晋升压力、官员任期与公共服务供给效率——基于中国70个城市的实证

杨刚强，程恒祥，吴 斯

(武汉大学 a.区域与城乡发展研究院;b.经济与管理学院，武汉，430072)

一、引言

党的十九大报告明确指出:“坚持在经济增长的同时实现居民收入同步增长、在劳动生产率提高的同时实现劳动报酬同步提高。拓宽居民劳动收入和财产性收入渠道。履行好政府再分配调节职能，加快推进基本公共服务均等化，缩小收入分配差距。”[1]当前，随着我国新型城镇化进程的深化，人口跨区域、跨城乡、跨城市流动速度和规模均有明显的提升[2]，人口在城市聚集程度不断加大，而由此导致的人民日益增长的公共服务需要和不平衡不充分的公共服务供给之间的矛盾也逐渐突出，如何提升公共服务生产效率已成为贯彻新发展理念、实现全面建成小康社会的重要任务之一。

长期以来，对公共服务的研究大多从供给方式、财政体制等角度出发，探究如何提升公共服务的供给水平。一个不容忽视的事实是，中国的地方官员在发展公共服务方面扮演了积极而重要的角色，他们在改善地方基础设施、提升地方教育和医疗水平、促进环境保护等方面都发挥了重要作用。从地方官员的角度考察公共服务供给问题的相关研究已经展开，如周亚虹等(2013)[3]考察了地市级政府之间的标尺竞争与教育支出之间的关系，王媛(2016)[4]考察了地方官员面临的政治晋升激励及相对绩效考核方式对于城市公共品投资的影响，而鲜有从地方官员视角探求其与公共服务供给效率之间关系的研究。基于此，本文试图从地方官员治理中探寻提升中国公共服务供给水平的新思路。

二、文献综述与理论假说

(一)文献综述

由于公共服务的非竞争性和非排他性，决定了公共服务是一种不能由私营部门通过市场提供而必须由公共部门以非市场方式提供的可以供社会成员共同享用的物品，如何进行公共服务有效供给，实现社会福利最大化，众多学者对其进行了广泛研究。在国内，探索公共服务供给的研究已经大量展开，但系统而严谨地研究地方官员影响公共服务供给的文献却显得相对不足，相关的研究主要从三个方面展开。

一是从财政分权视角探索地方官员对辖区公共服务供给等经济行为的影响。沈立人等(1990)[5]认为财政分权强化了官员的地方观念，从而使地方政府从经济活动管理者进而成为经济活动和经济利益主体，造成了中国的“诸侯经济”和市场分割；Qian Y等(1997)[6]认为“中国特色的财政联邦主义”在政治上相对集权，但因财政包干制和行政分权使地方官员有充分的激励维护市场，扶持非国有企业，推动地方经济增长；王永钦等(2007)[7]认为政治集权下的经济分权给地方政府提供了发展经济的动力，却造成地区之间的市场分割和公共事业的公平缺失等问题。

二是从政治激励视角探索地方官员对辖区公共服务供给等经济行为的影响。Blanchard等(2001)[8]认为在中国现行的官僚体制下，中央拥有考核、任命地方官员的绝对权威，这降低了地方官员贪腐和寻租的风险，官员有更多的政治激励去促进当地经济发展； Li和Zhou[9]的研究发现，自20世纪80年代以来，我国官员的提拔标准已经由过去看重政治指标转变为看重以地方GDP增长率为代表的经济指标。在这种绩效观下，周黎安(2004)[10]明确指出同一行政级别的地方官员，无论是省、市、县还是乡镇一级，都处于一种政治晋升博弈，在政治晋升博弈中，地方官员为晋升而主导将公共资源过度投入某个行业，导致公共品重复建设；皮建才(2008)[11]证明了在地方政府间竞争的框架下，只要公共服务供给的正外部溢出效应足够大，理性的地方官员也会选择合作来促进市场整合。

