党规中的法理

叶海波，刘梦妮

（深圳大学 党内法规研究中心，深圳 518000）

一、问题的提出

现代国家几乎一概为政党国家。在西方，鉴于政党控制政治权力、引领宪法变迁的事实，也基于政党异化的历史教训，为政党立宪成为现代宪法的发展趋势，即通过宪法保障政党在民主政治中的地位，并防范政党滥用权力侵害人权，破坏宪政秩序[1]。这些国家的基本情况是国在党先，国法治党，宪法统领政党规范。于中国而言，我们面临的政治现实有所不同：中国共产党早于中华人民共和国成立，党内规范先于国家宪法产生，党领导人民制宪、修宪和行宪。在全面依法治国的方略确定后，如何规范政党行为是法治中国建设的核心和紧迫问题。基于治党的历史经验和党作为领导党的政治现实，我们选择了依规治党的路径。为实现依规治党，必须首先在规范层面处理好党规和国法的关系，这也是从法理上回应和认识党内法规的根本问题。质言之，研究党规中的法理，就是要准确定位党规和国法之间的关系。

学界当前对党规和国法关系的理解大致可分为三种：一是认为党规服膺于国法，强调国家法律高于党内法规[2]，党规不得抵触宪法和法律[3]；二是认为党规独立于国法，强调党内法规有自身的独立性和独特性，注重党内法规自身逻辑体系的构建，具体表现为党内法规以党章而不是以宪法为最高遵循[4]；三是党规国法共生论，基于法律多元主义[5]，该观点认为党内法规与国家法律在党全面推进依法治国和依规治党的道路上是有机统一的共治关系[6]。可以看出，现有研究多为笼统地谈党规和国法的关系应当如何定位，缺乏在具体内容和层次上的精细化处理。既然准确定位党规和国法的关系是为了揭示党规中的法理，那么，我们不仅要在事实层面发现有关二者关系的真理，也要在认识层面阐明二者关系的原理，更要在价值层面追求一种公理的达成。为此，本文认为，正确处理党规和国法的关系必须依次解决三个问题：首先是党章和宪法的关系，其次是党内法规与国家一般法律的关系，再次是党规自身体系的融贯性。

二、党章与宪法的关系——宪法统领国法和党规

现代意义的法治是规则之治，但本质上是宪法之治。规则的表现形式多种多样，如法律、政策、章程等，它们都可以在国家治理的过程中发挥约束效应。如果没有价值内涵做支撑，规则就只是权力掌控者的工具，无法成为一种目标追求。宪法之所以能够担负起这一“重任”，在于其所内含的是人民主权和人权保障的价值理念。这种价值内涵符合现代国家建立的根本目的，也是构成现代国家规则体系的正当性基础。以宪法为首所构建的法律体系，系统性地为实现这一价值目标提供了途径和保障，因而成为治国理政的必然选择。我国是社会主义国家，由执政党领导人民治国理政，但也遵循现代法治的一般要求。中国共产党领导人民制定1982 年宪法，提出依法治国基本方略，致力于建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家。为全面推进依法治国，党的十八届四中全会明确指出“依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政”，并要求形成完备的法律规范体系和党内法规体系。由此，原本以宪法为统领的法律等级秩序得以重构，形成了以宪法为首，国家法律和党内法规并行的新秩序，具体如图1 所示：

