情感治理在警调衔接中的应用研究

石 健

(中国人民公安大学 北京 100038)

引言

矛盾纠纷化解一直是社会治理创新的重要内容，公安机关在矛盾纠纷化解中的工作任务为治安调解。当前，社会转型对于我国乡土社会的结构冲击是巨大的，随着城镇化的持续发展，熟人社会被陌生的人际关系代替，利益关系逐渐代替传统的道德束缚，人口流动等因素致使矛盾纠纷呈现激增状态。庞大的纠纷数量令公安机关不堪重荷。因此，在“大调解”政策的趋势下，警调衔接机制产生了，其发挥作用的内在逻辑是通过情感治理的方式达到对矛盾纠纷的化解。由于“和为贵”的文化意识符合我国传统社会个体间相处模式， “礼治”“教化”作用的儒家思想为情感治理提供了土壤，因此，研究情感治理在警调衔接中的应用十分必要。

一、情感治理是社会治理现代化的必要路径

党的十九大报告提出构建“共建共治共享”的治理格局，是对我国当前治理规律和治理格局的进一步理解和深化。当前，社会治理趋向于制度化、程序化、规范化和法治化，理性治理成为了主要治理手段。然而由于治理运行中涉及的内容广泛、社会关系复杂，仅仅靠理性治理是不够的。在社会矛盾纠纷化解、维护治安秩序的过程中，情感治理就发挥了非常重要的作用。

理性和感性两种治理方式的博弈始终是值得关注的问题。最初，西方思维中情感和理性被看作相反的两种力量。随着研究深入，人们发现理性在很多社会情境中依赖情感。罗伯特·弗兰克(1988)主张情感对预测群体行动发挥着符号作用。[1]裴宜理(2001)曾指出中国革命胜利的关键因素之一是中国共产党运用“情感提升”的工作模式感召和发动群众参与中共革命事业。[2]近年来有关情感治理的研究大多在心理学中出现，社会学中，有学者认为情感治理为新时代枫桥经验的生成和发展奠定了传统基础。综合各类文献，我们认为情感治理的核心即：情感有被控制的必要性，群体情感甚至影响社会秩序。从权力向度上讲，不同于理性治理“自上而下”的权力结构，情感治理强调的是一者对另一者的作用关系。从应用范围上说，情感治理不只限于个体私人生活的治理问题，而是同时涉及政治生活治理领域。

(一)情感治理弥补理性失灵

现代化过程中，治理作为一种政治行为，其最大的优势为工具性，表现为更高的行政效率、更低的行政成本和更有机的制度系统来维护社会秩序。绝对的理性不论是在公共管理领域还是经济领域都受到了不同程度的批判，在公共管理领域，西方国家提倡治理主体践行“小政府、大社会”的思想就是为了避免政府的绝对理性；在经济领域，芝加哥学派以“经纪人”理论主张绝对的理性并不存在。总之，理性主义居于主导地位，引起了情感主义者对理性主义中存在的“可能发展为极端非理性”以及“自身不产生动力”问题的反思批判，认为理性功利主义在阐释社会失序议题时常常陷入失灵困境，建议从情感刺激或情感体验维度进行理解。[3]因此，理性主义、工具主义的理性失灵主导思维下，为避免失灵与偏差的情况发生，需要运用情感治理来加以辅助。

(二)情感主义契合离心性大众心态

理性主义产生的正式权力作用于大众后产生离心性心态与向心性心态两类心态。其中离心性心态会支持大众脱离治理的正常运行范围，而情感主义有助于解决离心性大众心态的伴生问题。由于我国是一个“家国同构”的社会，最初的社会关系由血缘和宗亲构成，礼治是最早的治理手段，“厌讼”这一传统正是典型的乡土伦理，传统中国通过礼治维系秩序，不到万不得已，大家不会通过打官司的形式寻求法律的保护和支持，司法力量介入会导致所谓的“家丑外扬”，破坏乡村的和气与团结。因此，以情感治理为基础的警调衔接是对传统乡土伦理的现代继承，避免了离心性心态导致的割裂不同群体间的情感联结的后果。

