约翰逊法案”的推进工作基本停滞了。

就在众议院军事委员会就“梅-约翰逊法案”进行听证时，康涅狄格州参议员布莱恩·麦克马洪（Brien McMahon）等人成立了参议院原子能特别委员会（Special Committee on Atomic Energy，下称“特别委员会”），准备系统调查美国曼哈顿工程的运行管理、原子弹的生产使用等问题。麦克马洪认为，在进行立法草案的听证之前，国会首先应该就与原子能相关的所有问题进行详细调查。⑤他在另一场合还指出，“法案的条款必须与设立控制原子能的国际（机制）的目标一致”。⑥

从1945年11月末到1946年1月末，参议院特别委员会总共召开了14次听证会。与此同时，美国、英国和加拿大三国政府在华盛顿就战后三国原子能研发合作达成备忘录，并发表了三国首脑联合声明。⑦这引起了出席听证会的科学家的关注。因此，他们在听证会不仅发表对科学研究、原子能控制问题看法，也通过表示支持美英加联合声明，表达对原子能与战后国际事务关系问题的期望。

首先，科学家认为国家层面上的原子能立法不能与实现原子能国际控制的要求相冲突。哈罗德·尤里谈了他所设想的原子能委员会。他认为，美国的间谍法已经足够覆盖原子能委员会所监管的活动范围，原子能委员会的权限“不應该含有具体的惩戒措施”，“一定要避免专断的、不正常的惩戒措施”，并且，“所有的措施都应该用来确保建立对原子弹和其他武器的国际控制机制”，这样才能在战后和平时期“吸引个人和机构进入原子能研发领域的工作”。①通用电气公司实验室副主任欧文·朗缪尔（Irving Langmuir）则直接提出了有关国内控制的八项建议，其中首要两项就是：（1）国内立法应该与11月15日美英加三国首脑声明的目的一致，支持原子能的国际控制;（2）国内立法不能针对任何基础科学研究设置保密的安全规定。②万尼瓦尔·布什认为，美国支持国际控制的最好开端，就是“为国内控制和原子能发展通过一个合理的法案”。通过国内控制法案的运行、试验以及修正，为国际控制的任务提供经验。③简而言之，国内控制的立法和运行过程要为实现建立原子能国际控制机制的目标服务。

其次，科学家对11月15日美英加三国达成的原子能研发合作备忘录表示欢迎，并呼吁政治家高瞻远瞩，为原子能国际控制机制的实现提供坚实的政治基础。担任曼哈顿工程技术部主任的汉斯·贝特（Hans Bethe）认为：“基础研究领域过去取得的成就源于科学的国际合作，应该鼓励这种合作。原子能领域从事科学研究的科学家进行的国际合作也许会成为促进原子能领域政府间合作的重要力量。而对于所有国家的生存来说，原子能领域的国际合作是必需的……美英加三国声明就体现出这种需要的紧迫性。”④万尼瓦尔·布什也表示：美英加三国达成的合作备忘录“在沿着‘正确的道路前行”。虽然实现最终（国际控制）的目标是一条很漫长的旅途，但是“通往国际合作和国际控制的道路已经打开”。⑤欧文·朗缪尔高度评价了11月15日美英加三国首脑联合声明，认为这是促成原子能国际控制的最具有建设意义的行动，并“希望美英加三国政府尽快与苏联政府缔结相同的协议”。⑥

在这些科学家看来，原子能国际控制机制的技术问题容易解决的，其关键在于政治层面。利奥·西拉德认为，“如果美国和苏联能签订一个协议，确保两个国家都不再拥有原子弹储备，也不再制造原子弹。这个协议将会很容易为其他所有大国接受”。⑦美国科学家联合会会员克拉克·威廉姆斯（Clarke Williams）对西拉德的观点表示呼应，他指出要建立包含“一些国际机构的相当复杂的监察系统”，首先要在政治层面达成国际控制协议，签订允许所有监察员进入所有关鍵设施的条款以及强制执法的条款，之后的技术监察问题则是非常容易实现的。⑧因为，只要在政治层面能达成相关协议，具有专业知识的科学家将在技术层面发挥重要作用。在听证会的间隙，科学家还带领特别委员会成员参观曼哈顿工程的橡树岭实验室，安排实验室的科学家现场答疑，帮助国会议员了解原子能。⑨