图1 国家法律和党内法规关系图

（一）党规整体须服从宪法统领

根据党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），形成完善的党内法规体系是建设中国特色社会主义法治体系的主要任务之一。由此，党内法规被正式纳入中国特色社会主义法治体系，与国家法律共同服务于建设社会主义法治国家的总目标。社会主义法治的概念源自中共十五大提出的“依法治国，建设社会主义法治国家”，后经完善发展成为国家现代化建设的重要理念，其核心内涵为党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。从法治一词的现代含义来看，法治是指法的统治，其根本在于宪法之治，即以国家根本法的形式将人民主权和人权保障的价值追求确立下来，并对国家机构的权力予以限制，确保民主和人权不受国家机构的侵害。在此之上，社会主义法治的根本要求还体现为坚持党的领导。申言之，社会主义法治是指在中国共产党的领导下实现宪法之治。但是，这绝不意味着党在宪法之上或者党可以任意突破宪法的约束，而是要求“把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来”。这种统一实质上是要求党领导人民所制定的宪法能够体现人民主权和人权保障的价值追求，以及党领导人民治国理政必须首先尊重和维护宪法权威。从这个意义上可以说，党的领导与宪法之治二者是手段与目的的关系，党的执政理念和方式须以国家根本法所蕴含的价值为根本追求。为此，《决定》明确把依法执政作为坚持党的领导的内在要求，并强调“坚持依法执政首先是坚持依宪执政”。同时，《决定》指出，“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。可见，无论是党领导人民治国理政，还是党的自身规范建设，都应以遵循宪法为首要条件。党内法规是管党治党的直接依凭，加强党内法规制度建设作为加强和改进党的领导的重要途径，也应以服从宪法统领为基础前提。

（二）党章在宪法构建的规则秩序之中

党章是管党治党的总章程，在党规内部体系中具有最高效力，是居于党内“宪法”地位的根本大法[7]。党章的总纲部分主要规定党领导人民治国理政的路线、方针和政策，集中体现了党对现代法治精神的解读。基于党的执政地位，这部分内容不可避免地反映在由党领导人民制定和修改的宪法（序言）当中。然而，党章作为党内法规之“根本法”，何以影响国家根本大法的制定与修改？党章与宪法之间的关系又该如何理顺？这是社会主义法治理论必须回应的问题。1982 年宪法颁布之后，学界逐渐展开了对执政党与宪法、党章与宪法之间关系的研究，目前主要有两种观点：一是认为党章是不成文的宪法，从法律多元主义解释党章对国家宪政秩序产生的实效影响[5]；二是认为党章与宪法分属两个规则体系，但在社会主义法治建设中是相互契合与统一的[8]。这种既相互独立又内在统一的观点与前述党规独立于国法的观点一脉相承，然其缺陷也通过党规和国法的关系仍未厘清而暴露出来——党规和国法统一于社会主义法治建设的目标虽然没有争议，但却引发了“法”概念的内涵与外延之争。事实上，只要明确社会主义法治的本质乃是在中国共产党的领导下实现宪法之治，承认宪法对党规和国法的统领作用，党章与宪法的关系就无须所谓的“辩证”看待，而是十分清晰地体现为宪法在党章之上。

诚然，上述结论是在规范和时代的语境中分析得出的，那么，在事实和历史语境下，党章对宪法的引领——当宪法与党章不一致时，事实上主要是修改宪法[9]，这一现象又该如何理解呢？应当看到，党章引领宪法这一事实背后隐藏的乃是执政党与宪法之间的关系。党的领导和执政是历史事实，也是实现国家法治现代化的根本保证。如上文所述，从一定意义上来说，党的领导是实现宪法之治的手段，宪法之治是党的领导追求的目的。为保证手段与目的之间的一致性，拥有国家主权的人民以根本法的形式确认了党的领导地位和执政地位，这种确认表现为授予党行使领导人民治国理政的权力，而在本质上是授权执政党内部实行高度政党自治。这一情形，类似《宪法》第三十一条授权全国人大决定特别行政区高度自治，特别行政区的基本法因此承担了诸多应当规定于宪法中的内容。党章也具有这个功能。党内法规本质上是对执政党的政治决断权的一种法治化努力，这是宪法所默认和赞许的，且自2018 年修宪将党的领导由序言调整至正文之后，这也是宪法所要求的。由此来看，执政党始终处于宪法所构建的权力秩序当中，而作为执政党运行的总章程、总规矩，党章也理应在宪法至上的规则等级秩序之中。

