建国以来我国乡村教育政策变迁研究——基于间断—平衡模型的视角

乔三三

山西师范大学，山西 临汾 041000

一、引言：乡村教育政策70年来的变迁

乡村教育一直以来都是我国教育事业的重要组成部分，其发展对我国乡村振兴战略的实施、教育强国的建设有着重要影响。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》中指出“要有计划有步骤的普及义务教育”，紧接着新中国在第一次全国工农教育会议上拉开了现代乡村教育的大幕。［1］此后，20世纪60年代的“大跃进”运动等都使得乡村教育严重受挫，再到后期社会主义经济发展时期的乡村教育政策不断完善，乡村教育事业随之发展。建国70周年以来，乡村教育整体发生了巨大改变。2018年，习近平总书记提出乡村振兴战略，由此专家、学者积极提出“振兴乡村，先振兴乡村教育”的教育理念；2019年两会上提高乡村质量、阻断代际贫困传递等乡村教育热点被提上议程。那么如何理解乡村教育政策的变化过程和平衡时期，乡村教育政策的发展如何促进乡村教育振兴，这些问题对于我们在乡村振兴的背景下回顾乡村教育政策的变迁发展历程、对我国当下及未来乡村教育的发展都有重要的意义。

目前学术界关于乡村教育政策的研究主要侧重以下三个方面：一是对某个乡村教育政策的具体的研究，如“农村小学的撤点并校”，二是对乡村教育基础领域的建设性意见，包括乡村教师教育、乡村教育资源建设的研究，“乡村教师队伍建设成效明显，师资队伍向好发展”［2］等等，一些学者主要从乡村的师资力量、教学资源等方面进行研究，对这些方面的研究丰富着乡村教育政策的具体内容，完善乡村教育体制，对乡村教育有贴合实际的理论与实践意义。二是乡村教育均衡化研究，我国处于社会转型的阶段，城乡一体化建设加快，追求城乡均衡发展的研究也越来越引人注目。有的学者认为促进乡村教育的发展，需要从各个方面加大乡村建设力度。三是对乡村教育政策的变迁的研究，然而，建国以来，越来越多的学者关注乡村教育政策本身的发展与实施，对乡村教育政策的变迁做出宏观的解释与总结，为将来教育事业的发展提供有经验的建议。建国以来乡村教育政策变迁也体现在这两方面，教育政策发展理念的变化也体现于此。

当前，教育政策变迁研究多从社会变迁的理论与政策本身的特征与实施过程来研究，较少从变迁过程本身来进行研究。运用间断平衡理论分析研究乡村教育政策，是从历史进程中小的教育实践中总结政策图景、社会价值理念的变化，对乡村教育本身的发展规律与影响因素进行了概括总结。本研究尝试运用间断平衡理论对建国以来我国的乡村教育政策变迁进行研究，以此为基础探讨间断平衡理论在教育领域的适切性与情境性问题。

二、理论框架：间断—平衡模型在中国的运用

间断—平衡模型最初是由美国学者鲍姆加特纳和琼斯引入美国公共政策的分析中，他们认为此模型可以很好的解释政策变迁的过程，即“间断—平衡的分析框架力图对政策极度稳定和政策突变两种政策过程进行解释”［3］

间断—平衡模型中的“平衡”是指政策长期处于停滞状态或渐进变迁状态，“间断”是指某政策在长期平衡状态被打破后的政策突变。这一模型起初用于美国立法过程，后被扩大适用范围运用于政策的变迁分析中。此模型的理论假设是基于有限理性及美国政治制度基础之上的，模型关注于宏观政治系统与政策子系统之间的均衡状态与结构制衡问题。［4］就其在中国政策分析的运用来看，这种模型在中国的政治制度体系下仍适用。人的有限理性是指无论在组织团体还是个人的层面上，注意力的集中是有限的，随着时间的推移，人们对同一政策保持的热情度会消减。这就造成了政策垄断的破坏。

间断—平衡模型中政策的长期均衡是由于政策场景与政策图景二者的互动产生，而政治权威者的注意力的改变使得政治制度结构上的均衡被破坏，进而触发政策的变迁。总体上看，该模型框架理论较全面，很好的解释了政策变迁的动因机制，对政策的变迁历程与长期的平衡与稳定过程都进行了很好的阐释。

另一方面，乡村教育政策一直都是我国教育政策不可忽视的一部分，而学术界内研究乡村教育政策变迁的资料较少，因而运用间断平衡理论解释乡村教育政策的变迁将对宏观上发展乡村教育、促进乡村教育振兴等有重大意义。