从科学家的发言可以看出，实现原子能国际控制是最高目标，国家层面的控制体制，不但不应与这个最高目标发生冲突，还要为实现原子能国际控制积累经验。而实现原子能国际控制的前提，就是在国内促进科学研究的自由发展和科学家之间的自由交流，破除战时形成的分隔化管理体制，避免给原子能研发的国际交流形成障碍。故而，科学家期望的是建立一个能为实现原子能国际控制提供基础的国内原子能控制机制。

数位科学家在参议院特别委员会出席听证会之后，布莱恩·麦克马洪于12月下旬向国会提交了新法案，这就是参议院第1717号法案，也称“麦克马洪法案”。12月底，来自洛斯阿阿拉莫斯、纽约、芝加哥等地科学家协会的代表在芝加哥开会时，见到了这个法案的草本。与会代表讨论之后达成共识，认为这是一个“可以接受的法案”，科学家应该支持这个法案，并决定将法案寄送给各个地区科学家协会，以供讨论。⑩

在“麦克马洪法案”被提交给国会之后，科学家就从多方面为“麦克马洪法案”争取支持，以便法案早日通过：一是继续在国会的听证会表达对“麦克马洪法案”的支持。哈里森·戴维斯（Harrison Davis）在代表美国科学家联合会出席听证会时表示：“作为科学家，我们希望原子能立法在确保科学进步所需自由的同时，促进原子能研究领域的发展;作为公民，出于对我们生命的尊重，我们担忧不明智立法的出现”。他当场认为“麦克马洪法案”的内容满足科学家的愿望。戴维斯同时表示，科学家不仅支持“麦克马洪法案”，还认为“麦克马洪法案”能够为“原子能国际控制”机制的形成提供基础。因此，这项法案不仅获得了“曼哈顿工程中1500多名科学家的支持，同时也赢得了数千名其他领域科学家的支持”。①出席听证会的时任麻省理工学院院长的物理学家卡尔·康普顿（Karl Compton）和曾担任曼哈顿工程顾问的伊西多·拉比（Isidor I. Rabi）等人也表示，法案的目的和条款都很明确，他们总体上“同意”和“支持”，并提出一些完善法案的意见。②

二是发起宣教活动，争取公众对“麦克马洪法案”的支持。美国科学家联合会、参议院特别委员会与核信息全国委员会的代表，共同组织了一个专门致力于争取公众支持的特别委员会（Ad Hoc Committee）。这个特别委员会建立了两个行动团体：一个是核能文官控制全国委员会（National Committee for Civilian Control of Atomic Energy），主要是由主教、银行家、大学校长等社会名流组成，该组织主要负责在“麦克马洪法案”听证期间出资在报纸上刊登广告;另一个团体是争取文官控制紧急会议组织（Emergency Conference for Civilian Control），该团体组织了一场800多人参加的集会，吸引参会者对“麦克马洪法案”的支持。③在看过“麦克马洪法案”之后，杜鲁门也致信麦克马洪，表示“国会立法建立的原子能委员会应该只能由文职官员组成……所有条款都将实质性地促进安全、高效的国际协议的确立，这将使原子能最终被用于和平和人道的目的成为可能”。④

由上述可见，不论是在参议院原子能特别委员会听证会上发表意见的议员，还是国会之外关注原子能问题的公众舆论，甚至包括总统杜鲁门，大都支持原子科学家有关“文官控制”的主张。因此，国会通过“麦克马洪法案”，确立“文官控制”的地位似乎并不困难。然而，1946年初发生的一起间谍案，给国会的原子能立法进程带来新的波折。

