市域社会治理现代化视角下道路交通安全非工程类综合治理模型探析

倪义福

（三明市公安局，福建 三明 365000）

道路交通安全既是心系千家万户的社会问题，也是考量党委政府治理体系和治理能力的现实问题。道路交通是国家的动脉，也是连结城乡的毛细血管，推进道路交通安全的市域社会治理，既是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是推进市域社会治理现代化的应有之义。道路交通安全既有对事故路段点的工程类治理措施，也有以规范人车行为秩序的非工程类治理措施，共同构成道路交通安全的综合治理体系。本文主要探讨市域社会治理现代化视角下道路交通安全非工程类综合治理模型，即“一预警四整治三建设”系统治理模型，以期对遏制交通事故、维护交通秩序、提高出行安全的幸福感、获得感和满意率有所裨益。

一、科学预警：强化道路交通事故的监测研判和压力传导

预警就是预告警示，对道路交通安全状况起着分析研判、梳理特点、剖析原因、预测趋势走向、提示防范规避的压力传导作用。影响道路交通安全的状况主要有三类：一是道路出现塌陷、积水、障碍物、施工等影响通行的状况；二是行驶和行走在道路上的车辆、行人发生刮擦、碰撞、故障等事故或操作不当引发单方事故的状况；三是车流高峰时段发生局部或大范围车辆拥堵的状况。据分析，目前国内道路交通安全主要呈现“死伤事故四项指数有所下降、交通事故总量基数较大、群死群伤事故偶有发生、交通堵情愈发严重”的态势。城市与非城市道路比较，非城市道路死伤高于城市道路，城市道路的轻微交通事故多于非城市道路。此外，无证、酒后、未使用安全带和佩戴头盔以及未按规定让行、疲劳驾驶引发死亡事故较多，摩托车（含非标摩托车）以及大货车是事故高发车型，非城市道路中一些路况较复杂的路段肇事率较高。强化交通事故责任监测研判预警和压力传导，让全社会、全体交通参与人都了解感受所处辖区事故状况，加强自身安全防范，就显得尤为必要。应从政府责任监督、隐患挂牌督办、社会预警提示三个层面，构建道路交通事故责任监测研判和压力传导机制，提高交通安全的科学预警水平。

（一）政府责任监督

各级政府要按照“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”①要求，自觉担负起道路交通安全协调抓总的职责使命，加强统一领导，明确层级责任，把道路交通安全纳入市域社会治理的总体框架，作为对县乡两级政府以及政府各相关部门在平安建设、安全生产、精神文明建设中的重要年度考核指标，下达任务目标，一级抓一级，压实主体责任，并将工作责任落实情况作为对各级各部门领导干部考核、奖惩和使用的评价依据。对履职不力、安全责任落实不到位的，按照重大道路交通事故责任倒查层级和程序，依法查明事故发生原因和过程，视应负责任采取通报、诫勉、停职检查、调整职务、责令辞职、降职、免职或者处分等方式追责问责，直至追究法律责任，切实锁牢道路交通安全政府责任监督链条，形成政府主导、精准发力、公众参与、协同共治的道路交通安全社会治理新格局。

（二）隐患挂牌督办

实行市县乡（镇）三级道路交通安全领导小组成员单位季度工作例会，分析研判通报交通事故形势，研究治理对策，部署治理措施，推动各项治理责任细化分解落实落地。各级道安办要建立道路交通安全隐患预警通报和挂牌督办机制，对问题突出、事故多发、隐患整治不力的地区、部门实施通报预警或挂牌督办，限期整治整改存在的问题隐患，特别对亡人交通事故要落实“一事故一剖析一整改”机制，由市级公安交警部门分析事故原因，提出研判预警对策，以市政府道安办名义给各地下达整改任务，限期整改到位，并加强督导评估，切实推动交通安全责任落到实处和交通安全形势明显改观。

