党内法治与领导干部连带责任制度之构建

2020-01-17石文龙

河南社会科学 2020年2期

石文龙

（上海师范大学哲学与法政学院，上海 200234）

党管干部，是党的全面领导在干部人事工作中的重要体现。党管干部，不仅包括发现、培养与提拔使用，还包括了对干部的培训、监督以及责任追究。对干部的责任追究制度是建设民主政治和责任政府的重要内容，更是全面推进依法治国的现实需要。其中，关于领导干部的连带责任问题，在现实生活中有大量的行为表现，如1987 年大兴安岭火灾发生的时候林业部部长被免职、山西矿难时相关领导被免职、北京SARS 期间有关领导被免职等，这些领导责任承担都体现了领导责任的连带责任形式。此外，在干部选拔的过程中，同样存在干部的举荐制度以及相应的连带责任问题，这一责任的形式在学术界关注度不够，值得我们认真研究。本文中我们根据责任的发生形式不同，将领导干部的领导责任分为“事故型”领导干部连带责任形式与“举荐型”领导干部连带责任形式两种。

一、“事故型”领导干部连带责任形式的重要案例与现实基础

（1）1987 年大兴安岭的特大森林火灾与领导连带责任承担。自1949 年以来，发生于1987 年黑龙江省大兴安岭的特大森林火灾是造成损失最大的一起森林火灾，社会上普遍称其为“5·6”特大森林火灾。在1987 年5 月6 日当天，大兴安岭地区的西林吉、图强、阿木尔和塔河4 个林业局下属的几处林场发生火灾，火灾发生28 天后于6 月2 日最终得到扑灭，造成极为惨重的损失。1987 年6 月6 日，国务院出台《关于大兴安岭森林特大火灾事故的处理决定》，对“5·6”特大森林火灾作出处理。在该决定的内容中，首先就是领导责任的追究。第1、2 条具体内容包括经国务院全体会议决定：撤销杨钟的林业部部长职务，并提请全国人大常委会审议批准；责成林业部和大兴安岭扑火前线总指挥部对这次特大森林火灾进行认真调查，总结经验教训，提出改进措施，对其他负有直接责任的人员进行严肃处理，并将处理情况报国务院①。

（2）山西矿难与领导的责任追究。山西是我国产煤大省，由于煤矿的危险性及安全防范工作不到位，安全事故时有发生。其中，2017 年8月11 日，晋能集团山西煤炭运销集团和顺吕鑫煤业有限公司所属位于和顺县四采区A6-1 采区发生一起边坡滑坡事故，致4 人死亡、5 人失踪，事故发生后该矿存在蓄意瞒报伤亡的情况，死者家属也因获得赔偿金而未向外界透露事故相关情况②。山西省政府在2017 年8 月18 日成立了“8·11”边坡滑坡事故调查组，对事故抢救和责任追究做进一步处理。后山西省政府发布事故处理通报，通报具体提出三项要求：第一项就是严肃问责相关责任人。决定对吕鑫煤业公司董事长、矿长、安全副矿长、生产副矿长、总工程师等5 人给予撤职；决定免去和顺县分管副县长、县煤炭局局长、县国土局局长、牛川乡乡长、李阳镇煤炭副镇长等5 人职务；决定对晋中市、和顺县相关管理部门，晋能集团的相关人员，近期参与吕鑫煤业安全检查的相关人员，发现没有认真履职尽责到位的，由事故调查组严肃问责，给予相应处分。国务院安委会办公室对于此次边坡滑坡事故发布了编号为安委办〔2017〕23 号的通报。

（3）SARS 事件北京市疫情的瞒报。SARS，全称为严重急性呼吸综合征，对中国人民来说更为熟悉的名字是“非典型肺炎”，简称“非典”。该疾病在2002 年11 月16 日首次暴发于中国广东顺德，后该病传播至东南亚范围乃至全球范围内，最终于2003 年中期，疫情才被最终扑灭，是一次全球性传染病疫潮③。2003 年4 月20 日，时任北京市市长和卫生部部长，因防治不力和隐瞒疫情等原因而引咎辞职。故国内有学者认为中国政府官员的行政问责制始于2002 年的“非典”。