(三)情感治理有助于构建复合权威

从古代的官批民调到如今的警调衔接制度，为什么可以让调解一直发挥基层矛盾纠纷化解的作用呢？究其原因是构筑了一种复合权威，即不同主体、不同向度的权力合法性为矛盾纠纷化解铺设了一张网络。根据马克思·韦伯的权威结构理论，权威的三种纯粹理想形态来源为：“由传统授命实施权威的统治者之上的传统型权威(traditional authority)，建立在非凡的献身于一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性，或者英雄气概、或者楷模样板之上的卡理斯玛权威(charismatic authority)；建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性之上的法理型权威(legal authority)。”[4]

这为我们理解警调衔接的权威构成提供了理论路径。在调解中，以警察为代表的法理型权威和依托人民调解员发挥作用的卡理斯玛权威交替作用于纠纷。警从“法”的角度摆事实，警示当事人纵容纠纷发酵后在法律上的后果，告知其相关法律规定；调解员从“情”“理”的角度对当事人讲道理，对其情绪的安抚和消解有积极作用，以中立的角度对双方进行规劝，进而避免了可能发生的社会冲突。不同于横暴权力的政治权威，道德权威更加的温和与柔性，因此，情感治理有助于构建复合权威的特性成为警调衔接发挥作用的内在因素，这不仅解决了治安调解效率不高的困境，同时减少了非警务纠纷占用大量的行政成本。

二、警调衔接机制的现状及存在的主要问题

警调衔接是在社会转型期民间纠纷激增、“大调解”政策驱动下，在治安调解异化背景下催生出的新型矛盾化解机制。

(一)警调衔接的产生与发展

警调衔接经历了从实践—理论—实践的过程，最初，警调衔接并没有统一的顶层设计，多是各地方公安机关的实践探索。2003年江苏省南通市率先尝试设立司法、行政为一体的调解工作站，2009年江苏省司法厅、公安厅联合出台了《江苏省公调对接工作实施办法(试行)》，将民警、调解员联合化解纠纷作为一项地方工作。同时，浙江省以“老潘警调工作室”为典型、以“枫桥经验”为范本在省内推广警调衔接机制。据2017年统计，浙江省有747个派出所建立驻所调解工作室，占派出所总数的70%，全省“警调衔接”机制建设基本实现全覆盖。[5]截至2019年11月，浙江省共有各类人民调解委员会35009个，品牌调解工作室300余个，专兼职人民调解员15万多名。[6]总之，职责清晰、运转高效的警调衔接机制为基层一线的矛盾纠纷化解。

警调衔接的基本流程是民警先行调解后的案件可以移送“调解工作室”进行调解。最终调解达成协议并履行的，公安机关不再处罚。对调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当对违反治安管理行为人依法予以处罚，对违法行为造成的损害赔偿纠纷。

从历史的维度来看，警调衔接化解矛盾延续了我国古代调解制度中的“官批民调”形式。这说明执法者和调解员联合化解纠纷的形式，从古至今都在维护治安秩序中发挥了重要作用。民间调解与正式审判的相辅相成与并行不悖，成为我国解决纠纷的显著习惯。同时，官批民调的模式也传达出社会精英在定纷止争中具有权威和优势，对于帮助官府过滤案情发挥了积极作用，这种优势即来源于情感治理的柔性权威。

(二)当前警调衔接存在的主要问题

警调衔接发挥其优势的同时，也出现各地区发展不平衡的状态，实践中出现以下问题：

第一，概念不统一。“警调衔接”“公调对接”等表述均出现在相关研究成果中。但不同概念侧重的研究主体不同。比如警调衔接强调人民调解员对治安调解的辅助作用，而公调对接则更强调人民调解制度在“大调解”政策背景下“三大调解制度”的融合。这种概念不统一直接影响了对警调衔接问题的深层次研究，导致研究难以形成合力，致使实务工作缺乏统一的操作规范标准。

第二，调解缺乏统一、明确、可操作的规范，且理论研究滞后于实践发展。在目前各地的警调衔接实践中，调解员与派出所的衔接模式不统一，驻所制为主，移送制处于被忽视的地位，对移送制的忽视使得调解的机制并不健全，效果有待提升。

第三，不能将非警务纠纷从源头上完全分流。当前警调衔接的流程是只要接到矛盾纠纷类的警情都要现场出警，可以调解的现场调解，民警根据纠纷的类型和严重程度判断是否需要进入警民调解室调解。在警调衔接今后的发展中，非核心警务的民间纠纷应在接警后即实现从报警平台分流到相关矛盾纠纷的主责部门，而不能全部压到公安机关解决。各司其职才能实现社会矛盾纠纷的有效化解。

