中国农村土地制度变迁路径与现实选择

伍中信 唐毅豪

(1.湖南财政经济学院，湖南 长沙 410205；2.湖南大学 工商管理学院，湖南 长沙 410205)

一、引言

长期以来，我国农村劳动力、资本和土地等生产要素和各类资源越来越多地朝着城市地区集聚，这种现象主要是由于我国存在的城乡分隔的二元社会制度以及城市优先发展的战略。虽然这使得城市的发展空间和发展潜力得到了提高，但是同时农村可持续发展问题广为诟病，农村贫困问题凸显[1]。我国城乡发展受城乡二元社会结构及相关制度的影响，展现出不平衡和不充分的矛盾，城乡二元结构不仅是精准扶贫脱贫攻坚的绊脚石, 也是实现乡村振兴的重大瓶颈[2]。虽然在党和国家相关政策的指导下，被“城镇化”的农村发展建设取得重大进展，生产和生活发生了很大变化，但是当前我国城乡发展差距仍然较大，城乡二元结构矛盾依旧突出[3]。数据显示，尽管农民收入绝对数增长速度快，绝对贫困也显著减少，城乡居民收入之比由3.3倍降至2.7倍，然而城乡居民绝对收入差距在增加，近五年来，绝对差距从16000元增至22000元[4]，尤其是财产性收入增幅明显不如城市居民，这就使得城乡二元结构矛盾有进一步加剧的可能[5]。

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略。乡村振兴离不开农村“产业”的振兴，更离不开农村土地资源进一步“盘活”。2019年10月，党的十九届四中全会进一步提出了“深化农村集体产权制度改革，发展农村集体经济，完善农村基本经营制度”的指导思想。为此，梳理我国农村土地制度变迁的历史并分析其变迁的经验，可以为目前政策的实施提供强有力的理论依据，并如何进一步配合“土改新政”开展方法性指导。

二、我国农村土地制度变迁路径选择的一般理论

我国长期以来处于农村社会，农村人口占全国人口的比例很高，农业劳动力占全部劳动力总数的比例也很高，因而农业和农村经济的发展对于整个社会经济的发展具有举足轻重的作用。而我国总体生产力水平较低，第二、三产业对劳动力的吸收能力较小，城市化程度又不高，所以农村劳动力供给严重过剩，人地之间的矛盾特别突出，土地所承载的社会功能非常重大。如何解决农村土地问题，如何建立有效的农村土地制度是每个时期国家和社会所必须面对的问题，对我国正处于精准扶贫和持续反贫困工作有着十分重要的作用。

建国后，我国的农村土地制度改革经历了四次重大的变迁：从解放后至土地改革在全国结束，实现了耕者有其田的农村土地个人所有制；在1956年，随着初级合作社向高级合作社的过渡，农民土地个人所有制转变为农村土地集体所有制；七十年代末以后，在保留农村土地集体所有制的基础上，实行“两权分离”的家庭联产承包责任制；党的十九大前后连续推出“农村土地流转”和“宅基地”两个“三权分置”政策。

我国建国以来的四次农村土地制度变迁印证了，只有当资源相对于社会需要变得日益短缺时，才会出现改变所有权的压力。人口的不断增长，对土地以及农产品需求的大量增加，如何实现农业和农村经济的增长成为经济发展的迫切需要。诺思提出经济增长的关键在于有效率的经济组织，而有效率的组织需要在制度上作出安排和确立所有权以便造成一种刺激，将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动[6]。在这里，国家、集体以及农户都是组织，因为“国家可视为在暴力方面具有比较优势的组织”[7]，而农户则是以家庭为单位的最小的经济组织。值得提出的是，有效率的所有权制度是使私人收益率不断接近社会收益率的基本条件。私人收益与否就是参与任何经济交易的个人的盈亏，社会收益与否则是社会在交易活动中获得的公共利益或损失。缺乏效率的产权制度安排一定是造成私人收益或成本与社会收益或成本的极不一致，这种不一致意味着某个“第三者”不经他人的同意可以不支付任何代价免费地获得某些利益或好处[6]，这种现象也称之为“外部效应”。所以，如何通过有效率的组织确立合理的所有权，促进私人收益率接近社会收益率是我国农村土地制度变迁的路径选择方向。