（三）党规制度建设须符合宪法秩序

包括党章在内的所有党规均应服从宪法统领，党规整体的制度建设自然就要符合宪法秩序，即表达宪法价值和遵循宪法原则。

首先，党内法规要表达宪法价值。宪法是西方资本主义经济发展的产物，至今已发展成为现代国家的根本标志。我国人民在中国共产党的领导下致力于国家现代化建设，以国家根本法的形式表明国家的一切权力属于人民，列举人民享有的广泛基本权利，并强调任何组织和个人都必须遵守宪法和法律。除此之外，我国宪法还在序言中确认了中国共产党的领导和执政这一历史事实，并在正文第一条中明确指出“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。因此，理解我国宪法的价值，不仅要抓住民主、人权、法治等基本要素，更不能忽略党的领导作为宪法价值之根本保证的地位和作用。党内法规作为管党治党的直接依据，要求其表达宪法价值，实质上是要求党的领导和执政均应致力于保障宪法价值的实现。由于党章统领整个党规体系，党规对宪法价值的表达因而主要通过党章予以体现。具体而言，一方面，党章应当明确保障国家现代化建设所追求的民主、法治等基本价值是党的执政目标，党规制度体系的构建也应符合民主和法治原则；另一方面，党章还须明确加强和改善党的执政方式及其自身建设的理念和途径，以确保党的领导的准确性和有效性。根据现行《中国共产党章程》的规定，中国共产党领导人民发展社会主义民主政治，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一；尊重和保障人权；完善中国特色社会主义法律体系，加强法律实施工作；党必须在宪法和法律的范围内活动；党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，坚持科学执政、民主执政、依法执政，加强和改善党的领导；党的建设必须坚持民主集中制、依规治党等基本要求。可见，党章明确了民主、人权、法治等宪法价值是党执政的价值追求，党章所确立的执政理念和自身建设的要求，也有助于切实加强和改善党的领导。可以说，党章与宪法在价值层面是高度融合的，党章的总纲部分是宪法价值在党规体系中的具体化。

其次，党内法规要遵循宪法原则。一是民主原则。由于党内法规的一般效力限于执政党内部，此处民主原则也只讨论党内民主。党内法规遵循民主原则是实现党内民主的前提条件。“要建设健康有序有效的党内民主，规章制度必须先行而不能后行，必须先建立健全党内民主的法规体系，然后再根据这些法规开展党内民主。”[10]为此，《中国共产党章程》根据党内治理的实际情况，将宪法上的民主原则具体化为“发扬党内民主、尊重党员主体地位、保障党员民主权利”的要求，引领全党开展民主建设；《中国共产党党内法规制定条例》将“充分发扬党内民主”作为党规制定的原则之一，要求党规的制定必须遵循民主原则；《关于新形势下党内政治生活的若干准则》指出“党内民主是党的生命”，要求党内决策、执行、监督等工作必须贯彻民主原则和程序，并对压制或者破坏党内民主、侵害党员民主权利的行为作出禁止性规定，是民主原则在党内具体活动中的体现。由此可见，无论是基于宪法秩序的要求，还是出于既有党内法规之规定，民主是一切党内活动的基本原则之一，各级党组织、所有党员在今后制定和实施党内法规的过程中，都要坚持遵循民主原则。二是法治原则。一方面，于治国理政而言，该原则要求党必须在宪法和法律的范围内活动，具体表现为党规的内容不得与宪法和法律相抵触。《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》对此都作了明确规定。同时，法治原则还要求党领导人民完善中国特色社会主义法律体系，加强宪法和法律的实施工作，实现国家各项工作法治化。对党规来说，就是要求其体现增强党员尤其是党员领导干部的宪法和法律意识，提高依宪执政、依法执政的能力和水平等具体内容。另一方面，于党的自身建设而言，法治原则的要求体现为依规治党和加强党内法规制度建设。依规治党指的是党内治理必须以党章为根本遵循，依据党章和其他党内法规管党治党。这是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央走出的一条通过依规治党推进全面从严治党的管党治党新路[11]。依规治党必然要求有全面、系统的党规制度，因而必须加强党内法规制度建设，在制定环节提升党规质量，在执行环节确保“掷地有声”，形成“有规必依、执规必严、违规必究”[11]的党内法治生态。