1946年2月16日，苏联驻加拿大使馆发生员工叛逃事件，叛逃的员工供述一些参与曼哈顿工程的科学家是苏联间谍。此事导致发往参议院特别委员会支持“麦克马洪法案”的信件数量锐减，同时还有传言说众议院非美行动调查委员会（The House Un-American Activities Committee）已经盯上组织和参与社会活动的科学家。⑤担任战时曼哈顿工程主管的莱斯利·格罗夫斯更是宣称，科学家在听证会上泄露的秘密，比整个战时泄露的加起来还要多。趁此机会，他主张军方继续控制原子能研发。不仅法案计划设立的原子能委员会中不能有核物理学家和实验室科学家，军方还要占据委员席位9席中的4席。同时，所有原子能委员会的决策事务都要向参谋长联席会议报告。⑥令情势更为严峻的是，格罗夫斯在国会有了支持者。密歇根州参议员阿瑟·范登堡（Arthur Vandenberg）虽然支持原子能的文官管理，但同时又认为原子能涉及国家安全，在当时的国际局势下，美国不应该完全排除军方在原子能研发中的影响。因此，范登堡认为要先维持美国原子弹的秘密，直到“可依赖的监察和控制机制”完全确立之后，才能进行原子弹的“国际化”。⑦基于此，范登堡参与起草并向特别委员会提交了针对“麦克马洪法案”的修正案，此为范登堡修正案。修正案要求建立成员包括陆军部长和海军部长的军事联络委员会（Military Liaison Board），该委员会有权知晓原子能委员会的所有决策，并在认为原子能委员会的决策与广泛意义上的国防和安全有关时，可以提出修改意见，或请总统做最后定夺。⑧

修正案的内容遭到原子科学家的强烈反对。在科学家看来，范登堡修正案会使军方重新收回对原子能研发的管理权，原子能委员会将被架空。因此，不能仅仅支持“麦克马洪法案”，还必须反对范登堡修正案。于是，科学家又发动公众反对范登堡修正案。到1946年4月初，参议院特别委员会共收到了4万多封反对范登堡修正案的信。①这其中还有一些写给范登堡本人，对其行为很不满。底特律的一位居民表示“不能理解主张进行世界合作和为持久和平创造条件”的范登堡，竟然觉得原子能研发“首先是一个军事事务”。范登堡修正案“赋予军方將任何事物都解释为‘与国防相关事务的权力”，以及“允许军方介入科学研究，拖延科学进步”的条款“将导致一场灾难”。他认为原子能研发在“麦克马洪法案”设计的原子能委员会下能得到很好的控制和监管，范登堡应该撤回修正案。②妇女争取胜利和持久和平行动委员会（Womens Action Committee for Victory and Lasting Peace）认为，范登堡修正案并没有清晰地划定军事联络委员会与原子能委员会之间的职责界限。③费城科学家协会（Association of Philadelphia Scientists）表示，绝大多数在曼哈顿工程工作的科学家已经认为军事控制是非理性的。他们甚至认为范登堡没有发起修正案的“资格”，“军事人员将夸大的安全理念强加给他们基本不懂的工作，是极其荒谬和可耻的”。④范登堡非常不愿意接受这些意见和批评。在日记中，他称这些反对的声音简直是“胡说八道（Fantastic Nonsense）……一个极大的宣传机器已经行动起来谴责我的提议！”⑤

同时，科学家也撰写文章分析当时的国际形势以及范登堡修正案可能带来的影响。尤金·拉宾诺维奇在《原子科学家公报》上撰文认为，战时盟友之所以在战后出现了猜忌和恐惧，恰恰是因为美国在原子能控制上迟迟没有明确的态度，而“建立一个永久性的军方控制原子能”的办法，可能会向世界发出“美国是基于下次世界大战不可避免的猜想而制定其长期政策”的信号，这将加剧国际局势的进一步紧张。更何况，军方控制原子能政策也并不能确保美国在军备竞赛中保持优势，这只能造成一种“美国已经安全”的假象。因此，由军方控制原子能的政策将成为“科学的马其诺防线”（Scientific Maginot Line）。基于此，拉宾诺维奇认为，范登堡修正案实质上是让曼哈顿工程的军事化管理模式在战后继续，其内容等于授权军事联络委员会自由裁决哪些事务“有违国家安全”。然而军方代表根本不能完全区分基础研究和技术研究。因此，这样的军事联络委员会不仅影响到科学研究的进展，还有碍国家安全。更何况，科学家并没有完全反对原子能委员会就决策事务与军方联络。因此，原子能研发的控制权必须由文职官员掌握，而且要特别突出科学家在研发管理中的作用。⑥