（4）上海外滩踩踏事件与领导责任。跨年夜庆祝活动是上海外滩一大特色，每年都吸引大量游客参与。2014 年12 月31 日，很多游客和上海市民像往年一样聚集在上海外滩迎接新年，因人多拥挤，当晚外滩陈毅广场东南角处通往黄浦江观景平台的人行通道阶梯底部失衡，继而引发多人摔倒、叠压，并最终导致拥挤踩踏事件发生。据统计，事故共造成36 人死亡、49 人受伤④。上海市政府在2015 年1 月21 日公布了“12·31”外滩拥挤踩踏事件调查报告，认定这是一起对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件。黄浦区政府和相关部门对这起事件负有不可推卸的责任。调查报告建议，对黄浦区政府、黄浦区公安局及上海市公安局的11 名官员进行问责。其中黄浦区委书记周伟被建议给予撤销党内职务处分，区委副书记、区长彭崧则被建议撤销党内职务及行政撤职，对分管旅游的副区长吴成给予党内严重警告、行政降级处分。

（5）响水爆炸事故与领导责任追究。2019 年3 月21 日14 时48 分许，江苏省盐城市响水县陈家港镇化工园区内江苏天嘉宜化工有限公司化学储罐发生爆炸事故，并波及周边16 家企业，简称“3·21”特别重大爆炸事故。事故共造成78 人死亡、76 人重伤、640 人住院治疗，直接经济损失19.86 亿元⑤。2019 年11 月15 日，经国务院调查组认定，江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故是一起长期违法贮存危险废物导致自燃进而引发爆炸的特别重大生产安全责任事故。经中央纪委常委会会议研究并报中共中央批准，依据《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》《中华人民共和国监察法》《行政机关公务员处分条例》等有关规定，给予江苏省委常委、常务副省长党内警告处分，由国家监委给予江苏省副省长政务记过处分。同时，江苏省对该事故中存在失职失责问题的响水县、盐城市和省应急管理厅、生态环境厅等单位46 名公职人员进行了严肃问责。其中，拟给予盐城市委书记党内警告处分，按规定上报审批；给予盐城市委副书记、市长政务记过处分，给予响水县委书记党内严重警告、免职处理，给予响水县委副书记、县长撤销党内职务、政务撤职处分，给予省应急管理厅党组书记、厅长政务记过处分，给予省生态环境厅党组书记、厅长政务记过处分。对其他相关责任人，也分别给予了党纪政纪处分。

上述事件是30 多年来，我国在领导责任追究中的经典案例。在这些案例中，领导干部的责任承担具有很大的特殊性，对该类事故的发生本身没有直接的因果关系，他们没有直接参与到该类事故之中，只是基于对于安全生产等领导、监督关系而产生的责任。上述种种事件也以血的教训推进了国家责任追究制度的发展，上述重要案例也成了干部责任连带制度的现实基础。

二、“事故型”干部连带责任制度的由来与发展

连带责任一般是民商法中的重要制度，近年，随着安全生产与突发事件等领域的现实需要，干部连带责任逐步成为一项制度在法律中确立。可以说《党员领导干部犯严重官僚主义失职错误党纪处分的暂行规定》在制度上开启了领导责任制度，其后领导责任的连带制度逐步建立，这些规定主要包括《突发公共卫生事件应急条例》《关于特大安全事故行政责任追究的规定》等。

（1）《党员领导干部犯严重官僚主义失职错误党纪处分的暂行规定》（以下简称《暂行规定》与领导责任的开启。《暂行规定》是较早进行干部责任追究的党内法规，共计17 个条文。该规定将严重官僚主义失职错误界定为：由于工作不负责任而不履行或不正确履行职责，致使党、国家和人民的利益遭受重大损失的行为⑥。《暂行规定》明确了领导承担责任的种种情形，将有关领导责任人员区分为直接领导责任者、重要领导责任者和一般领导责任者。