诺思所说的有效率的经济组织是存在于以承认私人财产权利为基础的西方世界，因而，“政府(国家)可以简单看成是一种提供保护和公正而收取税金作为回报的组织，即我们雇政府建立和实施所有权”[7]。因为政府的权威可以有效地避免“搭便车”现象，从而降低交易费用。当然，政府由于其独一无二的地位可以造成“所有权的残缺”，侵害私人产权。而在我国以公有制经济为基础的国家，政府不仅仅是“我们雇用建立和实施所有权”的组织，而且其本身就是直接从事生产经营的经济组织。所以，就我国而言，政府(国家)不仅仅提供所有权的保护和界定，而且是所有权结构的基础；它不仅可以造成“所有权的残缺”，影响其他经济组织的效率，而且其本身的所有权如何安排，更是制度效率的关键因素。

国家及其代理人的效用函数并不总是与个人或其他组织的效用函数一致，如何决定制度变迁的路径选择，不仅取决于每一选择的收益与成本，而且取决于不同组织在选择路径时所支配的力量。所以，制度变迁的路径选择最终是各个制度变迁主体重复博弈的结果。它很可能不是最佳的路径选择，但只要是在市场不断完善的条件下，各个主体重复博弈的结果总是在不断逼近最佳的路径选择。

三、改革开放以前我国农村土地制度变革的路径选择

我国在五十年代初期所采取的农民土地个人所有制可以说是中国共产党领导的新民主主义革命时期实行土地政策的延续，是其取得胜利并建立新政权的基础。

早在1905年革命先哲孙中山先生就提出了“驱除鞑虏，恢复中华，创立民国，平均地权”的“三民主义”思想，把“平均地权”当做“民权”的重要内容。毛泽东于1928年在《井冈山的斗争》中分析土地问题时指出，“边界土地状况：大体说来，土地的百分之六十以上在地主手里，百分之四十以下在农民手里。”“在上述土地状况下，没收一切土地重新分配，是能得到大多数人拥护的。”1931年，党中央提出“将封建地主土地所有制改变为农民的土地所有制”，抗战时期在革命根据地实行“地主减租减息、农民交租交息”的政策[5]。1947年9月制定的中国共产党历史上比较完备的一部新民主主义的土地革命纲领——《中国土地法大纲》，明确规定“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”。

农民所获得的土地，完全不经过土地交易而获得，他投身于剥夺地主产权的群众政治运动，按家庭人口获得土地。此种剥夺由国家组织并由国家给予合法性认可[8]。而新政府合法性的确立也得自于对农民土地个人所有制的确认和人地矛盾的强制性解决。所以，此时农民土地个人所有的权力是新政府赋予的，农民的地位也是被动的。但从整个所有制结构来看，私人财产权利仍然得到政府的确认和保护。从而调动了广大农民的生产积极性，保证农业生产稳步回升，促使国民经济在建国初期的快速恢复。

政治斗争与军事斗争的背后仍然是各方利益格局的“争夺”，党中央依据国情，适时、动态地调整了保护农民利益的土地改革政策，争取了在当时算是绝大多数的“民心”。在这一系列的“革命”中，追求“产权平等”和“保护弱势产权主体利益”的思想贯穿始终[5]。

随着新中国的建立，政权的不断稳固，按照苏联社会主义的建设模式，以及对中国自十九世纪以来备受西方列强欺凌的教训，加快推进国家工业化，特别是优先发展重工业成为国家效用函数的主要因素。而在当时的国内国际形势下，国家工业化所需要的资本投入很难从国外取得，也不可能依靠原有薄弱的工业基础的资本积累，所以在“赶超型战略”的影响下，为了在短期内为重工业的发展提供资金，国家只能通过加大农业剩余向工业的转移来实现其目标。

在50年代，国家意图以高征税拿回部分流失地租，但引发农民集体抗议，这表明征税及各种附加费用达到农产品15%即是一个界限[9]。既然农民平均分享地租是耕者平分土地的结果，重新集中地租就不能不根本改造小农的个体所有制[8]。由于农民的土地所有权是通过国家组织的政治运动直接分配取得，其后的集体化运动也通过相同的方式予以剥夺，这是农民所处的弱势地位所决定的[8]。国家通过农村土地集体所有制的路径选择，使集体成为经济组织形式上的主体，而实质利用行政权力全面干预农村经济，高度集中农村剩余向重工业建设投资。此时的国家不再是干预私人财产所有权的组织，而成为直接管理生产经营的经济组织，它的所有权安排形成的制度效率成为经济增长的决定因素。