三是直接考察官员对公共服务供给等经济行为的影响。徐现祥等(2007)[12]的研究结果发现，官员交流能促进流入地区的经济增长，但这种交流效应“因条件而异”；张军和高远(2007)[13]发现官员的任期限制和异地交流制度总体上对经济增长有积极影响，但在东部地区的影响大于中西部地区；王贤彬和徐现祥(2008)[14]从地方官员来源、去向、任期考察了地方官员治理与经济增长之间的关系，结果发现来自中央、离任后调入中央的省长省委书记的经济增长绩效较低；王贤彬和徐现祥(2009)[15]发现地方官员的更替会对辖区经济带来短期的负面影响但不能改变辖区的长期经济增长趋势。吴敏等(2018)[16]从公共品可视性的视角考察了地方官员的晋升激励和任期对城市维护建设的影响，研究结果发现市委书记和市长任期与可视型公共品支出呈现出显著的倒U型关系，且这种关系对于上任年龄小于55岁的市委书记更为明显，对于上任年龄大于等于55岁的市委书记则趋于消失。

既然国内外文献已经能够定量识别官员对经济行为的影响，但还缺少直接从地方官员角度考察地方官员对辖区公共服务供给影响的文献，那么本文系统地考察中国地方官员治理与公共服务供给之间的关系，就具有重要的理论创新意义，有望进一步丰富、拓展现有研究。

(二)理论假说

在现行的政治体制下，地方官员牢牢掌握着地方公共资源分配的决定权，而地方官员往往利用这种决定权追求其个人政治目标，使得地方政府在公共支出方面具有一定偏好。我国地方官员的提拔标准主要是经济指标为主，在这种绩效观下同一级别官员都处于一种政治晋升博弈中，官员所在地区的经济表现越好，其晋升概率越大[9]。面对晋升压力，地方官员为寻求短期的经济增长，主导将公共资源大量倾注于道路、桥梁等更易拉动经济增长的硬公共品，而忽略了民生急需的软公共品提供，造成公共服务供给效率偏低。

由此我们提出假设H1：晋升压力越大，公共服务供给效率越低。

张军和高远(2007)[13]的研究成果发现地方官员任期内的经济增长轨迹呈现倒U形变动，在相同的政治与经济激励机制下，地方官员的目标函数和决策方式会因其任期的变化而发生变化。我国自古就有“新官上任三把火”之说，面对崭新的环境，新上任官员会有更多激励去发展经济和民生。随着任职时间拉长或因面临年龄限制而即将终结任期，官员面对的激励会相应弱化，其发展经济和民生的积极性相应降低。当官员任期较短时，官员追求晋升的动力较强，地方官员有为追求经济绩效而将公共资源大量倾注到能拉动短期经济增长的基础设施工程的倾向，但任期拉长，官员晋升概率降低，其以个人政治目的干预公共支出的行为也会相应降低。

由此我们提出假设H2：官员任期与公共服务供给效率呈先减后增的正U型关系。

徐现祥和王贤彬(2010)[17]发现中国地方官员基于政治激励做出有利于辖区经济增长的行为不是绝对的，而是有条件的，会因年龄和任期而异。对于面对相同政治激励但任期不同的城市官员，其晋升压力对于公共服务供给效率的影响是不同的[18]。在任期之初，官员升迁的可能性较小，此时其面临的晋升压力对所在城市的公共服务供给的影响较小；随着任期的拉长并接近考核周期，官员对自身政绩的重视程度有所增强，官员因为晋升压力而干预公共服务供给的行为相应增多；而当官员任期进一步延长时，官员获得升迁的概率下降，晋升压力导致的官员干预公共服务供给的行为相应减少。

由此我们提出假设H3：晋升压力与官员任期在影响公共服务供给效率上存在着相互影响。

三、公共服务生产技术效率的衡量与评价

公共服务生产的技术效率的正确测算与分析对掌握一地区的公共服务情况及影响因素具有重要作用，本部分从效率测算方法和变量选择两个方面对公共服务生产技术效率测算与分析进行探讨。