（三）社会预警提示

探索创新道路交通事故实时动态地图+图表预警模式，研发设区市辖区道路交通事故实时动态地图APP，嵌入政府互联网公众服务平台，像全国疫情实时动态地图预警一样，以县市区为单位对交通安全形势实行地图四色预警提示，把道路交通事故数据信息向社会实时公开，以万人万车事故率为参照值，对亡人交通事故给予分年（也可分月）的“绿色”（未发生亡人事故）、“黄色”（发生1至9人亡人事故）、“橙色”（发生10至19人亡人事故或一次死亡2人事故）、“红色”（发生20人以上亡人事故或一次死亡3人以上较大事故）预警提示，并对亡人交通事故做到“一事故一剖析一宣传”在媒体上给予通报曝光，让交通参与人有更多知情权，警示人们汲取教训，敬畏生命，珍惜人生，时刻关注交通安全形势，增强遵法守规、安全防范意识。

二、分类施策：强化农村交通、事故路段、车辆源头、路面违法的重点整治

基于亡人道路交通事故农村多于城市、复杂路段高于非复杂路段以及客货运输车辆肇事率高、路面违法问题日益突出的状况，应分类施策、对应施治，运用系统治理、依法治理、综合治理、源头治理等治理体系，打好分类施治组合拳，提高针对性重点整治的有效性、长远性。

（一）突出农村道路交通综合治理

农村道路相较于城市道路，具有路面等级低、路况差、弯道多、坡度大、标志标线不全、路面安全监督相对薄弱等隐患，加强农村道路交通安全治理，必须充分发挥“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的制度优势，切实压实县乡两级党委政府对农村道路交通安全治理的主体责任，认真排查农村道路交通安全隐患，强化农村道路交通安全监测预警，从引发交通事故的人、车、路入手，坚持综合施策、精准发力，突破制约农村交通条件改善的瓶颈。一是改善农村路况条件。按照建设“四好农村路”标准，不断加大资金倾斜投入，抓好农村道路工程类整治；同时，加快推进乡镇村平交路口增设交通信号灯和减速带“千灯万带”示范工程建设，健全完善农村道路交通标志标线和视频监控、卡口系统，改善农村路网安全设施。二是整治农村交通违法乱象。大力整治查扣农村无牌无证车辆，整治查纠骑摩托车不戴头盔行为，加大对酒后驾驶、无证驾驶、“五小车辆”、面包车违法载人、农村短途客车超员等重点交通违法行为的查处力度，对安全系数低的二轮三轮摩托车电动车、超标车、非标三轮车等车辆建档立卡、精准管控，严防超速超载超员酿成事故；加强“平安农机”示范乡镇建设，严格上路行驶农机监管，坚决清理使用不符合国家标准的拖拉机；大力清理整治国省道沿线集镇村庄违规开口及农村“马路市场”，持续清除占道经营陋习。三是加强交通安全劝导站建设。采取政府牵头、保险出资、社会支持方式，新建改建农村交通安全劝导站，做到乡镇主要路口至少建立1个“警保合作”示范劝导站，逐步实现农村劝导站一级站配备3名劝导员、二级站配备2名劝导员、三级站配备1名劝导员的村村建目标；依托农村派出所设立交通违法人员学习教育室，以处罚为辅、教育为主，对轻微交通违法行为，实行轻处罚、重教育，加强交通违法强制教育学习，提高农村交通违法陋习整改率、交通安全遵法率。四是强化农村地区路面交通秩序管控。充分发挥农村派出所管控交通职能[1]，强化每日路面巡查纠违、劝导站点盯控监督、交通违法人员教育学习、交通安全宣传教育，抓好乡镇赶集、民俗活动日、季节性运输繁忙等重点时段路段的交通秩序整治，提高农村交通参与人遵守交通法规意识。五是开展“四无”交通安全村创建。发挥村级组织自治优势，开展无亡人事故、无醉驾、无超员、无无牌无证驾驶“四无”交通安全村创建活动，列入市对县、县对乡平安建设年度考核评比，并作为实施乡村振兴战略的重要评判指标，提高乡村交通安全人人有责、人人参与、人人共享的社会治理能力和水平。