但随之而来的农业总要素生产率的大幅度下滑，从实质上反映出与集体化运动预期相反的结果。以1952年为基期，1955年、1956年、1957年、1958年，农业总要素生产率分别增长了4%、2%、3%、2%；从1958年建立人民公社，实行完全的农村集体经济时起，到1983年在全国普遍落实家庭联产承包责任制以前，二十三年间农业总生产率一直未达到1952年的水平，并且在1959年、1960年和1961年三年间农业总生产率分别下降了15%、26%和24%[10]。农业总要素生产率的大幅度下降必然影响工业从农业的索取，同时从根本上动摇政权的稳定。

在这种政社合一的体制下，集体所有权以国家所有权来实现，但政府行政管理成本的膨胀并未带来农村收益的提高，反而引起社员以及集体经济实际管理者激励机制的丧失。同时，在这种体制下，社员是没有“喊叫权”和“退出权”的，他们只能通过减少集体劳动，或是更为普遍地降低劳动质量来表达对制度的不满，从而造成效率的低下。

三年灾害造成全国农村极度困难，国家只能在增大对农村的投入和补贴，或是改变体制上作出一定的选择。从1960年到1965年国家对国民经济在短期内进行了调整，使我国的农村经济体制发生了一些根本的变化：第一，进行了包产到户的有益尝试；第二，农村家庭副业合法地位的获得，使农民在一定程度上获得了“部分退出权”；第三，“三级所有，队为基础”的体制为集体经济找到了一个合适的所有者代表，也为农民的“喊叫”找到了代理人。到1965年第三届全国人民代表大会宣布调整时期结束时，农村总要素生产率比1960年提高了18%，但仍未达到1952年的水平。

纵观改革开放前两次农村土地制度变革的路径选择，国家(政府)由于在制度变迁中所处的优势地位，总是会采取符合其效用函数的制度安排，但以国家为主体的产权安排并未产生相应的经济效率。以生产队为基础的集体经济体制，在国家与农民的博弈中引入了集体经济的所有者代表，使农民增强了对集体的谈判的地位，集体则增强了对国家的谈判地位，从而降低了国家的行政管理成本，增强了集体经济实际管理者的激励机制，而农村家庭副业的合法化则提高了农民劳动生产的积极性。

四、改革开放后我国农村土地制度变革的路径选择

十一届三中全会以后我国的农村土地制度的变迁是一个逐步展开的过程。

1.1979年开始的农村联产承包制

1979年9月十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》中曾明确指出：“…三级所有、队为基础的制度适合于我国目前农业生产力的发展水平，决不允许任意改变不许分田单干。某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户，也不要包产到户。”直到1983年1月中共中央印发的《当前农村经济政策的若干问题》的通知才以中央文件的形式明确肯定了以家庭联产承包责任制为基础的农村集体经营体制：“…其中，影响最深远的是，普遍实行了多种形式的农业生产责任制，而联产承包制又越来越成为主要形式。联产承包制采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。…人民公社的体制，要从两方面进行改革。这就是，实行生产责任制，特别是联产承包制；实行政社分设。”

这从一个侧面反映了起初中央政府并不承认或赞同家庭责任制，这一制度是农民通过努力所形成的成就，随后遍布各地。到1983年，中国农村地区几乎所有的农户都开始采用这一新的农作制度[10]。

从1979年到1983年，农业的总要素生产率比1978年分别上升了2.9%、5.8% 、9.8%、16.1%和26.9%，并且1983年的农业总要素生产率是自1959年以来首次超过了1952年的水平。而林毅夫通过实证分析表明，在促成1978-1984年间产出增长的原因中从生产队体制向家庭联产承包体制的转变是最主要的源[10]。