三、情感治理在警调衔接中的应用价值

通过探究警调衔接的历史演进过程，我们发现基层的矛盾纠纷化解和情感治理是分不开的。不同于将矛盾交予司法程序，而是将“和谐”理念作为基础，依赖群众广泛接受的传统习惯和道德准则正是“枫桥经验”的体现。

(一)有利于矛盾纠纷源头化解

情感治理在警调衔接中作为一种有效的调解手段，它为双方的沟通搭建平台，进而达到从源头上消解矛盾的目的。很多纠纷表面上看似是现实利益冲突或摩擦，深层原因可能是来源于长时间的情感积怨。例如，派出所常接到类似纠纷警情：“住在一栋楼上下两业主因在楼道里行走挤到彼此而大打出手，民警了解后才知道，此前楼下住户向居委会反映过楼上住户的晾衣杆会滴水到自家阳台，而楼上住户也因楼下业主所养的狗吵闹而抱怨很久。”从此案例我们得知，邻里纠纷因经济利益纠纷很少，当事人来派出所往往是“争一口气”，为了找一个公平的地方“评评理”。在此情境下，法律与处罚尽管能指向理性的结果却填补不了情感的割裂，情感治理则融合了沟通理性，发挥了儒家思想“中庸之道”规劝双方彼此退让，最终以恰到好处的状态达到定纷止争的结果。

(二)有利于提升当事人的可接受度

情感治理寓于警调衔接中尊重了公民“厌讼”的价值观念，为纠纷双方提供了一种非讼化解矛盾的渠道，在诉讼爆炸、司法成本过高的现实社会，提供了更便捷的方式化解纠纷。在警民调解工作室，矛盾纠纷往往摆到“台面”上说，纠纷当事人之间的对话倾向于平等自由的展开，并受到民警或人民调解员对双方情绪的把控和引导，保持了共同在场和情绪交互中的合力，让纠纷主体合理合法的诉求在沟通中达成合意。因此，警民调解室放大为一个情绪符号的场所，在互动中缓和了矛盾双方的情绪，有可能避免了民转刑案件的发生。总之，情感治理在预防化解矛盾纠纷、保障群众合法权益、维护社会和谐稳定方面发挥了独特而重要的作用。

(三)有利于增强矛盾纠纷化解的效率

对于派出所来说，警调衔接带来最直接的现实意义是矛盾纠纷化解效率的提高，将警力从民间纠纷中解放出来，不仅降低了行政成本，同时也为群众解决矛盾提供了便捷。情感治理的实践是专职人民调解员在警民联调工作室[7]，充分发挥了以情动人、以理服人的独特优势，弥补了警察作为调解主体的不足。驻所制的人民调解员从调解专业程度和情感交互上都比民警作为调解主体更有优势。他们往往是有道德声誉的较高的长辈，让当事人有信任感，更利于“情理共融”的氛围产生。特别在“求助型”调解逐年增多后，警调衔接对“久调不和”的婚姻纠纷、财产纠纷消解有着独特而重要的作用。

如果说具有绝对权威的警察在矛盾纠纷中扮演外部的控制，那么调解员运用情感交互的方式则代表了矛盾纠纷的内部控制。二者形成合力，形成以情感控制模式的力量。

四、情感治理的调解逻辑

调解的成功取决于当事人的意思自治，调解员运用语言艺术解决矛盾，情感以情驭情、情感联结、情理共融的治理策略发挥了微观矛盾化解、维护秩序稳定的作用。

(一)使用以情驭情的调解方式

针对纠纷双方都处于情绪激化的状态时，调解员首先是诚实的倾听者，例如婚姻家庭纠纷中，调解员站在中立者的角度，倾听当事人的情感宣泄，建立调解员与当事人之间的信任，把握当事人的心理进行疏导。在血亲、姻亲相关联的纠纷中，调解员时刻用亲情的呼唤，帮助当事人找回亲情关爱和温馨。这样做，不仅有利于实现纠纷当事人之间的协商和解，更利于净化当事人生活的社区环境带来和谐。例如，社区内经常有因为争抢车位引起的纠纷，对此类事件的处理，调解员对纠纷解决的价值取向不能仅仅限于个体纠纷终结的层次，通过警调衔接工作室专职调解员的有效工作，发挥“社会矛盾减压器”的作用，打开纠纷双方的心结，因势利导，依法、依理、依情，围绕重点针对焦点解决化解矛盾，避免事件的进一步恶化，影响社会秩序的稳定。