（二）突出事故高发路段系统治理

认真排查梳理国省道百公里年均死亡人数高于同道路其他路段状况，列出事故高发重点路段立项整治，原则上山区每个县市每年重点整治不少于1个事故高发路段，纳入市对县平安建设年度考核重点，下达整治任务书，制定“一路段一对策”治理方案，落实责任分工，强化组织实施，实行人、车、路系统治理。一是加强人的教育管理。通过各种宣传途径，开展道路沿线居民群众遵守交通法规教育，注重运用发生在身边的典型事故案例教育引导群众，制定遵守交通安全公约，坚持不懈抓好往来车辆驾驶人、行人等安全教育提示，对有违法劣习的交通参与人实行“1+N”联系帮扶教育机制，建立微信群，经常提醒提示，改变遵规守纪意识差的陋习。二是加强来往车辆的疏导管控。实行重点路段属地交警部门驻勤巡逻纠违常态化，大力整治超载超速、不按规定让行、酒后驾驶、无牌无证驾驶行为，建立往来违规车辆“黑名单”提醒台账，特别加强恶劣天气交通疏导提示，有效降低重点车辆违法率。三是完善路面安全设施。对事故高发路段进行路面安全评估，对临水、临崖、陡坡、下长坡等地形复杂路段进一步完善防护设施、交通标志标线，对易发事故区域设立警示提示牌，不断加强路面安全设施维护改善，从外部安全氛围增强驾驶人和行人遵章守规意识，降低事故风险。通过重点路段项目系统治理，做到年初有整治方案、年中有评估督导、年底有考核验收，实打实地体现治理成效，对治理效果不明显的要重新挂牌整治，并予以责任追究问效，彻底扭转交通事故多发状况、降低重点路段事故率。

（三）突出交通运输车辆源头治理

交通运输车辆主要指“两客一危一校一货”以及出租车、公交车、网约车等重点营运车辆，具有营运资质、归属专门企事业管理，极易引发重大交通事故，需要严管车辆源头，切实消除“带病”上路营运隐患。一是加强所属运输企业管理。与企业签订交通安全责任状，压实企业交通安全主体责任，在督导企业自治管理的基础上，强化企业运输车辆监督检查，实施“一企一策”隐患清单整改计划，建立运输企业“红黑榜”分级管理定期通报制度，对车辆和驾驶人无逾期未年检、无交通违法及单车交通违法条数不多于3条，且企业交通违法车辆数占总车辆数比例低于10%的运输企业列入红榜通报表扬，对车辆和驾驶人存在逾期未年检及百车违法率排名前10名的运输企业列入黑榜，发放整改通知书，抄告交通运管部门，并在主流媒体进行曝光，督促企业落实安全主体责任。二是加强运输车辆动态监管。突出暑期、节假日等重要节点，以旅游集散地、景点以及客货运输企业集中地区周边道路为重点，严查并逐步淘汰“营转非”大客车、57座以上大客车、卧铺客车。对重点运输车辆100%安装智能视频监控报警装置，接入重点车辆联网联控系统，实现对道路运输车辆动态监控、公路视频监控、公安交通执法站过往车辆信息共享共用。三是加强运输车辆驾驶人监管。建立营运车辆驾驶人隐患清单，开展重点车辆及驾驶人逾期未检验、逾期未报废、逾期未审验、逾期未换证、违法未处理隐患清零治理，交警部门每月以短信、微信、公告等方式向重点车辆所有人及驾驶人发送催办整改信息，督促车辆及驾驶人隐患清零，从源头上防止“带病”上路营运。四是加强公安交警部门与其他交通主管部门联勤联动。公安交警部门要主动联合交通运输部门开展公路货车超限超载、危化品运输、非法营运等专项整治，加大“百吨王”货车整治力度；联合文旅部门开展旅游客车专项整治；联合城管部门开展渣土车工程车专项整治。对重点车辆严重交通违法行为查处情况，及时通报抄告传递，共同落实属地管理责任，提升联合治理能效。