(一)公共服务生产技术效率测度

1.研究方法

为了测算公共服务生产的技术效率，根据Tone Kaoru等(2001)的研究，我们构造公共服务生产的投入、期望产出和非期望产出的技术生产可能集，对于某一特定的决策单元DMU(x0,y0)其基于SBM模型的数学表达式可以写为：

(1)

(2)

2.效率指标选取与数据说明

本文只考虑一种投入与一种产出的情形。投入指标方面，由于公共服务供给主体是政府，而政府的资源投入体现在财政支出上，本文选择各城市的人均一般预算内财政支出(元/人)代表各城市为了提供公共服务所消耗的资源；产出指标方面，产出指标分为期望产出和非期望产出，期望产出指标选择主要考虑了政府为社会大众提供的资源占比较大的公共服务，包括基础设施、公共教育、医疗卫生、文化体育、环境保护五个方面。王谦等(2018)[19]曾将公共风险作为非期望产出纳入地方财政支出效率评价指标体系中，本文借鉴王谦等人的研究，选取了城镇失业率这个指标作为非期望产出的代理变量加入到公共服务生产技术效率评价指标体系中。基于数据的可得性和代表性考量，本文选取了全国70个涵盖省会城市的大中城市作为样本，运用这70个城市2006—2016年的数据进行实证分析。各变量数据均来自 2007—2017年的各城市统计公报、《中国城市统计年鉴》《中国统计年鉴》《中国区域经济统计年鉴》等。关于投入、期望产出和非期望产出的具体指标选取如表1所示。

表1 投入与产出指标的设置

由于表1中各项子指标的量纲均不相同，不方便进行数据处理，需要对上述子指标进行正规化处理，即各项子指标都需要除以各自的平均值，正规化后的各子指标的平均值均为1。正规化后的子指标都已经消除了量纲的影响，再由各个子指标进行加权平均就能得到六类产出指标；最后由六类产出指标进行加权平均便构建了一个地方政府综合性的产出指标(Y)。

(二)公共服务技术效率空间分布格局

本文运用MaxDEA.7软件，系统核算了2006—2016年度中国70个城市的公共服务生产技术效率的相对得分，并从空间格局规模进行了分析。由图1可知，2006—2016年中国公共服务生产技术效率大体呈波动下降态势。其中2006—2014年间，公共服务生产技术效率呈逐步下降趋势，2015—2016年公共服务生产技术效率急剧上升。

分区域看，由图2可知，观察期内东部地区平均公共服务生产技术效率居首，其次是中部、西部和东北地区。东部地区、中部地区和西部地区公共服务生产技术效率总体呈下降趋势，从相对下降幅度来看，中部地区公共服务生产技术效率恶化最为显著，2006—2014年间效率持续下降，2015—2016年效率急剧上升。而西部地区公共服务生产技术效率则大体处于平稳的态势。

四、模型、变量与实证分析

(一)模型

本文选用面板数据模型对公共服务供给效率的影响机制进行实证分析，借鉴王贤彬、徐现祥(2008)[14]等的研究，实证模型为:

(3)

(二)变量

1.被解释变量、核心解释变量

被解释变量为公共服务供给效率，本文沿用DEA所测算的公共服务生产技术效率。核心解释变量包括：

(1)晋升压力(pp)。本文考虑到在晋升锦标赛模式下，官员绩效一般遵循“相对绩效”考核的原则(周黎安等，2015)[20]，因此，参考钱先航等(2011)[21]、朱英姿和许丹(2013)[22]的做法，将70个城市划分为直辖市(4个)、副省级城市(15个)和一般城市(51个)三大类，即相同类型城市之间相互竞争。我们借鉴钱先航等(2011)[21]的研究成果来构造晋升压力的代理指标，选取GDP增长率，财政收入增长率及失业率作为晋升压力的子指标。在具体计算方法上，本文对这三个指标与其他城市该指标的加权平均值(以GDP加权)进行比较，对GDP增长率和财政收入增长率，小于当年加权平均值赋值为1，否则为0；对失业率则是大于当年平均值为1，否则为0；然后再将得分相加就得到地方官员的晋升压力指数pp，显然该变量取值范围为[0,3]，且数值越大晋升压力越大。

