20世纪80年代初五原县农村基层干部经济责任制探究

孙敬洋

(内蒙古师范大学历史文化学院 内蒙古 呼和浩特 010020)

学界对20世纪80年代初的干部经济责任制研究少之又少，散见于农村改革时期各省市政府或农业局对本地的介绍文章中，相关著作和论文尚未发现。本文将着眼于五原县干部经济责任制实施的背景和内容展开讨论，在此基础上分析干部经济责任制在五原县的农村改革和干部管理中产生的影响。希冀通过本文的梳理，在进一步的研究中有些许裨益。

一、五原县农村基层干部经济责任制的背景

干部经济责任制是通过采取经济手段对干部进行管理和约束，采用大包干的生产形式，分配指定指标，完成者奖，未完者罚等内容的一项制度。干部经济责任制建立于农村改革时期，这一时期是我国历史上的重大转折，干部经济责任制有着特殊的背景。随着林彪、“四人帮”极左思想的逐步瓦解，“乌兰夫反党叛国集团”“内蒙的二月逆流”“新内人党”等一系列大冤案、大假案、大错案的平反，禁锢已久的思想也得到了解放，但是思想解放不是一朝一夕的事情，尤其在农村，大多数的基层干部不论在思想上还是工作中，依旧显露出不敢想、不敢说、不敢动的特征。长此以往，在农村存在开展工作有困难、干部内部不团结等问题，因此，在进行农民思想解放的同时，对干部管理模式进行改革势在必行。

首先，农村改革为干部经济责任制的建立提供了必要条件。在十一届三中全会后，决定把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来，提出以经济建设为中心，大力发展生产力的要求。农村的经济活力越来越活跃，干部和农民的生产积极性相继提高。五原县委在1980年的公社会议上提出要用经济手段管理经济，实行有利于调动各级干部积极性的岗位责任制和奖惩制度，纠正“干多干少一个样”“干与不干一个样”的吃大锅饭的倾向。从这个层面上看，在大力发展经济的同时，对干部管理也提出了更高要求，干部管理方式要与经济发展彼此适应，彼此配合，进而发挥出最大效益。

其次，人民公社体制下的干部管理模式弊端日益暴露。在“三级所有，队为基础”的人民公社体制下，干部是农村工作机构正常运转的中心，基层干部具有双重身份，他们首先是扎根土地的农民，其次是农村行政工作中的领导者，可以说农村基层干部在我国社会主义建设中非常重要。但是由于极“左”思想的长期困扰，干部管理及干部本身均存在着问题。第一，干部管理上出现了思想观念和工作作风的问题。比如长时间以来，部分基层干部存在着“老化”“油化”“特殊化”“不专业化”等问题，没有起到应有的表率作用，导致党在群众中的威望降低；再如出现了思想僵化或半僵化的状况，与农民的期望产生了矛盾，一定程度上使深入农村改革受阻。这种思想层面和工作作风等问题的存在，导致基层干部在实际工作中也会出现许多的问题，也会迟滞农村改革的进一步推进；第二，农村基层干部自身也存有思想保守的问题，这种情况会使基层干部对政策把握不准、不敢说、不敢问、不敢做。比如农村基层干部对三中全会路线抱有怀疑、害怕的态度，在落实政策上怕过头，在改革管理制度上怕回头，不乏有“辛辛苦苦三十年，一夜回到解放前”的说辞；另外，农村基层干部在自身素质上能力不一，会直接影响到农村工作效率，对处于农村改革特殊背景时期，更会涉及到社员群众的生活福祉问题，极大地削弱了劳动生产积极性与创造性，使他们逐渐对集体经济失去信心。从长远上看，这是一个恶性循环，农民依旧摆脱不掉贫穷的帽子。干部与农民本就是一体，干部就是群众坚持致富的标杆，标杆倒了群众也就失去了方向。所以，农民急切地希望农村进行全面改革，更希望对基层干部进行改革，以期基层干部带他们更好地发展农村经济，一起致富。