（四）突出路面交通违法依法治理

路面是交通执法的主战场。随着互联网、云计算、大数据、人工智能技术的发展应用，路面交通执法已越来越凸显科技为主、人力为辅的发展趋势，要一手抓科技执法手段普及应用，另一手抓人力执法能力提升。在突出人力执法上，公安交警部门要最大限度把警力压到路面，强化定点执勤与路面巡查执法，根据交通警情和高峰平峰时段、路段，科学安排每日路面执法勤务，落实路面管控责任，做好车流高峰时段、交通路口的排堵保畅工作，以“零容忍”态度查纠各种交通违法行为，维护交通管理秩序，切实提高路面见警率、交通管事率和交通违法查纠力，确保城市城关街路面不发生长时间大面积拥堵，不发生交通秩序混乱现象。一是严查严纠严重交通违法行为。紧盯元旦、春节、清明、五一、端午、中秋、国庆等重要节点，以及夜间、凌晨、午后等易出事故时段，突出国省干线、城郊结合部等路段，把统一行动与常态严管结合起来，严查酒醉驾、三超一疲劳（货车超载、现场超速、超员和疲劳驾驶）、涉牌涉证等严重交通违法行为，狠抓摩托车酒驾、超员、未戴安全头盔等交通违法整治[2]，不断提升严重交通违法行为查纠率，不断削减摩托车交通事故多发隐患。二是开展交通陋习和交通噪音重点整治。对骑摩托车电动车不戴头盔、驾车不系安全带、私自拼装改装不合规范交通工具上路、摩托车电动车私自加装遮阳棚、私自改装高亮度远光灯、私自改装产生啸叫排气管以及乱停车、飚车、乱按喇叭等交通陋习恶习，联合有关执法部门强化针对性、持续性集中宣传、教育、劝导、查纠、整治，并列入长效管控机制考核，广泛发动人民群众监督举报，从提高市民文明素质、巩固文明城市创建入手，营造人人遵守交通规范、人人养成良好交通习性的共建共享共治氛围。

三、着眼长效：强化宣传教育、联防联控、协管力量的体系建设

交通管理与人民群众日常工作生活息息相关，在抓好重点问题隐患整治的同时，还应把着眼点放在长效管理建设上，不断强化交通安全宣传教育攻势，不断压实政府相关部门在交通安全方面承担的联防联控主体责任，不断拓展和优化交通协管力量体系建设，做到交通安全常宣传、共担责、有人抓，通过体系建设，营造长效常治氛围。