(2)官员任期(tenure)。本文借鉴陈刚等(2012)[23]的做法，将官员任期界定为官员在同一城市同一级职位上从上任至离任的年数。由于同一个官员在同一个城市任市长之后升任市委书记，他(她)个人的决策方式和他(她)所在城市的各项政策措施会保持高度稳定，因此本文借鉴张军和高远(2007)[13]的处理方式，即如果某个官员在同一城市先任市长后任市委书记，我们合并计算他(她)的任期。

2.控制变量

本文主要有以下控制变量:一类是反映经济基本面的变量。(1)经济发展水平(rpgdp)。已有研究表明，高收入居民促使地方政府以更有效率的方式提供公共产品和服务，因此一般认为经济较为发达的地区公共服务供给效率较高[24]。本文选取人均 GDP 作为衡量经济发展水平的指标。(2)教育水平(edu)。Borger等[25]的经验研究先后都证实了政府公共服务供给效率与当地居民的平均受教育水平正相关。本文选取各城市高校(含中专)、普通中学和小学在校学生数占当地总人口的比例(人/万人)，分别用edu1、edu2和edu3来表示，然后再取算术平均构造代理指标edu代表各城市人口的受教育水平。(3)人口密度(pop)。唐齐鸣、王彪(2012)[26]认为一个地区的人口密度越大，政府支出的规模效应越显著，越有利于提高公共服务供给效率。另外一类是刻画官员特征的一组变量。(4)官员来源(fromhigh)。官员来源的不同，代表着官员个体在任职经历和经验上的差异，这种异质性会影响到官员的决策模式。本文采用二分法，将不同来源的官员分为来自上级和非来自上级，来自上级取值为1，其他为0；(5)官员的年龄(age)。官员年龄的不同，代表官员经验和晋升机会的不同，这种不同会影响到官员的治理行为；(6)受教育程度(diploma)。受教育程度不同代表官员知识结构和技能储备的不同，这些不同会反映在官员的行为模式上。官员的受教育程度具体取值为中学及以下取1，大学专科取2，大学本科取3，硕士取4，博士取5。

3.样本与描述性统计

从表2中的效率统计量来看，供给效率的均值为0.7,最大值为1,最小值为0.31。样本市委书记的晋升压力(pp)平均值为1.3，标准差为1.02。而官员任期(tenure)平均约为4.08年，最短1年，最长14年，方差为2.66，说明差异较为明显；市委书记年龄(age)最小为43岁，最大为70岁，年龄跨度较大。市委书记受教育程度(diploma)平均为4.09，说明市委书记受教育程度普遍较高，大部分都拥有大学及以上学历。市委书记来源(fromhigh)均值为0.33，说明大部分市委书记都不是来自上级。教育水平(edu)最大值为0.19，最小值为0.03。人均GDP(rpgdp)最大值为256877，最小值为10016，标准差为39133.98，差异较大。人口密度(pop)最大值为2286.71，最小值为17.04。