在原有人民公社体制下，常见有“搭便车”问题，而家庭联产承包责任制的制度安排在保持农村土地集体所有的前提下使其有所改善，增强了农民的激励机制，促使劳动者在劳动质量和数量上供给的增加。同时，在根本上解决了生产队中劳动监督的问题，农户在“保证国家的，留足集体的，剩下都是自己的”的利益机制下，能自觉从事农业生产，克服了集体经营中高昂的监督成本。最为重要的一点就是，这种“两权分离”的所有制模式使农户成为基础的生产经营组织，它具有一定程度的生产经营自主权，并能取得相应的生产经营利益，从而这种经济组织能将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动，所以这种制度安排是有效率的。家庭联产承包责任制是在农户、集体和国家之间重复博弈的基础上形成的，国家行政管理权退出集体所有权，家庭承包权与集体土地所有权相分离，使农户成为具有相对独立经济利益的实体，促进了市场经济的发展。

家庭联产承包制实施以来取得了初步的成效，但随着时间的推移，原先家庭联产承包制所具有的激励作用逐渐减弱，制度效益递减，并且在制度的运行中出现许多问题：第一，土地调整频繁，承包期限短，土地经营规模逐步缩小。农业部全国农村固定观察点调查显示，1978年以来，进行土地调整的村有95%，其中有12.5%调整1次,调整2次的占22.2%，调整3次的占30.6%,调整4次的占20.8%,调整5次的占13.9% ；在对近300个村，2.8万户十几年的追踪调查,1986年户均土地规模为9.2亩,1990年下降为8亩,1997年又下降为7.65亩。第二，家庭自主经营权屡受侵害。许多地方的村、乡镇、甚至县级政府部门仍用计划经济的思路，以行政干预的手段指导农户的生产经营，强迫或禁止农民种植养殖某些种类，甚至破坏农作物等等侵害农民家庭自主经营权的行为。在推行过程中，一些地方强行收回农民的土地承包权，随意提高土地承包费，变相增加农民负担，造成农户经营不必要的损失。第三，农民负担过重。1994年全国乡村人口为85549万人，每个乡村人口1994年的平均负担为116.54元,而1993年全国农村居民家庭人口人均纯收入为921.6元，1994年全国乡村人口人均负担占上年平均每人纯收入的12.6%,大大超过“农民负担不超过其上年平均纯收入5%的国家规定”[11]。第四，农户短期化行为。由于农户对自己承包的土地没有长久预期，促使农户过度使用土地，土地质量下降，造成农产品同期成本收益率明显下降，1985年为70.83%，1990年为60.15%，1996年为56.1%。

2.1993年提出承包期延长30年

1993年11月，中共中央、国务院在《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中指出：“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变，开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长。为了避免承包地的频繁变动，防止耕地规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地，减人不减地’的办法。在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让。”[12]

可以说，这一改革举措，无论是从时间还是从空间上都极大提高了农民土地的“产权属性”，可以安心地长期生产经营或者依法转让其土地使用权，获取财产性收入。

但国家的政策并没有效贯彻，其原因是：第一，国家对农户家庭承包权界定不明。农户承包权在1984年我国第一批15年长期承包合同中主要集中在单一的耕作权上，排他性占有权、收益权界定不完整，在实践中常常出现集体或集体的代理人对农户承包权的侵犯；而对土地的转让权、抵押权、租赁权、继承权等没有在农户承包权中界定，从而无法充分实现其价值。第二，原有制度下既得利益者的存在。我国《宪法》规定：中国农村的土地归农民集体所有。但对集体的含义并未做出明确解释：《民法通则》中则把集体界定为乡(镇)、村两级；《农业法》和《土地管理法》中则是乡(镇)、村或村内农业集体经济组织[12]。所以，在我国的法律体系中并未对集体这个概念给出一个明确的界定。而集体所有权的履行则是通过不同行政层级的代理人，通过行使经济支配权力，实现对农业剩余的控制，一则可以壮大本集体的经济实力，二则可以满足自身的利益需求。第三，农民作为集体的成员没有充分的退出权。任何农民对集体土地的享有是与生俱来的，而当他离开这个集体时却无法凭借其所有权获得相应补偿，因而集体与农民之间的权益关系是相当模糊的。第四，家庭联产承包制的产权安排缺乏有效的法律保障。虽然我国的多部法规、法令都对家庭联产承包责任制有一定的规定，但对其解释还很不明确，不便于实践操作。有关农村土地制度的许多重要规则，往往采取党和政府政策或政令的行政手段实行，农户对政策多变的预期，减弱了政府对其产权安排的有效性，使之容易产生机会主义的短期行为。第五，一部分完全依靠土地收入的农户，担心土地承包权稳定后，增添了人口没饭吃，因而也愿意选择政策的不稳定性。