最后，五原县建立干部经济责任制的初衷。在建立此制度之初，五原县在1980年公社干部会议上利用为期两天的时间来讨论干部奖惩制度，认为“为了保证农业生产的经济效果，调动社队干部的积极和创造性，提高工作效率，必须对现行的干部管理制度逐步地进行改革。要按经济规律办事，用经济手段管理经济，明确经济责任，严明赏罚制度，坚决纠正干多干少一个样，干与不干一个样的吃大锅饭的倾向。”②从五原县决策层面上看，干部经济责任制的设立是符合社会发展趋势的。在特定的历史环境下，其无外乎要达到两种目的，第一，增产增收；第二，以经济建设为中心，创新干部管理制度。如能顺利完成这两项任务，农村基层干部不但要增强责任感和使命感，培养和调动生产积极性，而且更应起到标杆带头作用，带动社员群众共同改善生活。

正是如此，在长期以来“左”的思想束缚影响下，农村基层干部很难赶上改革的潮流，对农村改革的顺利推行极其不利。农村基层干部中产生的这些问题，不仅对干部在指导农业生产和日常管理等方面提出了更高的要求，同时在实行家庭联产承包责任制下农民如何进行思想解放，大胆开展生产等问题也亟待解决。因此，对农村基层干部采用“二合一”的方式，即行政手段与经济手段双重运用，实行干部经济责任制是必要的。

二、农村基层干部经济责任制的内容

1978年在全国科学大会上，邓小平指出：“要从上到下建立岗位责任制。这样，工作才能有秩序，有效率，才能职责分清，赏罚分明，不致拖延推诿，互相妨碍。”③此后他又多次提到要建立干部岗位责任制。同年，巴彦淖尔盟委发出《关于在农村社队普遍推行生产责任制和奖惩制的指示》明确指出：“大队、生产队干部和作业组长，因领导得法、带头实干而超产超收的，社员劳动好、贡献大的，经过群众评选，可在超产超收部分中抽出百分之五至八给予奖励。”④次年2月，内蒙古发出《关于农村牧区若干政策问题的决定》提出，“今后每年对农村牧区的基层干部都要进行一次评比奖励。凡是领导群众勤俭办社、民主办社，使社队获得增产增收的不脱产基层干部，应同社员一样得到超产奖励，他们每年的分配收入(包括定额补助部分)，均应略高于本队同等劳力收入的水平。”干部经济责任制作为干部管理上的一项重要改革，对干部的工作任务不断进行量化，以“数量”看“质量”，量化的结果将与干部的工资相挂钩，以此调动干部的劳动积极性和创造性，利用行政与经济双重手段取得共赢。

1980年初五原县对社队实行干部岗位责任制。1981年末，县委和县人民政府决定从1982年起，对农村人民公社干部实行经济责任制，虽然是名称有变化，但实质都是一致的，干部经济责任制则更加凸显出经济手段在行政工作中的作用，其具体内容如下：

首先，从社队管理和干部编制上看。在1980-1981年间，五原县建立了干部岗位责任制，该制度涉及到对公社、大队、生产队三级对社队管理机构和干部编制进行改革。具体要求是根据公社人口、土地和规模情况，确定公社领导班子编制5-7人，其中党委2-3人，管委(行政)3-5人，公社一般干部编制为20-30人，其中四分之一负责党委工作，其余负责生产和行政事务；大队一般只设支部书记，大队长和和会计三名专职干部，副职和群众工作干部(包括民兵、共青团、妇女等)采取财务误工补助办法；生产队设队长，副队长和会计。取消了政治队长，队委会设五到七人，社员群众民主产生。少数生产队，队长也可由社员群众在大队范围内聘请，也可“自荐”或“竞选”，凡通过这种方式产生的队长，其助手可允许自己挑选。⑤由此，可以看出五原县在干部管理上逐步将工作重点转移到了生产和行政上，这是应势所趋。

