新中国依法治国基本方略的发展历程和基本经验

骆素青 刘 慧

(1.2.河北省社会主义学院,河北 石家庄 050031)

全面依法治国是一项长期而重大的历史任务。2020年11月16日至17日,中央全面依法治国工作会议在北京召开,习近平总书记发表了重要讲话,他全面回顾了我国社会主义法治建设历程特别是党的十八大以来取得的历史性成就,用“十一个坚持”系统阐述了新时代推进全面依法治国的重要思想和战略部署,明确指出要传承中华优秀传统法律文化,从我国革命、建设、改革的实践中探索适合自己的法治道路。全面梳理新中国成立以来党领导人民进行依法治国的光辉历程,总结依法治国基本经验,对更好地推进依法治国具有重要的理论意义和实践价值。

一、新中国依法治国基本方略的发展历程

新中国成立以来,党领导人民依法治国的历程大致可划分为如下几个历史阶段:

(一)社会主义法制初创时期(1949年—1956年)

1949年2月,中共中央发布了《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》,在第十七条规定了“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令,建立人民司法制度”,从此揭开了新中国法制创建的序幕。1949年9月21日,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》,规定了新政权建立以后的经济制度、政治制度等国家制度,也规定了人民群众的基本权利和义务。

1949年后,我国开展了一系列立法工作,也建立了相应的司法制度。1950年制定了《中华人民共和国婚姻法》,它是一个具有里程碑意义的大法。因为中国在漫长的封建社会中,实行的婚姻家庭制度是建立在传统儒家思想三纲五常、三从四德的基础之上,妇女没有地位,家庭成员之间不平等,而1950年颁布的婚姻法,确立了一夫一妻制、男女平等、结婚离婚自由等一系列原则,确立了女性在家庭、社会中的平等地位,是运用法律武器破除封建思想的重要成果。1950年,中央人民政府发布《关于关税和海关工作的决定》,随后又公布《中华人民共和国暂行海关法》和新的海关税则,并由国家管制对外贸易,实行进出口许可证制度,它的一个重要内涵就是坚决取缔外国特别是帝国主义列强在华的特殊权益,结束了各种不平等和不自主的状态,收回了我国关税政策方面的独立主权和管理海关事业的自主权。1954年,第一届全国人民代表大会胜利召开,通过了新中国的第一部宪法,即1954年宪法。该宪法对新中国的经济制度、政治制度、文化制度及人民的权利与义务等各方面做了一个框架性的、较为全面的规定,此后的历次宪法,基本遵循了1954年宪法确立的基本政治制度和国家政权框架。

在法制初创阶段,我们国家的立法速度相当快,也颇具规模,取得了很多的成就。我国的法学教育、法制研究、法律普及等相应工作也是在这一阶段开局起步。回顾这一时期,虽然只有短短的几年,但我国的基本政权制度建立起来了,党对法制工作的领导地位和领导方式确立起来了,人民迫切需要的稳定和谐的社会法律秩序也得以保障。

(二)社会主义法制的曲折发展时期(1957年—1977年)

1956年,党的八大提出“系统地制定比较完备的法律,健全我们国家的法制”,强调社会主义国家政府必须严格依法办事,保障人民群众的民主自由。但从1957年至1965年,反右派斗争、“大跃进”、人民公社化运动以及“纠右”等,种种因素导致我国的法制建设偏离了这一目标,进入停滞状态。尽管这样,在这个阶段,我国在立法上还是出台了一些重要的文件,它们带有一定的法律属性。例如,农业六十条、工业工作七十条、工商业工作三十条,这在一定程度上对治国理政,特别是治理经济的特定领域起到了提纲挈领的作用。但严格来说,它们不是由国家权力机关制定的法律文件,不属于国家法律法规范畴,属于政策的范畴。

1966年至1976年“文化大革命”的10年是社会主义民主和法制遭到严重破坏的时期。民主的程序、人民的意志不能很好地被反映,新中国刚刚起步的法制建设彻底瘫痪。这种破坏法制、践踏人权的深刻教训是我们应该反思警醒的。

(三)改革开放以来社会主义法制恢复与加快发展时期(1978年—2011年)

1978年12月,党的十一届三中全会召开,开启了社会主义法制恢复建设之路。党的十一届三中全会公报指出:“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。”[1](P11)首次明确了法制在我国社会主义现代化建设中的重要地位,是“现代中国依法治国历史进程的起点”[2]。邓小平说过:“不能将国家的稳定发展建立在个人威望上,而应当建立在完善的民主与法制上。”[3](P135)直到现在,这些论述仍然具有重要价值。

从1978年开始,我国陆续制定出台了一系列的法律法规,推进了一系列法律制度的改革,加速推动了我国法制建设。当时绝大多数法律是新中国成立之初制定的,国务院没有行政立法权,没有地方省市两级的人大和常委会,不存在地方性立法。无法可依是一个亟待解决的迫切问题。邓小平同志针对这种局面,提出了改革开放时期法制建设的十六字方针:有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。随之,党中央确认由彭真同志担任政法战线负责人,主抓立法工作。