（2）《突发公共卫生事件应急条例》中的连带责任制度。2003 年5 月9 日，国务院发布《突发公共卫生事件应急条例》，该条例第五章的法律责任篇共8 个条文，其中5 个条文规定了政府主要领导人及其卫生行政主管部门主要负责人的多种责任形式。如其中对“隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报的”，依法给予降级或者撤职的行政处分；对造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，依法给予开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任⑦。其他对于未按照规定，完成突发事件应急处理所需要的设施、设备、药品和医疗器械等物资的生产、供应、运输和储备的，对上级人民政府有关部门的调查不予配合，或者采取其他方式阻碍、干涉调查的，在突发事件调查、控制、医疗救治工作中存在玩忽职守、失职、渎职等情形的，均对政府主要领导人和政府部门主要负责人依法给予降级或者撤职的行政处分。对构成犯罪的，依法追究刑事责任⑧。

对于医疗卫生机构有相关行为的⑨，由卫生行政主管部门责令改正、通报批评、给予警告；情节严重的，吊销医疗机构执业许可证；对主要负责人、负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级或者撤职的纪律处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（3）《关于特大安全事故行政责任追究的规定》中的行政连带责任。2001 年4 月21 日国务院公布的《关于特大安全事故行政责任追究的规定》，是落实安全生产责任制的重要制度。其中规定，特大安全事故发生后，有关地方人民政府及政府有关部门未按国家规定的程序和时限立即上报，如隐瞒不报、谎报或者拖延报告，未积极配合、协助事故调查，甚至阻碍、干涉事故调查的，对政府主要领导人和政府部门正职负责人给予降级的行政处分⑩。地方人民政府或者政府部门阻挠、干涉对特大安全事故有关责任人员追究行政责任的，对该地方人民政府主要领导人或者政府部门正职负责人，根据情节轻重，给予降级或者撤职的行政处分⑪。

在学术界对该方面制度的研究比较少，现有的研究包括关保英的《论行政连带责任》、邹健的《科学界定连带责任完善行政首长负责制》和王仰文的《行政决策连带责任制度的内在逻辑与中国实践》等论文⑫。

三、“举荐型”干部连带责任的制度设想

借鉴民法上的连带责任，我们将这一制度移植到了干部的举荐制度中来。“举荐型”干部连带责任制度是指提拔干部或者领导干部在晋升更高的职务时，在程序上须由两名具备相当领导职务的公务员进行推荐并保证被推荐人在任职期间内不会存在重大违法乱纪的行为，如该被推荐公务员在任期犯有违法乱纪的重大错误，则由推荐人承担连带责任的制度。

（一）“举荐型”干部连带责任的具体内容

第一，“举荐型”干部连带责任制度的范围。“举荐型”干部连带责任制度的范围限于公务员队伍，不包括企事业单位的干部，而且是公务员中的领导干部，即具有领导职务的公务员，不涉及普通公务员。理由是具有领导职务的公务员是国家反腐倡廉的重点，这样才可以发挥领导干部在制度建设中的带头作用，确保领导干部执业活动的纯洁性。现行的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）规定：“根据公务员职位类别和职责设置公务员领导职务职级序列。”⑬并将领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。公务员职级在厅局级以下设置⑭。因此，我国共有10 个层次领导职务。