正如诺思所说：“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”。我国农业和农村经济的发展得益于家庭责任制这种产权安排，使农户成为具有一定生产经营自主性的经济组织。而目前出现问题的原因则是家庭联产承包责任制是多个制度变迁主体重复博弈产生的制度。在各个主体的效用函数不完全一致的前提下，博弈的结果并不一定是最优解，也就是这种产权安排没有使农户成为完全自主经营的经济组织。而如今，面临城乡二元结构的加剧，农村亟待增加产权要素资源并增加财产性收入，农户能否自主经营已经成为其能否成为市场主体即产权主体的必要条件，制约着农村经济的发展。

而使农户成为具有完全自主生产经营的经济组织可以通过两种方式：一是通过农民土地私有制，把农村土地所有权完全赋予农民。但这存在两方面的困难，一方面是不同的农民家庭处在不同的家庭生命周期，有不同的劳动人口比率，因此对于土地分配有不同的变化着的要求；另一方面是把人口作为分配土地权利的依据，无论如何得不到稳定的产权边界[13]。目前，这两方面的困难仍然存在，并且随着人口总数的增加变得更为突出。如果考虑到我国政治制度和意识形态的延续，采取农民土地私有制是不可能的路径选择。二是稳定农户的家庭承包权，进一步通过法律形式明确界定承包权权能范围。

3.2017年“三权分置”政策与“承包期再延长30年”双管齐下

党中央在2017年“一号文件”和“十九大”连续发布“农村土地承包权增加30年”和对“土地流转实施三权分置”的政策，在此基础上，2018年“一号文件”进一步推出“对宅基地实施三权分置”的突破性“新政”。2019年8月，新的《土地管理法》出台，将“三权分置”相关政策以法律的形式固定下来。

“三权分置”提出的所有权、承包权、经营权，对应农民集体、承包农户、经营主体对土地所享有的权利， 其最大特点是将原先家庭联产承包责任制中土地所有权和承包经营权“两权”分离的局面进一步转变为土地所有权、承包权和经营权“三权”分离的局面；三权分置实际上是在坚持农村土地集体所有的基础上，对家庭联产承包经营这一形式的延伸和发展[14]；农地承包权与经营权分离是现实生活倒逼和引导下的制度创新[15]。

五、“三权分置”下农村土地产权化运作

自“三权分置”实行两年来，理论界和实务界都在纷纷探索农村土地经营模式，其中主要包括农地出让模式、农地入股模式、农地抵押模式、农地信托流转模式等。基于本文主题，主要就其土地的产权化属性展开研究，重点探索农地股权化运作问题。

1.存在的现实问题

一是农户入股积极性较低。首先是农户对当前的土地相关政策仅停留在浅层次的认知，并对其存在一定的认知偏差，使得 “三权分置”土地改革相关政策的铺展会受到影响。其次是农户存在保守传统的旧思维，对土地的依赖性较强，将其与之共享的主观意愿不强；最后，关于“三权分置”的相关政策的推广和宣传及教育知识普及缺位，致使难以实施。

二是土地确权落实不到位。土地确权是“三权分置”改革的顺利进行的坚实基础。从宏观层面来看，当前我国的土地确权工作成效显著，但仍然存在土地确权落实不到位等问题。例如某些地方农户尚未收到土地承包经营权证书，又有一些地方虽土地确权落实到位，但土地界限不够明晰。究其原因，一方面，存在土地情况复杂，测算程序繁琐、测算难度大及成本高等客观问题；另一方面，存在农户认知偏差及相关部门政绩意识偏差等主观问题。

三是面临着法律限制和法律缺位方面的困境。一方面土地经营权入股与诸多相应法律条文的规定存在冲突，如《农村土地承包法》和《公司法》等法律。因此，在其具体的实施的过程中会滋生相应的法律风险，容易造成不同主体之间的矛盾纠纷，而农户作为弱势的一方，其合法权益往往得不到保障[16]。另一方面，现有法律没有对相应的出资、经营管理、股利分配、及退出制度进行规定，也没有相应的配套机制等，使贫困户的利益倾诉严重受阻[17]。