三、党规和国家一般法律的关系——功能协调

在宪法的统领之下，党规和国法处于平行位置，通过功能上的分工与合作相互衔接，趋于协调。具体而言，在国家现代化的目标指引下，执政党领导人民治国理政，实际上将公共事务的管理过程划分为决断和执行两个环节，执政党负责作出决断，国家机关负责执行（国家权力机关在形式上拥有决策权，但其作出的决策仍属于“贯彻和落实党的主张”范畴，本质上还是一种执行权）。为规范决断权的行使，保证决断的科学性和效率性，执政党通过建设党内法规制度，以形成对决断权的有效制约。同样，为规范执行权的行使，（党领导）人民制定国家法律，制约国家机关的立法权、执法权、司法权和监察权，保证立法可行、执法有力、司法公正、监察全覆盖。各方关系详见图2所示。

图2 执政党与国家机关关系图

（一）决断权与执行权的二分架构

决断与执行二分的理论基础是政治分工和功能适当原则。政治分工是社会分工在政治生活和公共管理领域的体现，指的是社会生活中政治与公共管理活动的需要所引起的各种政府功能的分化，具体表现为政治过程的专门化和政府职能的专业化[12]。功能适当原则则是在管理过程中顺应这种功能上的分化，对权力进行最优配置，即由具有最优条件的机关按照它们的组织、构成、功能和程序作出决策，以使国家作出尽可能正确的决策，同时也谋求国家权力的适度和节制[13]。政治分工和功能适当原则是从国家管理活动中抽象出来的理论，体现的是权力分阶段运行的客观事实，而其隐含的价值取向则是提升管理效能和保证决策的正确性。在我国，党领导人民治国理政的现象正是这种事实与价值之间关系的映照。中国共产党作为中国人民和中华民族的先锋队，代表中国的先进力量，并以实现共产主义为理想和目标。中国人民致力于建设社会主义现代化国家，党以人民的根本利益为出发点，根据其对国家所处形势的判断，对国家治理所存在问题的分析，提出其治国理政的主张。这种主张本质上是一种政治决断，但可以通过确定的程序转化为国家法律，然后由人民选举产生的国家机关负责在具体的管理活动中予以贯彻和落实，从而完成由决策到执行的权力运行过程。可见，在我国的政治实践中，负责行使决策权的主体实际上是中国共产党，而国家机关主要是负责执行。加之共产党的先进性和代表性，可以进一步认为，只有在中国共产党的领导下，人民才有可能加快国家现代化的建设步伐，同时保证建设方向和道路的正确性。

理解决断权与执行权的二分结构，应当注意避免两种错误认知：

一是认为国家机关负责行使执行权是法律工具主义的体现。首先，将党的政治决断法律化，并不意味着法律工具主义。原因在于：法律工具主义不承认宪法的至上权威，本质上是人治的体现，与法治相互对立。而党作出的决策必须保证具有正确性。这种正确性既体现在目的的正当性上，即决策的内容不得违反人民当家做主、损害人民的根本利益；也体现为尊重和维护国家宪法权威，即决策的程序须遵循民主、法治等原则和具体的规定。因此，将党的决策转化为宪法和法律，不是对宪法和法律的“贬损”，而正是遵守宪法和法律的体现。其次，国家机关不是机械地行使执行权，执行本身也蕴含着法治的价值和原则。例如，国家权力机关在制定法律时必须经过听证、公开征求意见等程序，在解释法律时须对立法目的、法律体系等因素进行考量；行政机关在执行法律时须树立“法无授权不可为”的意识；司法机关在适用法律时对“自由裁量”的把握；等等。这些行为的背后都是民主、法治、人权等基本价值在支撑，而不仅仅是法律所载明的条文规定而已。

二是片面地认为决断权与执行权的行使主体是绝对分离或者可以任意融合的。孟德斯鸠在论述民主政体原则的腐化时，认为“不要主人”的极端平等精神会把民主政体引向一人治国的专制政体，而真正的平等精神是“服从与我们平等的人，领导与我们平等的人”，以及“让和我们平等的人做主人”[14]①。孟德斯鸠此语意在指明：民主政体实为有限政体，即人民对国家权力的掌握程度应是有限的，人民可以直接参与决定国家事务，但人民不能直接负责执行具体事务，否则政体原则就会被极端平等精神所腐化。申言之，国家的主权者不能同时行使决定权和执行权，否则就会逐渐失去主权。然而，我国的政治实践表明并非完全如此。如前所述，在我国，决断权和执行权分别由执政党和国家机关行使。因此，行使主体能否合一的问题实际上就是党政机关能否合一的问题。党的十九大以来，我们一直在不断深化党和国家机构改革工作，其中重要的一项改革就是对职责相近的党政机关探索合并设立或合署办公，目前已在反腐败领域实行党的纪律检查机关与监察机关合署办公。可见，党政机关并非不能合一。但与此同时，党政机关也不可以随意融合，应当注意融合的必要性和目的的正当性。根据党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，“党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，整合优化力量和资源，发挥综合效益”。可知党政融合的前提条件是“职能相近、联系紧密”，融合的目的则是为了“整合优化力量和资源，发挥综合效应”。质言之，无论党政机关是分离还是融合，都应在决断与执行分工的基础上，以功能最优化原则为指引，确保两种权力的行使都达到既准确又高效。