表2 各变量的描述性统计特征

(三)实证分析

模型1的回归结果表明，晋升压力对公共服务供给效率有负向促进作用，这验证了本文的假设H1。上年度的经济增长、财政收入、失业状况等相对于“竞争对手”越差，城市官员的晋升压力越大，地方政府就越偏好投资于道路、桥梁、轨道交通等经济见效快的“政绩”工程以提升晋升概率，导致公共服务供给效率偏低。模型2结果显示，官员任期系数为负，其平方项系数为正，且均在5%的水平上显著，说明官员任期确实会对城市公共服务的供给产生影响，并且官员任期与城市公共服务供给效率之间存在着正U型的非线性关系，这验证了本文的假设H2。通过计算不难发现，正U型曲线的最低点出现在3.14年处，略低于官员任期的均值。对比张军和高远(2007)以及王贤彬和徐现祥(2008)官员任期内的经济增长轨迹呈现倒U形变动的结论，本文发现官员任期与城市公共服务供给效率之间呈现出正U型曲线，这是因为官员在任期的不同时点，他们的政治晋升激励不一样，所付出的努力程度也不相同，从而造成公共服务供给效率与官员任期之间存在着非线性关系。当官员任期较短时，官员追求晋升的动力较强，他们为了出政绩以便谋求政治晋升，会积极地干预公共服务的供给，主导将公共资源大量倾注于更易拉动经济增长的硬公共品，而忽略了民生急需的软公共品提供，造成公共服务供给效率低下。而对于任期较长的政府官员，随着任期的增加，其晋升概率会降低，由于晋升激励的降低，官员为了自身晋升主动干预公共服务供给的行为相应减少。因而，官员任期与公共服务供给效率之间呈现正U型关系。

本文已经验证了官员任期以及晋升压力分别对公共服务供给效率的影响，但晋升压力与官员任期在影响公共服务供给效率上是否存在着相互影响呢？即在不同的晋升压力下，官员任期的影响会发生什么样的变化？或者反过来，不同任期会如何影响晋升压力对公共服务供给效率的影响。为此，本文引人官员任期或者其平方项与政绩压力的交互项，模型3报告了此时的结果。模型3表明，官员任期对公共服务供给效率的影响依然是正U型的，晋升压力也依然对公共服务供给效率有显著负向影响。而官员任期或其平方项与晋升压力的两个交互项的系数都显著为正，这验证了本文的假设H3。这说明，当官员任期较短时，其对公共服务供给效率的效应是负的，且晋升压力会增强这一负效应；而当官员任期延长到对公共服务供给效率起到促进作用时，晋升压力的增大会缓解这一促进效应。

表3中控制变量的系数符号基本符合我们的预期。市委书记年龄和城市的经济发展程度对公共服务供给效率有显著的促进效果；城市人口的受教育水平每提高1%，公共服务供给效率约能提升1.6%；市委书记的来源、受教育程度和人口密度对城市公共服务供给效率的影响均不显著。

表3 回归结果

表3(续)

注:“***”、“**”、“*”分别表示通过1%、5%、10%水平下的显著性检验。

(四)稳健性检验

1. 被解释变量

本文使用的被解释变量公共服务供给效率值的构造方式实际上是1对1的DEA模型测度出来的，在进行产出指标构造时，各细分变量都被赋予了相等的权重。由于产出指标的各细分变量可以赋予不同权重，因此公共服务供给效率值的构造方式有许多种。在此本文选取其中一种方式来进稳健性检验，即对基础设施、公共教育、医疗卫生、文化体育这些细分变量分别赋予0.2的权重，对环境保护和失业状况分别赋予0.1的权重构造产出指标，将产出指标除以投入指标作为被解释变量y来进行回归。将表4中的结果与表3中结果对比发现，除人口密度(pop)变量对公共服务供给效率影响变得显著外，其他变量的结果基本没有显著变化，证明本文的实证结果基本稳健。

2. 任期度量

在任期计算上，郭峰等(2014)[27]认为在地方管理中，市长和市委书记的具体职责有一定的差异，因此视为两个不同的职位，需要分别计算任期。因此，如果某个官员在同一城市先任市长后任市委书记，我们将其在该城市任市长的任期减去，只计算其任市委书记的时间。表4中模型4和模型5的回归结果显示，市委书记的任期与公共服务供给效率之间仍然存在显著的正U型关系，表明本文的结论是稳健的。