1979年3月到6月,全国人大常委会法制委员会向全国人大提出了《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》等七部法律草案,于1979年7月第五届全国人大第二次会议审议通过。这七部法律的出台,标志着我国一度中断20余年的立法工作得到恢复,为即将全面推进的改革开放奠定了法制基础。1982年12月4日,现行的宪法正式颁布。在这部宪法引领下,我国的法制建设以经济建设为中心,坚持四项基本原则、坚持改革开放,在以后的几十年里取得了一个又一个的伟大成就。1986年,我国制定了《民法通则》,依法保护私人的合法财产。它是在《民法典》因种种原因不能立刻制定出来又必须为有计划的商品经济事业发展提供法律保障的时代背景下制定出来的。在以后的经济建设中,《民法通则》发挥了重要的作用。

1997年,党的十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略和奋斗目标。正如江泽民同志所指出,要“进一步扩大社会主义民主,健全社会主义法制,依法治国,建设社会主义法治国家。”[4](P30)1999年3月,第九届全国人大第二次会议对宪法做了修改,把依法治国、建设社会主义法治国家载入了宪法,这为党和国家整体事业的发展奠定了法制基石。

党的十六大以后,以胡锦涛同志为总书记的党中央积极推进依法治国基本方略。2002年12月,胡锦涛同志在首都各界纪念宪法公布施行20周年大会上的讲话中指出:“发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证,人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”[5]2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》,提出了建设“法治政府”的目标。到2010年底,我国已制定现行法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件,并全面完成了对现行法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作。2011年3月,吴邦国同志正式宣布中国特色社会主义法律体系已经形成,我们国家和社会生活总体上实现了“有法可依”。

(四)全面推进依法治国、建设法治中国时期(2012年至今)

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把依法治国基本方略提高到一个新的高度,开启了我国法治建设的新篇章。党的十八大确立了依法治国的新任务和目标:到2020年,实现“依法治国基本方略全面落实,法治政府基本建成,司法公信力不断提高,人权得到切实尊重和保障”[6]。2013年,党的十八届三中全会提出“法治中国”的概念,为建设“法治中国”规划了新蓝图。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,对推进依法治国作了全方位的部署。党的十九大报告指出:“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面,坚定不移走中国特色社会主义法治道路。”党的十九大召开后,党中央组建中央全面依法治国委员会,从全局和战略高度对全面依法治国作出一系列决策部署,推动我国社会主义法治建设发生历史性变革、取得历史性成就。党的十九届五中全会提出2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会的目标。2020年11月,习近平总书记主持召开中央全面依法治国工作会议,对当前和今后一个时期推进全面依法治国提出了11个方面的要求。在中国共产党的领导下,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,深入推进全面依法治国。

二、依法治国的基本经验

新中国成立以来,我国的法制建设与法治建设不断适应新形势,紧紧围绕党和国家的中心工作,与时俱进、开拓创新,取得了重大进展。总结新中国成立以来依法治国的主要经验,可以概括为以下几个方面:

(一)坚持党的领导

依法治国只有始终坚持党的领导,才能保持正确方向。1949年,中国共产党邀请各民主党派、各人民团体、人民解放军、各地区、各民族以及国外华侨等各方面的代表组成中国人民政治协商会议,通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》。党的十一届三中全会提出必须加强社会主义法制,党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家,党的十七大把依法治国作为完善我国社会主义民主政治的要求。党的十八届三中全会提出要推进法治中国建设,党的十八届四中全会提出要全面依法治国,党的十九大把坚持全面依法治国上升为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一,党的十九届四中全会、五中全会等均对全面依法治国作出了部署。正是在党中央的正确领导下,对立法工作的指导思想、基本原则做出了一系列部署安排,确保了依法治国能够沿着正确的方向前进。可以说,坚持党的领导是依法治国的一条基本经验。

(二)坚持法治理念

实行依法治国、建设法治国家,是人类文明发展的必然走向,同时也是我国社会主义民主政治的基本要求。新中国成立之初,《中国人民政治协商会议共同纲领》为新中国奠定了法律基础,成为一个良好的开端。但受“文革”影响,法律建设一度停滞甚至遭受破坏,对国家发展和社会治理造成了严重后果。党的十一届三中全会后,提出了十六字基本原则,推动法制建设快速发展,不但巩固了国家的安定团结,而且保障各项事业以前所未有的速度向前发展。事实证明,要保持国家长期稳定和持续发展,就必须坚定不移地坚持依法治国方略,无论何时都要重视法治建设。

(三)坚持实事求是的原则

“为国也,观俗立法则治,察国事本则宜”。一个国家走什么样的法治道路,必须与本国的历史文化传统和国情相适应。独特的法治传统、具体国情、现实问题,决定了我国的法治建设必须要走自己的路。中国特色社会主义法治道路,是中国共产党带领全国人民,坚持以马克思主义为指导,立足于我国国情,传承法治文化,吸收借鉴世界法治文明先进成果,在实践中摸索出来的。正如邓小平指出,建设有中国特色的社会主义,首要的问题是要正确认识中国的国情。推进法治建设中,党和政府充分发挥了求真务实的精神,根据实践探索和实际需要逐步建立和完善中国特色社会主义法治体系。

世界上没有放之四海而皆准的法治道路,也没有一成不变的法治模式。回顾新中国成立以来党领导依法治国的不平凡历程,从中总结梳理经验,对于继续深入推进依法治国具有重要的理论意义和实践价值。要在中国共产党的坚强领导下,立足本来,吸收外来,面向未来,坚持全面依法治国理念,坚定走中国特色社会主义法治道路,完善中国特色社会主义法治体系,加快推进社会主义法治建设。