第一，从农村基层干部受奖惩的内容上看。1980-1981年五原县对公社实行包干合同奖惩制。所谓包干合同奖惩制是分配粮食、油料、甜菜、人均收入和人口自然增长率五项包干任务指标，且均以1976-1978三年实际平均数为基数，由各公社分别一次承包，签署合同，以百分制计奖，对全面超额完成合同任务、全面完成合同任务、超额完成或完成某一项合同任务指标者受到不同奖励，而对于合同各项任务指标均未完成、合同的某一项或几项任务指标未完成者将会受到惩罚的一项制度。同时，五原县按任务指标发放化肥、贷款、农机具等生产资料，协助干部完成工作任务。1982年，干部包干任务指标种类增多，由干部岗位责任制的五项指标增为八项指标，增加了生猪、菜羊、造林育苗、种植绿肥、农业税和财政开支六项指标，取消了人均收入和人口控制率两项指标。1983年进一步将粮食、油料、甜菜征购和肉类征购、植树造林、种植绿肥、农业税收、财政开支和计划生育等九项指标承包到各公社(乡)，继续实行年终结算，超奖欠罚的计分评奖办法，同时对夏粮入库实行单项奖励办法，并对全县一百户交售粮食最多的社员户予以奖励。1984年将原规定的粮、油、糖、造林、计划生育、绿肥、肉类、财政开支等八项计分指标，缩减为商品粮、胡麻交售、任务猪、植树造林和计划生育五项计分指标，另外，增加一项绿肥种植附加指标。⑥随着社会发展需求的增加，干部包干任务指标不断发生着变化，但最基本的粮食、油料、甜菜指标没有变化，其余变化着的指标更有针对性、可需性。

第二，从受奖罚的农村基层干部范围来看。主要对公社借干、经营管理员、水利员、农科员、植保员、种子员、林业员、大队、生产队干部(包括队长、副队长、会计、民兵排长、妇女队长、作业组长、治保主任)等部分基层干部实行干部经济责任制。根据《1984年乡干部经济责任制计分评奖表》⑦记载，这一年受奖惩的干部有所调整，包括乡行政人员、借干、临时工、农三员、水利员、计划生育员。这些人既是基层干部又是经济管理人员，对农村基层的实际情况很了解，所以通过建立干部经济责任制，稳定工作秩序，团结基层干部，多方面达到增产增收的效益。

第三，从农村基层干部受奖罚的标准来看。五原县委在提出建立干部岗位责任制后，要求各公社根据颁布的条例，本着公社的实际情况制定奖惩制度，其余没有做具体要求。本文选取丰裕公社作为案例分析。丰裕公社在1980年就制定了详细的干部奖惩制度，规定在完成定产指标的基础上，超产一斤粮食奖给生产队班子和大队班子二分钱，大队得五厘，小队一分五厘；每增加一元钱收入奖给大队班子和生产队班子五分钱，大队得二分，生产队三分；人口指标控制到千分之九以下，奖给大队班子和生产队班子十元钱，大队三元，生产队七元；每减少一元钱的开支，奖给大队班子和生产队班子五分钱，大队二分，生产队三分；每减产一斤粮食罚生产队班子和大队班子一分钱，大队员负责三厘，生产队负责七厘；每减少一元钱收入罚生产队和大队班子一分钱，大队负责三厘，生产队负责七厘；每增加一元钱开支罚生产队和大队班子五分钱，大队负责二分，生产队负责三分；每多出生一个人罚大队班子和生产队班子十元钱，大队负责三元，生产队负责七元；奖奖励款从生产队增产增收部分提取。生产队干部罚款交集体，大队干部罚款交大队，队长占30%，会计占20%。保管员20%，副队长占15%，民兵排长占5%，妇女队长5%，组长占5%，大队班子的奖金和罚款比例为：支部书记35%，大队长30%，会计25%，民兵连长和妇女队长各占5%。⑧