3. 官员级别

不同级别市委书记的激励可能存在差异，直辖市的市委书记通常为正部级或政治局委员，而副省级城市和一般城市的市委书记的级别则更低。因此，本文删去4个直辖市，即删去北京、上海、重庆、天津的官员样本后进行回归，表4中模型6、模型7和模型8的结果显示，本文的实证结果是基本稳健的。

表4 稳健性检验实证结果

表4(续)

注:“***”、“**”、“*”分别表示通过1%、5%、10%水平下的显著性检验。

五、进一步讨论

前面的分析发现，官员年龄对公共服务供给效率有显著影响，但我们并不清楚官员年龄如何具体影响公共服务供给。实际上，不同年龄段的官员面对不同的政治激励。纪志宏等(2014)[28]发现对于正局级的市委书记和市长，在55岁之前获得升迁的概率较大，晋升激励也较大，而过了55岁之后升迁概率将大幅降低。吴敏等(2018)[16]发现对于不同年龄段的官员，官员任期与可视型公共品和非可视型公共品之间的关系确实呈现出不同的特征。本文借鉴吴敏等(2018)[16]的做法，以55岁为年龄界限区分了年轻官员样本和年长官员样本进行回归，探索对于不同年龄段的官员，晋升压力、官员任期与公共服务供给效率之间的关系是否会有所不同。表5中模型1、模型2和模型3报告的估计结果显示，年轻市委书记任期与公共服务供给效率之间呈现出明显的正U型关系。对比表3和表5的结果，在去掉年轻官员样本后，年长市委书记晋升压力变量和任期变量由在5%显著性水平下显著变为结果不显著，说明使用年长官员样本时市委书记晋升压力、任期与公共服务供给效率之间没有呈现出显著的关系。这说明随着任期增长，晋升激励较弱的年长市委书记会较少为政治晋升去干预公共服务的供给。

表5 按临界年龄分样本的实证结果

注:“***”、“**”、“*”分别表示通过1%、5%、10%水平下的显著性检验。

六、结论与政策启示

基于2006—2016年我国70个城市的公共服务供给情况、经济基本面指标和任职的市委书记的详细个人信息等数据，研究了官员晋升压力和官员任期对公共服务供给效率的影响。研究结论显示，城市官员任期与公共服务供给效率之间呈现显著的正U型关系，正U型曲线的最低点出现在3.14年处，略低于官员任期的均值。当官员任期较短时，晋升压力会增强官员任期对公共服务供给效率的负效应；而当官员任期延长到对公共服务供给效率起促进作用时，晋升压力的增大会缓解这一促进效应。这是因为在追求政治晋升激励下，城市政府和官员的政绩表现越糟糕，晋升压力越大，他们就越有可能为个人私利去干预城市公共服务供给，导致公共资源配置效率不佳。并且在晋升锦标赛的模式下，随着城市官员任期增长，城市官员也存在为了晋升大肆将公共资源倾注于硬公共品而忽略软公共品供给的倾向，而任期的进一步延长，官员晋升概率的下降会缓解城市官员以权谋私的行为。进一步的研究发现，对于上任时年龄大于等于55岁的年长市委书记，晋升压力和任期与公共服务供给效率之间没有体现出显著的关系；对于上任年龄小于55岁的年轻市委书记，晋升压力和任期对公共服务供给效率有显著影响。

本文的研究结论意味着地方官员的治理深刻地影响着我国公共服务的供给水平，为此提升公共服务供给效率应从以下几个方面入手：一是中央政府应该修正主要以单一的经济绩效为考核指标的官员考核机制，引入环境保护、民生福祉等指标，引导地方官员更加重视城市的多元化发展。二是中央可以尝试建立重大决策终身责任追究制及责任倒查机制，引导官员注重任职所在地经济和社会的长期发展而不是谋求个人政治利益。三是要创新公共服务的供给机制，完善公共服务的供给方式，减少地方官员对于公共资源的控制力，减少个人行政色彩的干预，使公共资源的配置更多地依靠制度化的方式来完成。