第二，举荐人资格。列入《公务员法》领导职务层次的所有人员原则上都有资格成为举荐人，但是，有亲属关系的应当回避，亲属关系的范围根据法律的规定。这一另外规定可以称为举荐回避制度。《公务员法》第十八条规定的10 个领导职务层次的公务员除有亲属关系的应当回避的之外，都可以成为举荐人。值得一提的是，10个领导职务层次的公务员还包括了属于非领导职务的巡视员、副巡视员，非领导职务的调研员、副调研员，非领导职务的主任科员、副主任科员。此外，在领导职务之外的科员级的公务员中，即作为第11 级公务员的基层公务员中，个别地区在这一级还分设了正、副股级领导职务。因为该正、副股级领导职务不是《公务员法》所规定的领导职务层次，是否具有举荐资格需要由国务院根据各地的情况另行规定或者授权各地根据情况决定。

第三，举荐方式。举荐方式要求以书面的方式公开进行举荐，并对被举荐人进行担保。担保内容是保证被举荐人在今后所从事的职业中能够忠诚于人民、信守法律，不会存在违法乱纪的行为，否则自己愿意承担连带责任。这里的公开是指在被举荐人的就职典礼上，公开宣读举荐保证书。

第四，举荐人的保证期间。举荐人的保证期间具体就是指举荐人保证书的有效时间。这里可以分为有期限的保证期间和无期限的保证期间。有期限的保证期间的最短时间宜以二年为限，无期限的保证期间自被举荐人就职到任期结束的单个任职期间。之所以将保证期间的最短时间以二年为限，是因为新干部上任往往有一年的试用期或者考察期，在此考察期内，责任主要由组织部门承担。此外，从实践来看，考察期间往往不会发生其他问题。一个任职期间结束后，如连任，则可以重新确定举荐人，原举荐人可以继续举荐，重新制作举荐保证书。如晋升，则进入一个全新的举荐保证程序，原举荐行为自动终结。

第五，责任的承担与免除。如果被举荐人在其任职期间出现了重大违法乱纪的行为，则该两名举荐人承担连带责任。根据被举荐人的责任情况，承担不同的举荐责任。如被举荐人被追究刑事责任，则对举荐人处以领导职务降一级使用的处分。如被举荐人受到党纪处分，则可对举荐人处以领导职务降半级使用的处分。

第六，举荐期间，举荐人是否可以撤回举荐？人是会变化的，干部作为人同样也是会变化的。这里不排除被举荐的干部行为作风都是极其优秀的，但是任用后的情况发生了变化。在这一情况下，举荐人可以撤回举荐，但是撤回举荐应当是有条件的，即发生了重大事宜，这一重大事宜足以使举荐人确信需要撤回举荐。撤回举荐需要组织部门进行审查，确属重大事宜可以撤回举荐。撤回举荐后，被举荐人应当重新选择举荐人。

（二）博士生入学考试中的专家推荐与明星代言责任的制度借鉴

在其他制度中，也存在着类似的推荐制度。例如现有的博士研究生考试中，就需要2 名副教授以上的专业人员推荐才能取得考试资格或者复试资格⑮，何况国家干部这样重要的角色。研究生毕竟只是学术上的要求，不直接影响国家的政权状况。因此，在干部晋升中需要增加程序性的规定，合理地增加“形式”上的要求，以作为必不可少的制度性的制约环节。

近年，明星是否应对其不当代言产品承担责任，成为热点话题。2009 年2 月28 日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《中华人民共和国食品安全法》。该法在第九章法律责任中提到，“社会团体或者其他组织、个人在虚假广告或者其他虚假宣传中向消费者推荐食品，使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品生产经营者承担连带责任”⑯。这是明星不当代言产品而承担连带责任的法律依据。事实上，或者其他虚假宣传食品安全的主要责任应该在于食品生产厂家和政府质量监督部门。如果政府职能部门未能尽责，则即使明星不代言，食品安全局势也不会有根本性的好转。相反，如果食品生产厂家尽了责任，政府部门监督责任也到位的话，劣质产品就会失去生存的土壤。

2009 年5 月13 日，最高人民法院与最高人民检察院发布了《关于办理生产、销售假药、劣药刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。该解释的第五条规定，为生产、销售假药、劣药犯罪分子提供广告等宣传的行为将被以共犯论处。因此，明星如明知假药仍代言将被追究刑事责任。