（一）强化交通安全宣传教育体系建设

按照“谁执法谁普法”责任要求，公安机关和宣传新闻媒体以及相关部门要协同联动构建交通安全宣传教育体系，在抓好传统性、普及性、常态化交通安全宣传教育，开展交通安全宣传“七进”（企业、校园、机关、社区、农村、家庭、公共场所）活动基础上，针对不同时期的交通事故特点和交通违法行为，有针对性地突出重点人群、重点手段方式的强化宣传教育：一是建立亡人交通事故媒体曝光警示制度。对发生亡人交通事故，迅速开展调查，组织主流媒体有节度的曝光警示，提醒人们吸取教训、遵守交规，增强安全出行意识。二是建立不按规定让行的驾驶人源头强制教育制度。对初学驾驶人在取得驾驶证前以及交通违法满分驾驶人在“回炉”学习期满前，实行对有关道路行驶让行规定的强制学习教育和宣誓承诺，从驾驶人培训源头把好学习教育关口，减少驾驶人的主观违规陋习。三是建立公职人员特别是党员干部严重交通违法抄告联处制度[3]。一旦发现交通违法人涉公职人员特别是党员干部的，公安交警部门要一律抄告同级纪检监察机关、组织人社部门和机关效能办公室，形成联动处理机制，既对涉事涉案人员依法依规查处问责，又影响涉事涉案个人评先评优、提拔任用，还影响所在单位效能考核和文明单位评比。切实从管好公职人员和党员干部示范带头入手，在全社会形成敬畏交通安全、遵守交通法规、不违反交通规矩的良好风气。四是建立交通安全宣传媒体考核制度。把交通安全宣传作为公益宣传纳入对媒体宣传工作考核内容，规定报刊、广播、电视、网络等新闻媒体必须开设交通安全公益宣传专栏，突出“安全出行、文明礼让”以及亡人交通事故“一案一警示”宣传教育重点，营造良好的交通安全宣传氛围，实现“用身边事教育身边人”常态化宣传教育效果。五是建立重点路段交通安全宣传提示提醒制度。健全完善城区街面路口LED屏的布局建设，加强不同季节、恶劣天气的交通安全提示，引导提醒安全出行；开展道路安全交通标志标线以及防护设施的排查整改，特别是对急弯、陡坡、临崖、临水、长下坡等重点路段标志标线和安全防护设施严重缺失、损坏，以及需要新增、补全的，必须及时更换、调整、补充，发挥时刻提示警醒行人和车辆遵法守规、安全出行的作用。六是建立交通安全宣传教育挂钩联系帮扶制度。对多次受到交通违法查纠的重点驾驶人和车辆车主实行公安交警网站“白名单”和“灰名单”曝光通报警示以及1名交警帮扶10名以下严重交通违法人“结对子”教育机制，加强“一人一策”帮扶教育，对帮扶效果每半年一初评、全年一总评，纳入帮扶交警年度工作绩效考核，通过“一年一轮换、一年一交叉”帮扶，促进纠违与教育有机结合、依法惩处与教育疏导双管齐下。七是建立中小学生“文明出行、带法回家”宣传教育制度。认真抓好中小学校交通安全常识普及教育，组织编制浅显易懂的交通安全宣传手册，每学期开展一次中小学生“文明出行、带法回家”活动，通过小手拉大手提高每个家庭的交通安全文明素质。

（二）强化政府相关部门道路交通安全联防联控主体责任体系建设

进一步落实除公安机关以外的交通运输局、应急管理局、市场监督管理局、农业农村局、司法局、工业和信息化局、教育局、文化和旅游局、卫生健康委员会、城市管理局、自然资源局、气象局、文明办、信用办、高速公路管理公司等政府相关部门交通安全联防联控主体责任，加强道路交通安全预防、教育、规划、设施、事故处置、环境影响、气象影响、车辆源头监管、停车秩序、信用约束等协同共治，将履职尽责实绩列入市县两级政府对相关部门年度平安建设和机关效能建设考核内容[4]，共同构建交通安全共建共治共享的综合治理新格局。一是在交通环境影响评价方面，自然资源、城市规划、城市管理、交通运输等部门要做好城市建设项目特别是大型项目建设对交通环境影响评价，严格落实道路建设主体工程与交通安全设施同时设计、同时施工、同时投入使用的“三同时”制度，大力推进公共交通体系建设，着力解决“人非共板”“机非混行”“停车难”以及机动车占用人行道等突出问题，开展大型停车场改变使用性质和缩小使用面积整治，加强和改进城市停车管理工作。二是在应对各类道路事故灾害方面，应急管理部门要指导各地各部门制定道路交通突发事件应急处置预案，牵头组织开展道路交通安全应急演练，完善道路交通灾害、事故抢险救援机制[5]；卫生健康部门要建立道路交通事故快速抢救机制，遇道路交通安全重大突发事件，及时启动应急抢救措施，组织协调医疗机构和医疗健康专家做好道路交通事故伤员的医疗救治，确保伤员生命安全。气象部门要及时主动向公安、交通运输部门和新闻媒体提供台风、暴雨、大雾、雨雪冰冻等恶劣天气预报预警信息，为有关部门和机构启动应急预案以及公众了解灾害性天气信息提供帮助。三是在交通运输工具市场监管方面，市场监管部门要对机动车、非机动车成品及其配件生产企业的产品生产一致性和市场准入进行监管；依法查处无资质企业电动自行车的生产、销售、维修改装违法行为，督促机动车安全检测和综合性能检测机构，落实“两客一危”车辆安装智能视频监控报警装置和公交车驾驶室防护隔离设施的检测。四是在提高市民文明交通素养方面，各级文明委办要持续有效深化全国文明城市创建工作，持续开展“开文明车、行文明路、做文明人、争当文明交通使者”等群众性文明交通创建活动，鼓励文明交通志愿服务，持续提升公民交通文明素质教育。五是在规范交通违法纳入个人征信记录方面，各级信用办要牵头组织公安、交通部门将严重交通违法等行为纳入个人征信记录并提供共享服务，提升道路交通违法成本。六是在交通安全普法教育方面，司法行政部门要将交通安全法律法规宣传教育纳入普法宣传内容，督促、协助乡镇、街道、社区、村委等基层组织设立交通安全宣传栏或交通安全宣传橱窗，及时更新宣传内容。教育部门要将道路交通安全教育纳入学校教育内容，严格落实中小学交通安全教育地方课程表，确保每年不少于4个课时开展学生交通安全教育。