（二）党规和国法的功能协调

国家权力如果不能得到有效制约，就会走向腐败，损害人民的根本利益。“为了防止国家权力的失控和异化，国家权力的所有者必须能够制约和控制国家权力的行使者。”[15]这种制约和控制体现在两个层面：一是以权利制约权力，即作为国家主权者的人民，通过制定国家根本法，将人民的根本利益具体化为宪法所保障的基本权利，以约束执政党和国家机关正确行使权力；二是通过规则制约权力，即在宪法之下，党规和国法两个规则体系分别对执政党的决策权和国家机关的执行权进行制约，确保权力行使的正确性，维护人民的根本利益。由此，党规和国法在权力制约的功能上有所分工，在人民主权的价值引领下趋于协调，二者关系呈现出一种功能上的协调性。具体来看：

（1）党规依循民主集中制原则实现对决断权的制约，保证执政党的正确领导。现行党内法规多处体现了民主、科学决策的要求。《中国共产党章程》于1992 年修改时，就在总纲中明确“党必须实行民主的科学的决策，制定和执行正确的路线、方针、政策”，这一要求一直延续到今天。在党章的引领下，有关加强党的领导、党的自身建设等方面的法规也注重强调决策的民主性和科学性，并辅以具体要求。如《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》提出“要建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制，逐步完善民主科学决策制度”；《中共中央关于在全党深入开展党的群众路线教育实践活动的意见》要求“注重倾听民意、集中民智，克服情况不明、个人独断，提高科学决策、民主决策能力”；《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017 年）》把“调查研究、征求意见、法律咨询、集体讨论决定”作为党委议事决策的必经程序；中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》《国家信息化发展战略纲要》，提出“大力加强智库建设，以科学咨询支撑科学决策”“用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策”；等等。要求执政党贯彻民主、科学决策，其背后的原则支撑是民主集中制。民主集中制作为党的组织制度的基本原则，从组织结构和权力运行两个层面对执政党进行约束，确保其正确行使权力。根据《中国共产党章程》第十条，民主集中制在组织构成上要求党的各级领导机关都由选举产生，向同级的党代表大会负责并报告工作，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会；在权力运行层面要求上下级组织之间互通情报、互相支持、互相监督，重大问题的决策应按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定。为保障民主集中制原则落到实处，《中国共产党纪律处分条例》还将违反该原则的行为作为违反组织纪律的首要表现，纳入处分范围②。从中不难看出，为保证执政党正确行使决策权，不仅要求执政党实行民主、科学决策，还要求其实现高效决策。效率也是衡量决策是否正确的重要标准。申言之，就执政党而言，其行使决断权的正确性之内涵包括民主、科学和高效三个方面——在决断的方式上表现为民主和效率的融合，从决断结果来看则是体现科学性。如此一来，民主集中制作为党章确立的组织原则，以保证执政党正确行使决断权为目的，也是党规体系建构的根本指引。党规的制定和实施应当始终坚持贯彻民主集中制的各项要求，以实现对执政党决策权的有效制约。