因此，《食品安全法》与药品领域建立的明星代言责任对于干部连带责任制度的建立具有制度性的借鉴意义。

（三）“举荐型”干部连带责任制度构建的现实意义

干部连带责任制度属于行政法等具有公法性质的法律领域的责任制度，而民法上的连带责任属于私法上的责任制度。在民法中，连带责任制度在激励连带债务人相互监督、积极履行债务方面，以及在受害人遭受数人共同侵权而针对各个侵权行为人的过错和行为致害的原因力举证困难时，有自己独特的激励和保护机制⑰。借鉴民法上的连带责任，对建立干部连带责任制度在今天具有极为重要的现实价值，具体表现为以下几个方面：首先，通过制度建设，增加领导职务晋升的程序与条件，有助于保证和提高官吏素质。程序的作用有很多，其中之一就是监督与制约，通过程序完善干部队伍，提升干部队伍的素质也是近年我国干部制度建设的重要方面。其次，该制度有利于将中国特有的人际关系方面的作用融入制度监督之中。通过领导干部之间这种二对一的“人人对应”模式，实现干部间的“直接监督”，既可以补充我国法律监督制度，使得法律监督具体化，又将制度落实到具体的人。因为晋升的被举荐人往往是后辈，这也是通过老一代“传帮带”的作用，进行廉政激励，同时也将中国特有的人际关系方面的作用融入制度监督之中。再次，该制度有助于加强干部管理中的自律与他律，增强领导人的职务责任心。干部连带责任制度运用了中国人人际关系中特有的人情观、面子观这只“看不见的手”参与了制度建设，如果被举荐人出了问题，就会对不起举荐人，就会“丢”了举荐人的面子。为避免“人情债”这一特殊的“他律”，被举荐人会努力“自律”。最后，该制度有助于增强民众对国家法治建设的信心，加强以反腐倡廉为中心的民主政治建设。我们知道坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。这一制度能够控制用人关、选人关，把问题控制在源头，即所谓“防微杜渐”。防止事后出问题，因为事后出的问题对国家产生的影响要远远大于事前。

正所谓“制度是决定因素”⑱，这是邓小平同志从总结我国社会主义建设的经验教训中得出的一个重要结论。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”⑲干部连带责任制度的建立有助于遏制腐败的发生，推进廉政建设的步伐，对于弥补我们法律监督制度的不足、增强民众对国家法治建设的信心、加快我国建设社会主义政治文明等方面具有重要作用。

（四）干部连带责任制度的历史文化基础

在我国历史上，历代统治者都很重视官员的选拔与监督，并且形成了专门性的制度，其中之一就是中国古代有荐举连带责任制度。荐举，在中国古代各历史时期的称谓和表现形式有所差异，就广义而言，选拔人才的形式有保举、察举、科举等形式，种类有文举、武举之分，途径有正途、异途之别，依举主不同又作公私划分。荐举是我国古代选拔官吏的重要方法之一。在隋唐之前，荐举成为封建统治者选任官员的经常性主导方式。自战国时期的秦国算起，直至清末刑律改革，荐举制度在我国封建王朝存在了两千余年，其强大的生命力不得不令人深思。对中国古代长久存在的连坐和保甲等制度，学界普遍持有批评态度。但有学者应用现代激励理论，对这些制度中蕴含的激励原理和连带责任及其施行的不断改进做了剖析。在早期国家的控制能力低下以及信息严重不对称的情况下，连坐和保甲制度属于一种强有力的激励方式。在“小政府”的前提下，连带责任有效地利用了分散化的信息，对维护国家的大一统以及社会稳定起到了重要作用⑳。虽然这与“家天下”的皇权观念有关，但其制度之严密值得我们借鉴。显然，这一荐举连带责任制度，不仅在中国古代职官制度史上具有重要的意义，而且对我国正在进行的机构改革以及干部铨选也有可借鉴之处。