（三）强化专兼职交通协管力量体系建设

针对公安交警受地方编制所限、路面交通执法执勤警力严重不足、交通执法捉襟见肘的状况，应在发动组织广大人民群众参与交通安全管理上下功夫，进一步加大专兼职交通协管力量建设，充分发挥交通协管队伍辅助维护城乡道路交通安全秩序的作用，切实摆脱交警警力不足的困境。一是加大财政出资招聘专职交通协管员的力度。按照大县不少于150人、小县不少于100人的标准，由县级财政出资保障，增加扩充专职交通协管力量，加强城市城区道路交通安全执勤维护，提高路面交通执勤重点路口有警率和管事率。二是按照农村一村一交通协管员的标准加强农村专兼职交通协管员力量建设。在每个乡镇设立由乡财出资的不少于5人的专职交通协管员，由农村派出所负责日常管理和使用；在经济条件较好的行政村推行由村财出资的一村一专职交通协管员模式，经济条件不具备的行政村设立由村财补助的兼职交通协管员；积极与保险公司合作，采取保险出资一点、政府补贴一点、乡镇补助一点等办法，配齐农村交通安全劝导站专兼职交通协管员，促使农村交通安全有人协管，农村交通秩序有人维护。三是充分发挥文明委办和共青团等组织作用，组建交通安全志愿者服务队伍。深入扩展文明交通志愿服务领域，积极劝导交通不文明行为，倡导文明交通风尚，争当文明交通使者，大力培育文明交通志愿服务的良好氛围。四是积极创新交通安全有偿举报，通过政府购买服务方式打造一批热心交通安全的“编外交警”。推广浙江台州、福建三明①等地开发110微信举报平台的做法，实行对交通违法行为图片、视频举报线上红包即时奖励和线下案件核查等级奖励机制，进一步加大对违法停车、骑车不戴头盔、摩托车加装遮阳棚等交通违法行为群众举报核查线上线下奖励力度，让更多的“编外交警”参与交通违法治理，充分调动公众参与交通安全的积极性、主动性、创造性，形成群防群治新格局。

四、结语

市域社会治理现代化视角下道路交通安全非工程类综合治理“一预警四整治三建设”模型，既有对交通事故的研判预警和责任监督，也有对引发交通事故突出问题的重点整治和精准施策，还有从长效建设方面的宣传教育、协同共治、专兼职协管力量的拓展生成，形成长短结合、标本兼治、重在建设的系统治理体系，进一步践行党的十九届四中全会作出的“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”要求，凸显社会问题社会治、系统工程系统抓的治理效应。

注释：

①参见《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。

②三明市公安局借鉴浙江台州公安微信有奖举报做法，研发推出三明110微信举报APP，实行线上红包奖励10元-200元和线下等级奖励300-2000元，吸引群众以“随手拍”方式举报交通违法行为，效果明显。