这些严格而又详细的奖惩细则的颁布，使得丰裕公社的干部有了明确的目标和方向，公社各级干部为了管理好自己的大队，同时也为了获得更好的经济效益，均尽职尽责，不仅改变以往的工作作风，还在工作中表现出思想积极上进，大胆地创新工作方法，极大地促进了丰裕公社的经济建设。

最后，从受奖干部奖金的使用范围来看。本着按劳分配的原则，根据每个干部的工作好坏及完成任务的情况，民主评定奖金。除了奖励公社干部、借干、农科员，水利工作员，计划生育员外，留一部分用于兴办公共福利事业或弥补公社财政支出的不足。

以上这些改革措施的实施，极大地调动了基层干部的积极性，许多干部在农村建设中身先士卒，不仅把自身的管理工作做到尽职尽责。从丰裕公社的经验中，更加可以看出干部经济责任制的成功之处。1982-1984年中，丰裕公社干部经济责任制计算评奖结果如下：1982年月工资总额1667元，总计得123分，应发奖金3334元；1983年月工资总额1837元，总计得140.3分，应发奖金3674元；1983年月工资总额1830.7元，总计得105.8分，应发奖金2750元。⑨1982-1983两年中丰裕公社干部大部分完成了定产指标，奖金变化幅度虽然不大，但也是增长的；1984年由于遭受了自然灾害，丰裕公社奖金数额也有所下降，总体上看还是受奖的。丰裕公社取得了如此大的进步，这也说明了干部经济责任制的成功和可取之处。

三、五原县农村基层干部经济责任制的历史影响

1982年除了对农业税收实行单向承包以外，五原县二十个公社总分都超过一百分，无一受罚。⑩1983年，对总分超过二百分的银定图公社奖励两个半月的工资，对在1983年9月20日以前用夏粮完成当年粮食任务80%以上的公社给予夏粮入库单项奖，其中：复兴公社一等奖，奖励现金一千元；和胜、乃日、沙河公社为二等奖，奖励现金八百元；荣丰、向阳、锦旗公社为三等奖，奖励现金六百元。此外，对各公社选拔的一百一十户交售粮食最多的农户奖励现金五百六十元。1984年是一个多自然灾害的年份，达到受奖指标的共有十九个乡，奖金总额为44600元。由此，纵观五原县干部经济责任制的实行，从内容上看，它是不断调整与完善并与时俱进的；从结果上看，它使得五原县的农业发展水平迅速的提升，这又说明它是成功的，大体上产生的影响如下:

第一， 干部经济责任制是农村改革成功的基石，尤其是在推动家庭联产承包责任制上有着积极的意义。它为家庭联产承包责任制服务，是全面顺利铺开农村改革不可缺少的部分，对“三农”的影响也很重要。党的十一届三中全会以后，五原县在农村实行了多种形式的生产责任制，农民群众从中获得了实惠和自由。但是对于长期从事基层工作的干部来说，他们是政府意志的传播者和执行工作的权威者，多年来一直是用行政手段来管理所辖范围内的工作，不免会出现偏离规律的事情，因此用经济手段来缓冲享有优越感的行政手段，是正确的。干部经济责任制的设立对农村来说改变了农村的风气，干部开始参与农业生产，打破了以往“干部不思农”的现象，农村呈现出朝气勃勃的景象；在农业生产上，干部经济责任制的实行不单单提高了干部劳动生产的积极性，更为重要的是使产量的经济效果与每个干部的工作职责紧密地联系起来，干部能投入更多精力在认真学习农业技术，学会管理，由外行变为内行，更好地指导农业工作，提高工作效率，达到行政管理与经济管理相协调的效果，为家庭联产承包责任制保驾护航。

第二， 干部经济责任制是整党工作的先声，有利于干部对自身管理的提升。为解决干部思想涣散、党风不正、党员素质不高等问题，1983年开始全面整党。此次整党的主要任务是统一思想，整顿作风，加强纪律，纯洁组织。干部经济责任制的建立初衷一是要端正干部的思想，纠正不正之风；二是要调动干部的生产积极性，促进增产增收。多年来农村基层干部深受“左”的思想束缚，短时间内要解放干部思想是比较难的，干部经济责任制则承担了一个过渡过程，使干部的工作方法和工作思想都发生了很大改变，农村基层干部作为政权组织的桥梁，在领导工作中起到了标杆模范的作用，有利于整党工作的顺利推进。