四、“举荐型”干部连带责任制度需要回应的几个现实问题

（1）“举荐型”干部连带责任制度与组织部门的责任划分。组织部门具有对本区管辖范围的领导干部进行考察，并提出调整配备的意见和建议；办理管理干部的任免、工资、退（离）休审批手续等职责。因此，对拟晋升的干部进行考察是组织部门的职责，对于组织部门的失察行为，仍如以往的制度一样，由组织部门承担责任。对于经过了考察拟担任领导干部或者晋升更高级别的领导干部，由两名具备相当领导职务的公务员进行推荐，因此，考察与推荐是两种行为，该两种行为存在着时间上的先后次序，考察在前，推荐在后。推荐责任的承担不影响考察责任的追究，在很多情况下考察责任的追究与推荐责任的承担是同时存在的，因此，推荐责任的承担也是一种加重责任。通过这一加重责任完善干部的晋升制度，促进反腐防腐制度建设。

（2）举荐干部中的回避制度。有人担心实行干部连带责任制不但不能促进廉政建设，可能会加剧裙带关系。裙带关系，最初就是指靠自己妻子或其他女性亲属的关系而获得官职，引申为因血亲、姻亲和密友关系而获得政治、经济上的利益。“战场是生死关系，市场是金钱关系，情场是两性关系，赌场是输赢关系，官场那是绝对的裙带关系。”㉑早些年在社会上广泛流传的一段顺口溜，“夫妻室，父子科，外甥打水舅舅喝，孙子开车爷爷坐，亲家办公桌对桌”，说的就是某些国有企业、机关单位就业中的“近亲繁殖”和“裙带关系”现象。这一现象说明裙带关系是我国权力腐败的一种形式，需要重点予以解决。在干部连带责任制度的建构中，也需要重点避免这一现象的发生。所以，在推荐人的资格中存在一定的限制条件，即有亲属关系的人应当回避。这一制度性安排的目的正是为了防止可能存在的裙带关系，保证制度运行的良性循环。当然，任何制度都可能存在利弊两个方面的因素，关键是利弊如何衡量与取舍，如何让利绝对地大于弊，同时弊在能够克服的情况下，则是可以谨慎地使用，就如同汽车比自行车快，但是也更容易发生交通事故的道理一样。

（3）退休领导的举荐与责任承担。关于退休领导的举荐存在三种情况：一是已经退休的领导人不能进行推荐，对推荐人要求是在职领导人，理由是这样的推荐才有最大限度的可信度，而不是老百姓担心的“走过场”。二是推荐人在推荐时已经接近退休年龄是否影响推荐？我们认为这种情况不影响推荐，理由是，推荐人虽然年龄已经接近退休，但是作为领导人的基本素质，如责任心、道德感等仍然是存在的，相信其会珍惜自己的名誉而不会“晚节不保”。那么紧接着的第三种情况就是当推荐人在推荐时已经接近退休年龄进行了推荐，而被推荐人在其退休后出现了“违法乱纪”的行为，如何处理？在这种情况下，仍可以对其退休金等进行相应的处理。

（4）最高国家领导人是否需要推荐？为什么我国的最高领导人是国家主席，而不是总书记呢？因为总书记是党的最高领导人，这是宪法规定的。我国《宪法》第八十一条规定：“中华人民共和国主席代表中华人民共和国，进行国事活动，接受外国使节；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。”干部连带责任制存在一种例外，那就是对最高国家领导人的例外，我们把这种例外称为推荐豁免制度。主要理由是：第一，主席是国家的代表，也是国家尊严的象征。对主席实行干部连带责任制会有损这种尊严，这在国外也是一种惯例。第二，主席没有实际上的权力。因此，可以实行推荐豁免的价值不同于其他领导人。第三，实行推荐豁免制度会激活干部连带责任制本身。所谓“要想甜，加点盐”，推荐豁免制度反而会使得干部连带责任制因增加了制度式的“插曲”而更有魅力。