（2）国法通过人民代表大会制度制约执行权，保证国家机关依法运转。民主集中制不仅是中国共产党的组织原则，也是国家机构的组织原则，我国《宪法》第三条对此予以明确规定。在我国，国家机构的组织体系及其相互关系即为人民代表大会制度，因此，民主集中制作为组织原则，实指我国人民代表大会制度是按民主集中制这样一个指导思想组织起来的[16]81。但应注意的是，民主集中制并非人民代表大会制度的目的所在，其仅具有方法的性质[16]81。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，目的是实现和保证国家一切权力属于人民，且国家权力得到正确行使。也就是说，人民代表大会制度通过民主集中制这种组织方式，达到国家权力属于人民、国家机构正确行使权力之目的。二者关系具体体现在人民代表大会这一国家机构的职能和权限当中。在职能方面，人民代表大会既是国家的权力机关，其他国家机关必须通过人民代表大会产生，并对其负责；同时其也是国家的立法机关，负责制定国家法律③，其他国家机关须经国家法律授权才得以制定与其职权相应的法律规范，并不得与国家法律相抵触。在权限上，人民代表大会统一行使国家一切权力，其中立法权由其自身行使，执法权、司法权、监察权等则由其所产生的国家机关负责行使。然而，由于国家的决策权由执政党实际掌握，人民代表大会的权力实质上是一种执行权，但其同时又具有决策权的外在表现——党的主张必须通过法定程序上升为国家法律，才符合治理现代化的要求，因而本文将其界定为“形式决策权”。通过这一形式决策权，人民代表大会在宪法统领下，将执政党的主张转化为国家意志，并制定国家法律，是立法权得以执行的表现；而行政机关、司法机关、监察机关则在同级人民代表大会所制定的法律之下，分别负责执法权、司法权和监察权的行使。上文提到，国家机关的执行权蕴含着法治的价值和原则，而不是纯粹地、毫无“自主空间”地执行。对此可以进一步论证：一是立法机关制定的法律，内容并不限于执政党的主张。因为党的主张往往带有较重的宣示性色彩，具体落实仍需在法律的制定过程中，通过法定程序，如调查研究、征求意见等，进一步确定。二是其他国家机关在行使权力时，除了应当遵循人民代表大会制定的法律之外，还可以在人民代表大会的授权下，为切实、有效地行使执行权，自行制定相应的法律规范，如国务院制定行政法规，最高人民法院和最高人民检察院出台司法解释等。由此可见，人民代表大会制度在民主集中制这一指导思想下，以人民代表大会为核心，建构了一套人民主权至上、各国家机关密切配合的组织机构，同时也形成了一个覆盖权力运行全过程、效力位阶高低有序的国家法律体系，从而确保了各国家机关在法律的约束下正确行使权力。

四、党规自身体系的融贯性——政党自治

如前文所述，我国宪法在正文部分确认了党的领导地位，实质上是授予执政党一种内部的高度自治权。党不仅要领导人民进行现代化建设，也要不断加强其自身建设，提升执政能力和水平，保证党的领导切实可靠、准确有效。基于宪法授予的内部自治权，党对如何进行自身建设有完全的自主决定权，但不得对民主、人权、法治等宪法的基本价值进行减损。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党的自身建设，提出全面从严治党的要求，从政治、思想、组织、作风、纪律、制度等方面加强党的建设，其中尤以制度建设为重。制度建设是贯穿其他所有方面的重要内容。习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上首次提出“把权力关进制度的笼子里”，而“把权力关进制度的笼子里，首先要建好笼子”[17]。制度的笼子既包括法律的笼子，也包括党规的笼子。为此，中共中央又出台了《关于加强党内法规制度建设的意见》（下称《意见》），从指导思想、总体目标、加快构建完善的党内法规制度体系、提高党内法规制度执行力、加强组织领导等方面，对加强新形势下党内法规制度建设提出明确要求、作出统筹部署[18]。可见，完备的党内法规体系是实现政党自治的必要前提。一般而言，一个良好的党规体系应具备以下几方面的特点。