因此，针对婚姻、家庭、邻里纠纷，警调衔接充分运用情感治理中以情驭情的策略，基于促成社会成员之间形成良性互动，巧妙的柔和当事人之间的情绪，平衡纠纷主体间的权益。

(二)发挥情感的关系联结作用

矛盾纠纷是微观社会的裂痕，情感却是人与人之间的“黏合剂”。情感治理在微观治理中发挥了联结个体与个体、个体与以警察为代表的公权力间的黏合作用。

首先，在现代社会结构高度分化的时期，情感的有效发挥有益于唤醒传统熟人社会中的沟通意识。例如浙江电视台《钱塘老娘舅》在社区警务室设立联络点，促进基层矛盾纠纷化解工作。“老娘舅”担任调解员期间，将该社区3起历时多年的疑难矛盾纠纷迎刃而解，平息了纠纷双方的矛盾，唤回了20多年的难得和睦邻里情谊。 虽然是民间力量主导，但“老娘舅”的介入，理与法、礼与法的并用真正实现了法律效果和社会效果的有机统一，有力促进了基层矛盾纠纷化解工作。

其次，情感是社会融合的力量。在社会转型的深水区，社会矛盾种类和数量均呈几何级数增加，矛盾主体更加多元，矛盾关系更加复杂，纠纷化解的难度也随之水涨船高。

作为人民警察，往往处于化解矛盾纠纷的第一线，是在矛盾纠纷调处中与群众直接接触的国家权威的代理人，但在矛盾纠纷调处的实践中，仅仅依靠单一的说教调解并不能完全有效的解决问题，顺利做到案结事了。并且处理不慎或是处理方式、结果没有完全满足纠纷主体的期待，可能便会将民警置于舆论的漩涡，导致警察权威和政府的公信力大打折扣。相比而言，情感治理的恰当运用，通过晓之以理动之以情，可以有效促进不同主体间的情感联结与情绪互动，对避免事件恶化起到了有效的辅助作用。

(三)注重情理共融的语言技巧

警民联调工作室的很多纠纷单靠调解员的力量是不够的，民警和调解员联合调解的效果更加有效。例如，在望江派出所有因为家暴经常性来派出所寻求帮助的纠纷，调解员一般从亲情包容的角度对双方进行调解：首先稳定双方的情绪，待双方委屈诉尽、情绪平和后，民警再予以介入，以执法者的身份从法律角度告知施暴者行为的严重后果。在此过程中，民警和调解员实时转化角色，有序衔接，调解员将情感治理运用成善待包容式的语言方式，春风化雨润物无声；而民警在后续工作中，通过明确指出纠纷主体的法律责任，从当事人趋利避害的角度出发，告诉纠纷双方继续发生冲突后带来的法律后果和其他的身心成本，从而使双方当事人不再过多强调自身的利益受损情况，而自愿进入有效的矛盾处理工作中。相比民警着制服代表着国家暴力机器的身份，调解员更有助于成为双方当事人的情感联结，双方在建立情感联结之后，民警的介入使得法律变得不再冷冰冰而成为化解纠纷的有效工具。

因此，针对惯常性的纠纷，情感治理更多的是一种控制手段，警民调解室不仅要融情于事，更要融情于法，选择恰当的时机运用不同主题的复合权威作用于纠纷本身。

五、 结论

警调衔接是我国治理能力现代化的体现，即多元主体参与矛盾纠纷的化解，行政调解与司法调解衔接的结果。针对派出所大量的非警务纠纷，情感治理通过对人民群众的显性情绪进行关注，消解浮躁、焦虑等消极社会情绪和矛盾纠纷，避免了纠纷激化、民转刑案件的发展。当然，实现法治化与善治始终是我国社会治理现代化的目标，情感治理在辅助理性治理失灵中有其特定的应用范围和乡土基础。

由于警民联调是我国独特的“东方经验”，因此，在微观矛盾纠纷化解中，仍然存在情、理化解矛盾的空间。基层社会治理中要发挥情感治理的团结功能，把社会情感作为发动社会成员和组织的“黏合剂”，这也是“枫桥经验”发展到今天最朴实和核心的观念。总之，社会治理现代化过程中会遇到各种各样的问题，我们要充分运用理性治理和情感治理两种治理手段，发挥他们对社会治安秩序维护的重要作用，进而避免现代性带来的壁垒。