2.农地入股形式与运作模式选择

农地入股主要有三种形式：农民专业合作社、股份合作社以及有限责任公司，但是对于组织形式的选择，学者们莫衷一是。一部分学者认为入股股份合作社和入股农民专业合作社的形式是土地经营权入股的最佳形式[18]；另一部分的学者则认为合作社形式并不是最佳选择，从法律特性来看，有限责任公司是最为合适的入股形式，其与土地经营权入股较为相符[19]。

农地入股有三种典型的区域性运作模式。第一种是农户用土地和资金入股的“企业+基地+农户”产业扶贫模式，该模式下农户不仅可以加入生产还可以按保底收入参与分配。第二种是利用财政扶贫资金，将其分配给每一名农民并直接入股到企业中，农户以此获得分红收入，有劳动能力的农民也可同时进行生产获取工资。第三种是“”政府+企业+农户”的合作模式，有效的形成政府、企业与贫困户的利益联结机制，不仅创新了农村土地改革的PPP模式，而且形成农民增收长效机制。

3.农地入股的方式选择

一是农地经营权入股。“三权分置”土地政策的改革为有效盘活农地提供重要动力，在保证农户土地承包权不变前提下，农户利用农地经营权入股，交由经营主体进行统一的管理，并基于合同契约分配利益。通过股份合作的形式，农户与公司形成稳固的利益共同体，能带来明显的效益。农地经营权入股，首先可以打破了各户间的土地界限，形成农户间分散土地的有效融合，方便公司对其统一规划和管理，有利于优化农地的利用效率。其次，有利于解放农村劳动生产力，使得农民在获得财产性收入的同时，也可进行基本生产劳作。

二是农地租金入股。农地租金模式下，农户先以出租若干年的价格总和作为股金入股企业，在企业产生良好效益并能持续经营后再将租金返还给农户，同时可基于农户原先所持有股权比例获取分红收入。据调研了解，湖南省凤凰县则是主动摸索该模式的先行示范区，目前已经取得了较好的效益。这种模式是在农地经营权入股基础上的创新，是国家关于“承包期再延长30年”政策的深入贯彻，保护了农民的长远利益，也为合作公司提供了稳定的经营期限。

三是宅基地使用权入股。当前农村处于空心化的状况，年轻农民大多选择外出务工，常年背井离乡，家中宅基地无人顾及，严重浪费了农村的宅基地资源。以此同时，伴随宅基地“三权分置”改革的纵深发展，逐渐放宽对宅基地使用权的限制，农户可以利用宅基地使用权入股。因此，在保障农户基本的建房需求下，可利用闲置的宅基地入股企业，为企业提供厂房或办公楼等用地，以最大程度利用闲置的宅基地。宅基地入股，一方面，有利于提升宅基地的利用效率，有效降低公司建设用地需求；另一方面，农户可以作为入股公司股东获取分红等财产性收入，从而能从根本上解决农村贫困问题。

4.探索农地土改产权化运作的PPP模式

在农地入股运作的三个模式中，前两种模式较为简单实用，但缺少强有力的政府帮扶、缺乏以产权为纽带的供应链，其规模效应和长期效应均受到严重限制，需要实行模式创新。

农地土改PPP模式是针对我国贫困地区股权合作扶贫的创新性设计和大胆尝试，旨在通过政府资源并吸收社会资金，带动农民的自我投入与努力，形成极具乡村特色的商业模式。第一，为形成稳定的产权纽带，确保农户持续性获得财产性收入，可以构建基于产权链和供应链相结合的产业扶贫PPP项目治理结构。政府方、农业企业、电子商务平台、贫困农户分别以资金、技术、土地经营权、宅基地与房产等方式入股成立SPV公司，并构建线上线下的销售网络，实现农产品全产业链管理。第二，PPP项目公司股权配置是其项目治理机制的核心，受到扶贫目标的指引，项目合作方之间从情理上不能完全按照市场同股同权原则确定股权比例和收益分配标准，但不这样操作又与相关法规相左。为此我们建议：为保证扶贫效果，在股权初始安排时，政府或者其他帮扶方可以扶贫资金和技术等要素折价入股，将其所折价的部分股权等额让渡给贫困农户，再在此基础上实行同股同权。该机制的设立，既体现了政府和社会组织帮扶的思想，解决政府“白给”和“等靠要”问题，又有效解决农户股权投入资金不足、股权意思差的问题，大大激发了农民参与产业扶贫的积极性，成功地解决了长期以来困扰农地土改长效机制不足的历史问题。