即便范登堡对反对的声音多有不满，最终还是向反对意见妥协，调整了修正案。修正案中有关军事联络委员会的条款，将“与广泛的国防和安全有关的事务”修改为“与军事应用有关的事务”，缩减了军事联络委员会可以提出意见的范围;军事联络委员会成员组成由陆军部部长、海军部部长等改为由部长的秘书组成，这实际上降低了联络委员会的级别和权限。⑦与之相应的，“麦克马洪法案”也进行了一些修正，在法案中增添了“在原子能委员会下设立总体顾问委员会、军事联络委员会”的条款，吸收了调整后的范登堡修正案的主张。围绕范登堡修正案的各方争议终于结束。最后的“麦克马洪法案”在维持文职官员在原子能委员会的决策权的同时，也规定要吸收军方在原子能军事应用中的意见。⑧1946年6月1日，美国参议院在经过一个多小时的辩论之后，以口头表决的方式通过了“麦克马洪法案”。⑨

之后，“麦克马洪法案”被送往众议院军事委员会审查和听证。在此之前，众议院军事委员会主推的“梅-约翰逊法案”遭遇了流产，“麦克马洪法案”要在军事委员会通过的难度是可想而知的。但众议院议长萨姆·雷伯恩（Sam Rayburn）在与杜鲁门会见之后，向媒体通报说杜鲁门也期望众议院通过“麦克马洪法案”，此事及其引起的媒体报道对众议院产生了压力。特别是因战时与美国军火商存在利益输送关系而遭国会调查的军事委员会主席安德鲁·梅，此时也无心再挑战行政部门施加的压力。①因此，法案虽在军事委员会听证会上遭受一些议员的抨击，但在该委员会经过简单修正就通过了，之后就提交给众议院全体会议。②

“麦克马洪法案”在众议院经历的最大挑战，来自于同时是军事委员会和规则委员会（Rules Committee）委员的帕内尔·托马斯（Parnell Thomas）。为了强调由军方控制原子能事关国家安全，托马斯在规则委员会辩论时，引用了众议院非美行动调查委员会的一份调查报告。报告指出，曼哈顿工程的科学家有可能从事颠覆美国安全的活动，他们在美国各地组建支持原子能国际控制的社团，反对军方监管，这将导致“美国的和平和安全处于危险之中”。③托马斯的这一举动引起原子科学家群体的强烈不满。橡树岭科学家与工程师协会的科学家专门向规则委员会发电报表示，托马斯的行为是在拖延国会通过有利于文官控制的“麦克马洪法案”。而对科学家所谓“颠覆活动”的指责，完全是捕风捉影，毫无根据。科学家再次表示，“麦克马洪法案”对美国的国家安全和对外政策都非常重要，规则委员会应该尽快将法案交由众议院通过。同时，科学家组织再次发动公民向国会写信，并登报制造舆论压力，最终使托马斯的目的失败。④

众议院的辩论围绕“麦克马洪法案”逐条展开。面对议员们提出的质疑，那些支持科学家主张的议员为法案的通过提供了重要帮助。针对有议员提出的信息控制条款容易导致泄密的批评，海伦·道格拉斯针锋相对地认为，“麦克马洪法案”的条款不仅不会导致泄密，反而会确保美国在科学研究上保持先进地位。更何况，不管是“麦克马洪法案”、总统对文官控制的赞成，还是美英加三国首脑声明和联合国原子能委员会，都是维护长久和平的途径。⑤众议院辩论激烈，到1946年7月20日，甚至出现了要把法案发回再议的危险。在最后关头，杰里·沃里斯发表了改变辩论走向的意见，他说：如果将“麦克马洪法案”发回再议，将被其他国家视为美国政府放弃对原子能国际控制的支持，因为“在我们还没有建立国内控制机制之前，我们不能指望其他国家就同意我们的原子能国际控制计划”，“我们也将羞于言说我们要在众议院做任何可以防止原子军备竞赛的事情”。沃里斯鼓励议员们开阔视野，不要纠结于某个具体条款的文辞，“这是一件涉及数代人的大事”，“如果我们要在一个新的、某些方面可怕的时代里证明议会制民主政府能够继续生存下去，我们就必须有能力处理好这个最重要的问题”。⑥与此同时，美国科学家联合会也发动各地分支机构向国会拍发大量电报，催促国会尽快通过“麦克马洪法案”。⑦