（一）党规结构合理化

党规的整体结构应当具有系统性、合理性。根据《意见》，党规体系是“以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体”。《意见》按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则，为党规体系建构了“1+4”的基本框架，即“在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四大板块”。可见，党规体系结构的合理化包括纵横两个维度。一是纵向维度。党内法规的纵向结构分布为：根本法规—主干法规—具体法规。根本法规即党章，其对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等作出根本规定；主干法规包括对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定的准则，以及对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定的条例；具体法规则是对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定的规则、规定、办法和细则。根据发布主体的级别高低，具体法规还可以细分为中央层面的和各部委及地方省级党委层面的规则、规定、办法、细则[19]。二是横向维度，即对党规体系进行制度板块的横向划分。《意见》所提出的“四大板块说”具有诸多鲜明优势，与我国政治实践最为贴合，足以成为未来党内法规制度体系暨知识体系设置部门的标准[20]。2018 年2 月，中共中央印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018－2022 年）》，依然沿用“1+4”的基本框架，并为完善四大板块分别确立了具体的目标要求和重点建设项目。已有学者对此作了充分阐释[21]，本文不再重复。

（二）立规程序规范化

2012 年，中央出台《中国共产党党内法规制定条例》，对党内法规的概念、范围、制定程序、适用、备案、清理等作出明确规定，被视为党规领域的“立法法”。根据该条例，党规的制定须符合主体、权限方面的要求，须遵循“规划—起草—审批—发布—备案”的特定程序；党规出台后，在适用时要遵从其效力位阶，在执行时要注重效果评估，并且要根据实际情况开展清理工作。与此同时，为了配合备案制度的实施，中央还同步制定了《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》。可见，党规的制定程序在整体上已有规范化指引，但在具体实施时还需对有关规定予以细化。一是有关制定主体和权限的规定，应当进一步明确党内法规制定主体的范围及党内法规制定权的行使方式，建立党章解释制度和授权立规制度，明确议事协调机构在党内法规制定中的地位和权限[22]。二是关于备案审查的规定存在审查基准层次不清、可操作性不强的问题[23]。有学者建议“建立一个以政治性审查为基础前提、以合法性审查为本质要求、以合理性审查为价值追求，灵活、系统、科学、适当的多元化备案审查标准”[24]，但多数学者认为更应通过构建科学合理、符合国家法治秩序的备案审查机制[25]，来规范党规的备案程序。三是党规的清理和评估工作尚未形成系统化、科学化的流程规范，但实践中已经进行了诸多探索④，亟须从理论研究层面对此予以回应。

（三）立规技术恰当化

打造严密科学的党规系统离不开成熟的立规技术。根据党规的自身特点，其立规技术应体现出恰当性，具体包括三个方面：一是逻辑严谨。不仅每一部党规中的各概念之间、条款和章节之间要体现出完整性、层次性和连贯性，不同的党规之间也要力求协调一致。尤其是处于相同位阶的法规，注意不要对同一事项作重复规定，更不能互相冲突。二是表达规范。党规条文内容的表达应当层次清晰、要求明确，行文风格以简洁、平实为佳。但是，当前党规的语言特点呈现出较强的模糊性，虽然有助于增强党规适用的灵活性，但规范性不足也会减损党规的严肃性和权威性[26]。同时，现行党内法规中还有很多价值性、政治性的内容，应考虑将其融入原则性条款、转介条款或一般条款中，或者在准则中进行统一规定[27]。此外，对党规的体例、格式等形式方面的要求，也要强调标准化和规范化。三是务实管用、简便易行，注重针对性、实效性和可操作性[28]。“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。”[29]党规制度建设也应如此，不能简单依赖增加法规解决问题，更要注重分析党规制定的必要性和可行性，深入调查研究，广泛征求意见，有针对性地制定切实可行的规范。

（四）效力范围特定化

党规效力范围不局限于党内，但须对其“溢出效应”进行有效控制。《中国共产党党内法规制定条例》将党内法规定义为“党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度”。据此，从不同的角度理解党规的效力范围，将得出相异的结论。一是从调整对象来看，党规的效力仅及于党组织和党员；二是从调整事项来看，党规用以规范党组织的全部工作、活动及党员的全部行为，基于党的全面领导原则，党规的效力似乎可以及于“党政军民学、东西南北中”所有领域。学者将后者称为党规的“溢出效应”[30]，即党规的效力不局限于党内。然而，党的全面领导并不意味着党规“全能包办”，相反，“党规调整应当确立有限治理思维”[31]107。申言之，应将党规的“溢出效应”控制在合理范围之内。如欧爱民教授指出，“党内法规的纯粹溢出只能是一种例外，不能成为一种常态”“党内法规的混合溢出是一种最佳途径”[32]⑤。宋功德教授则认为可以通过权衡“制度需求程度、制度供给能力和实施保障机制”三种因素，来控制党规影响力的强弱[31]111-116。可见，即便党规的调整范围不局限于党组织、党员和党内事务，也要将此种“溢出效应”限制在特定的范围之内，保障党规效力范围的特定化。