第三， 通过干部经济责任制的建立，更能推动农村基层干部和社员群众的思想解放。十一届三中全会召开后，农村改革的潮流席卷大地，很快，农村基层干部和社员群众通过自己的努力尝到了甜头，干群关系逐步改善，生活水平得到了显著提高。为顺应社会发展趋势，也遇到了多种问题，前文多有赘述，为解决问题，建立了干部经济责任制。由于极左思想影响颇深，在“解放思想，实事求是”的思想路线下，干部经济责任制的建立也可以理解为是这场声势浩大的思想解放运动的再延续，基层干部和社员的思想从禁锢中解放出来需要不断进行引导，才能慢慢减弱固化已久的想法，其结果会表现在工作和生产、生活等方面，五原县干部经济责任制所取得的结果就是最好的诠释，为农业的发展带来了新的力量，也为农村改革注入了新的活力。

第四， 在实施干部经济责任制的过程中也存在着一些缺点。比如在1980年，根据县委要求，五原县农委和经管局就公社干部的奖励问题到银定、巴彦、乃日、永利、景阳林、白银、复兴等八个公社进行近一个月的实际调查，在调查过程中发现奖励金额过高，不切实际的问题，巴彦公社规定：“每增售粮食一万斤奖现金50元，与此同时糖菜、油料、套田、绿肥、人口控制达到指标各得单奖30元，这样，增产5万斤的队得奖就达400元。这就脱离了实际，队干部们反映说，我们四、五个人(指队委会成员)吃一个馒头，你们公社干部没我们辛苦，倒一个人吃了一个馒头。”出现这样的情况会造成干部之间不和谐，产生新的隔阂，不利于各项工作的顺利开展。再如有的公社中的部分干部积极性过高，将工作重点放在了完成指标任务上，忽略了工作管理，造成了工作、经济不平衡的现象。但是出现的问题在后期的工作实践中也在不断完善，整体上看干部经济责任制还是利大于弊。

总体上来说，对基层干部实行经济责任制，把完成任务的好坏同经济利益直接结合起来，是调动全体干部的积极性，推动公社工作，促进农业生产发展的好办法，也是五原县的干部管理上是浓墨重彩的一笔。在笔者看来，五原县基层干部经济责任制是在农村改革的大背景下产生、发展与完善的，干部管理模式随着改革浪潮也在革新。它是在“三级所有，队为基础”的集体经济体制下干部管理模式上的过渡，也是人民公社体制瓦解后干部管理改革的前奏，其起着承上启下的作用。以发展的眼光看该制度，通过运用经济手段对干部进行约束管理，提升干部工作能力，不失是一种好的办法。但是，本文认为干部管理应该是行政手段与经济手段相结合，共同促进工作顺利开展，如使某一方面过分强调其重要性，未免会在工作中失衡，造成严重的后果。从上文的阐述中，干部经济责任制固然是一剂良药，但还是应避免干部太过于追求经济利益而忽视了行政管理。在新时期的干部管理中，尤其是对基层干部任用上能有所裨益。

结语

干部经济责任制是20世纪80年代初期干部管理方式改革的重要举措。通过建立健全干部经济责任制，构建了奖惩严明，使产量、经济效果与每个干部工作职责紧密地联系起来，实现干部思想作风和工作作风重点的转移，以及提高认真钻研农业技术及管理的能力，顺应了20世纪80年代全面改革的时代潮流，较好地发挥了辅助过渡作用。五原县在干部管理模式上的革新形成了以行政手段为主导，经济手段为辅助的制度，有利地保证了农村工作的顺利开展，对全面了解农村改革进程及干部管理方式的变革有着重要意义。