可见，随着美苏关系的紧张，美国社会中反苏反共的气氛开始浓厚，给这一时期的原子能立法进程带来非常大的干扰。即便如此，科学家通过多种渠道消解人们对于原子弹秘密泄露的猜测，努力为原子能国际控制的主张辩护，争取“麦克马洪法案”正式成为法律。1946年7月26日，国会两院代表终于就众议院通过的“麦克马洪法案”及相关的修正内容达成妥协。1946年8月1日，杜鲁门签署了国会两院通过的“麦克马洪法案”，美国《1946年原子能法》正式出台，这标志着科学家推动文官控制原子能的活动取得了实质性的成果。

科学家之所以在国会等各个场合影响美国国会的立法进程，与科学家的职业身份有关。近代以来，在国际科学界已经形成了跨越国界的国际主义精神，科学家非常注重科学研究的自由和国际交流。战时为了先于纳粹制造出原子弹，科学家暂时服从了曼哈顿工程的军事化管理，但并不意味着在战后的世界里，他们要继续容忍这种不利知识交流、妨碍科学自由的管理体制。更何况，在科学家看来，由军方控制原子能研发的政策很可能引发其他国家的猜忌，从而导致核军备竞赛。因此，科学家力求通过推动国会立法，在国内先建立文官管理原子能研发的机构，为原子能国际控制机制的确立提供国内基础。

而科学家推动国会立法之所以能产生实质性成果，首先是因为科学家提出的主张具有的权威性。出席国会听证会时，科学家都是以专业知识为基础，提供对原子能研发的理解，阐明其主张背后的逻辑。这更有利于国会议员了解并支持科学家的主张，毕竟有关科学的决策，科学家更有发言权。与此相关的另一方面则是，因为科学家的主张符合战后初期人们对国际秩序的某些愿景，引发了公众广泛的讨论和支持。面对不到半个世纪就发生了两次大战的世界，战后美国公众十分关注如何才能不再发生战争的问题。当时的各大报刊充斥着知识分子、社会精英对未来世界的讨论和设想。而那些参与研发原子弹的科学家带有耀眼的光环，他们的言行尤其受到公众关注。科学家在国会听证会上有关原子能国际控制与国际关系的看法被媒体报道之后，自然会引发更大范围内公众的响应。当时的很多美国公众不仅支持科学家的看法，还认为科学家应该在未来的原子能国际控制中发挥重要作用，这样才能更好地促进原子能的和平应用，避免可能会终结人类文明的核战争的爆发。因此，科学家在国会的活动，不仅促使一些国会议员改变了自己的看法，也助推了美国社会中关于原子能文官控制和国际控制的舆论压力，“里应外合”地推动1946年原子能立法进程。

1946年原子能法的通过，是科学家构建战后基于国际合作的国际秩序而做出的重要贡献，也是科学国际主义理念大放异彩的光辉时刻。随着美苏猜忌弥深，冷战疑云陡增，原子能控制中的国际主义理念很快就沦为历史的暗流，原子能领域真正的国际合作最终也未能实现。然而，也正是这种暗流，在冷战开始后的各个时期，为避免核武器军备竞赛、促进原子能国际和平利用等國际事务的发展提供内在动力。

【作者简介】史宏飞，中山大学历史学系（珠海）特聘副研究员，主要研究方向为美国对外关系史、美国科技史。

【责任编辑：王湉湉】