诚然，仅有一套良好的法规体系还远远不够，依规治党、制度建党的实现还有赖于良好的法规能够得到完全的遵守和执行。在新的历史时期，充分运用现代法治的一般原理和规律推动党内法规建设[33]，构建并完善党内法治体系[34]，不仅符合全面从严治党的根本要求，也是建设中国特色社会主义法治体系的应有之义。

五、结语

依规治党是对执政党制定党内法规制度处理党的事务、规范党组织及党员行为的一种时代表达，但这并不意味着执政党运用立规技术管党治党只是当下才有的实践，它是自建党以来就存在的历史事实。今以“党内法规”指称这些历时近百年的规则，并将其纳入中国特色社会主义法治体系，其意图除了陈述和肯定这一历史事实之外，更包含着秩序构建和价值塑造的追求。因此，党规建设首先要明确的是其究竟要构建一个什么样的规范秩序。这一问题的答案藏身于历史和实践中，也必须在时代和国家价值中寻找，还应当立足于既有规范体系。探寻党规中的法理，正是对这一问题的积极回应。基于国家治理现代化的要求，党内法规必须服膺于国家现代化的基本价值，坚持宪法至上。由此，党规中的法理首先体现为宪法之理，即宪法统领党规体系，党规体系建设须服从宪法所构建的价值秩序。其次，在宪法秩序之下，党规和国法处于平行位置，处理二者之间的关系应从政治分工和功能适当原则出发，分析其在国家权力——决断权和执行权的正确行使方面所产生的制约作用，从而达到一种功能上的协调状态，共同支撑起中国特色社会主义法治体系。再次，为保障党规对决策权的制约效果，应从提升党规结构的合理性、立规程序的规范性、立规技术的恰当性以及党规效力范围的特定性等方面着手，打造融贯的党内法规体系，并借助现代法治的一般原理和规律，推动党内法规建设，进而在执政党内部实现“良法”之治。

注释：

①孟德斯鸠对极端平等精神的定义是：人民不再容忍他们自己托付出去的权力，而是要事事自己去做。此时，平等不仅体现在“人人都是公民”这一点上，而且体现在“人人都是官吏、元老、法官、主人等方面”。孟德斯鸠认为极端平等精神之所以会腐化民主政体的原则，原因在于：极端平等精神使人不再愿意服从，而是“人人都发号施令”。然而，现实中不可能人人都成为发号施令的人，最终只会是一人胜出，其他人全部都变成“俯首听命”之人。因此，国家逐渐走向专制政体，“犹如一人独裁的专制政体以被征服告终一样”。

②《中国共产党纪律处分条例》第七十条：违反民主集中制原则，有下列行为之一的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分：（一）拒不执行或者擅自改变党组织作出的重大决定的；（二）违反议事规则，个人或者少数人决定重大问题的；（三）故意规避集体决策，决定重大事项、重要干部任免、重要项目安排和大额资金使用的；（四）借集体决策名义集体违规的。

③此处及下文中的“国家法律”包括各级人民代表大会制定的法律规范，不限于狭义的“法律”。

④如：2019 年4 月，中央党内法规和规范性文件第二次集中清理工作已经完成；2017 年11 月，全国首家党内法规制度实施评估专业机构——福建省党内法规实施评估中心成立。

⑤纯粹溢出，是指通过纯粹的党内法规（由有关党组织单独制定的党内法规）对非党组织与党外人士进行调整；混合溢出，是指通过混合型党规（由相关党组织联合国家相关部门颁布的党内法规）对非党组织与党外人士进行调整。

⑥宋功德教授认为，党规影响力大于效力范围，影响力产生“溢出效应”，即党规对党外人士、党外事务产生影响。