此外，举荐有功能得到奖励吗？我们认为作为国家干部的推荐人，具有不同于一般人的觉悟，举荐人才应该是一种自觉的行为。当然，事实上在对干部的考核、评比甚至晋升等环节会考虑这一因素的。此外，国家也有行政奖励制度，适当的奖励也是可行的。

总之，干部连带责任制是对民法上的连带责任的一种移植，这在中国具有历史传统，发挥了制度监督中的人的作用，在现实生活中也已经以各种方式在被使用。我们认为这一制度具有一定的合理性和应时性，特别是在加强反腐倡廉民主建设的今天，这一制度更具有一定的现实价值。

五、领导干部连带责任制度的性质分析

我国历史、政治、经济发展的特殊性与特殊的民族心理，使得建立干部连带责任制度具有现实可能性。但在现实生活中建立带有传统色彩的制度会存在种种问题，因此特别需要予以注意。

（一）连带责任与“罪责自负”原则的关系

显然，干部连带责任制度不是历史上的连坐与株连，是一种正常的制度，是适应现代社会的现实需要的制度创新。第一，今天的社会已经不是封建专制主义社会。我们是社会主义国家，宪法上已经确立了“国家的一切权力属于人民”。实行这一制度的目的还是为改善用人、选人的制度机制，以提高干部素质，建立制度性的反腐防腐措施。第二，连带责任是“罪责自负”原则的例外。“罪责自负”已经成为法律制度与原则，所谓“一人做事一人当”，一个人应当就其自身所犯的过错承担责任，这就是“罪责自负”，它是现代法上的基本原则之一。但是任何原则都有例外，如平等原则的例外是区别对待。尽管现代法强调这种个人责任，但对他人行为负责的连带责任仍大量存在。而且，“我们看到，在近几年我国修订的民商法律中，都无一例外地大幅度地提高了连带责任的比重，这构成了我国近几年对民商法修订中诸多内容的一大特点”㉒。所以我们提出连带责任是“罪责自负”的例外，因此，法律对连带责任的适用有特定的限定条件，不会随意扩大。第三，这一制度的适用范围有严格的限定。目前连带责任主要限于安全生产、重大突发事件等领域以及干部举荐环节所建立的制度。就举荐型领导责任而言，其范围一是限定在公务员队伍中，不包括企业、事业单位；二是限定具有领导职务的公务员，不包括一般的普通公务员。其最终目的还是为了加强廉政建设。

当前，反腐倡廉已经取得了阶段性的成果，如果说以前的高压反腐主要解决“标”的问题，那下一阶段就是要解决“本”的问题，这个“本”，就是党内政治生活的正常化、规范化、有序化，反腐败以及预防腐败需要体制改革与制度创新，制度创新离不开借鉴国内外的各种制度。

（二）在责任的性质上，干部连带责任制度是一种政治责任还是法律责任

民主政治是责任政治，责任政治的责任包括政治责任与法律责任两个方面，两者很容易混淆。政治责任是政治官员制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责以及没有履行好职责时所应受的制裁和谴责㉓。法律责任是指由违法行为、违约行为或者由于法律规定而应承受的某种不利的法律后果，法律责任的产生会导致不利后果。因此，我们认为凡是国家法律明确规定的责任以及需要用法律明确规定的责任就是法律责任，即法律上的责任。不由法律规定或者不需要由法律规定，而由国家政策、党纪等规定的责任则是政治责任。如问责、引咎辞职和党纪处分等就是政治责任。具体而言，两者的区别在于：一是责任的依据与追究机关不同。法律责任来自法律的明文规定，政治责任则由政策或者党纪规定。法律责任的追究有专门的司法机关；政治责任的追究机关较多，不是专门的机关。二是先后次序不同。政治责任相对于法律责任特别是刑事法律责任的追究而言具有优先性㉔。有关领导人虽然因为重大责任引咎辞职，但是他还要承担相应的法律责任。引咎辞职和党纪处分并不影响对其刑事责任的追究。三是承担责任方式不同。政治责任的基本承担方式是引咎辞职、降级、降职、记大过等。法律责任的承担方式主要可以分为民事责任、刑事责任、行政责任三种。四是法律程序不同。程序法律责任依据《民事诉讼法》《刑事诉讼法》《行政诉讼法》等进行追究，有严格的法律程序，而政治责任的程序相对简单一些。两者相比，无论在实体还是在程序上，法律责任比政治责任严格。

当然，这一制度在法律上适用于各类领导干部，至于各个单位内部自行建立的责任追究制就不属于法律责任。

总之，连带责任原本是民法上的一项关于债的制度，借鉴民法上的连带责任制度，对建立我国的干部连带责任制度具有一定的合理性和应时性。这一制度的建立对于完善党的领导，规范领导责任制度以及对于反腐倡廉建设等均具有极为重要的理论价值与现实意义。

注释：

①艾青山：《1987 年大兴安岭特大森林火灾的理赔与思考》，《中国保险报》2000 年10 月17 日。

②刘建林：《山西和顺一煤矿发生死伤事故后企业隐匿不报总经理投案煤管局长免职》，《工人日报》2017 年8 月18 日。

③杨锐：《疫情何时有转机?》，《健康时报》2003 年5 月8 日。

④刘东：《上海外滩踩踏事件问责11 名官员遇难者抚慰金80 万元黄浦区委书记周伟、区长彭崧撤职》，《21 世纪经济报道》2015 年1 月22 日。

⑤王阳、罗莎莎：《安监部门如何担责引发舆论热议危化品企业应承担安全生产主体责任响水爆炸事故观察与思考》，《法制日报》2019年4 月8 日。

⑥《党员领导干部犯严重官僚主义失职错误党纪处分的暂行规定》第2 条。

⑦《突发公共卫生事件应急条例》第四十五条规定：“县级以上地方人民政府及其卫生行政主管部门未依照本条例的规定履行报告职责，对突发事件隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报的，对政府主要领导人及其卫生行政主管部门主要负责人，依法给予降级或者撤职的行政处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，依法给予开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

⑧《突发公共卫生事件应急条例》第四十六条、第四十七、第四十八、第四十九条。

⑨《突发公共卫生事件应急条例》第五十条罗列的行为包括：（1）未依照本条例的规定履行报告职责，隐瞒、缓报或者谎报的；（2）未依照本条例的规定及时采取控制措施的；（3）未依照本条例的规定履行突发事件监测职责的；（4）拒绝接诊病人的；（5）拒不服从突发事件应急处理指挥部调度的。

⑩《关于特大安全事故行政责任追究的规定》第十六条。

⑪《关于特大安全事故行政责任追究的规定》第二十条。

⑫关保英：《论行政连带责任》，《河南省政法管理干部学院学报》2005 年第3 期；邹健：《科学界定连带责任完善行政首长负责制》，《领导科学》2006 年第18 期；王仰文：《行政决策连带责任制度的内在逻辑与中国实践》，《山东科技大学学报》2014 年第6 期。

⑬《中华人民共和国公务员法》第十七条。

⑭《中华人民共和国公务员法》第十八、十九条。

⑮目前，大多数学校要求考生在报名时就要提供详细资料，包括2 名具有副教授以上职称人员的推荐信，极少数学校是在复试时提供具体资料，包括2 名副教授以上职称人员的推荐信。

⑯《中华人民共和国食品安全法》第一百四十条。

⑰郭晓霞：《连带责任制度探微》，《法学杂志》2008 年第5 期。

⑱《邓小平文选》第2 卷，人民出版社1994 年10 月第2 版，第308 页。

⑲《邓小平文选》第2 卷，人民出版社1994 年10 月第2 版，第333 页。