三、乡村教育政策历史变迁（1949-2019）

当前农村教育改革面临许多问题，解决困境需要关注乡村教育知识。［6］乡村教育政策是较为宏观的概念，教育政策是一整套关于乡村教育资源管理、乡村教育理论践行、乡村教育教师队伍建设等问题，属于全国性的教育政策，以国家重大教育实践为标志，将乡村教育政策的发展过程划分为几个阶段：1949新中国成立以来到1966年文化大革命之间的乡村教育为第一阶段，1967年改革开放到1977年“文革”时期为第二阶段［7］；1978到2019年为第三阶段；其中第二阶段为教育政策间断期，1978年以后为教育政策平衡期。对于教育政策的重大事件中，改革开放所带来的不只是经济市场上的开放，更多的是精神视野上的开放，包括教育理论上的开放，在文革对教育事业的破坏之后，我国乡村教育起步较晚，而在改革开放之后，教育事业也百废待兴，这期间政策处于间断期，而在这之后，陆续出台了更完善、更全面的乡村教育政策，乡村教育进入了一个长期稳定的时期。近年来，对农村教育事业的支持同样如此。

（一）政策均衡期（1949-1966）：扫盲教育与劳动技术教育

1949年，新中国成立后，农村教育事业在经过战争与革命时期也有所发展。这一时期的农村教育政策以1956年三大改造的完成为转折点，前一阶段（1949-1956）为建国初期，我国农村教育处于起步阶段，后一阶段（1957-1977）是“文化大革命”时期，农村教育为“文化大革命”服务，教育政策偏向政治倾向的方向。

1.政策垄断的建立

1949年，新中国成立，国家经济与政治独立的同时教育事业也逐渐发展。《中国人民政治协商会议共同纲领》中规定了“中华人民共和国的教育为新民主主义的教育，即民族的、科学的、大众的文化教育”，而农村教育就是典型的大众教育，发展农村教育仍以提高人民文化水平为主要任务。［1］以此为农村教育主要发展方向，国家随后进行了一系列农村教育政策的制定与改革，“1958年9月中共中央、国务院发出《关于教育工作的指示》，1959年公布了《中共中央、国务院关于在农村中继续扫除文盲和巩固发展业余教育的通知》。”［5］等等。此外，在农村土地改革完成后，针对农村三年自然灾害情况，中央积极倡导扩大粮食种植，重视农业生产技术知识的学习，逐渐形成以扫盲运动与农业劳动技术共同发展的政策图景。一系列的农业中学与职业中学也纷纷成立，为农村教育注入了新兴的力量。

建国后的17年来，教育政策处于相对封闭的系统内，党和政府在稳定政权的同时对教育思想有着一定的把控，媒体的注意力在提升全民的文化水平，尤其是在乡村。乡村教育事业在建国前期即国民革命时期有着一定发展，但建国后维持着教育资源匮乏，大众文化发展落后，信息更新闭塞的特点，因而政策场域集中在人民政府即各个子系统中，政策图景依旧是提高人民文化水平，为无产阶级服务，二者在相对封闭的政策系统内相互作用，逐渐形成政策垄断，进而形成长达17年的平衡与稳定。

2.长期垄断的干扰因素与正反馈作用凸显

1965年，江青秘密发起对文化领域的批判，由此引起社会的广泛关注。随后，党和国家意识形态领域的批判上升到政治领域。这一时期政治领域关系紧张，新的利益集团的出现使得文化领域、教育领域均产生了一定程度的影响，但整体上维持了农村基础教育领域的长期均衡状态。

（二）政策间断期（1967-1977）：几近停滞，发展缓慢

1.1967-1970：政策图景变化，农村教育受严重批判。1966年5月中央政治局召开扩大会议，同年8月，党的八届十一中全会召开，全会改组了中央领导机构。这标志着“文化大革命”的全面开始。这场社会的动乱在教育领域中对知识分子造成了极大的伤害，教育管理权的下放，由学生成立起来的“红卫兵”对教师、学校领导造成伤害。据1982年人口普查统计，全国文盲与半文盲占到全国四分之一，严重影响了我国农村教育事业的发展。

2.1970-1977：正反馈作用强化，政策垄断被破坏。随着社会秩序的破坏，国民经济严重下滑，人们对混乱的社会生活厌倦不已，人们的注意力在于提高经济水平、发展国家事业上。由此，在此期间我国的经济得到短暂发展。“文革”期间农村教育发展受到了重大冲击，但也有一定程度的发展。如1971年《全国教育会议工作纪要》仍对农村普及基础教育做出了相关要求，对普及农村义务教育有着一定的积极意义。

（三）政策均衡期（1978-2019）：提高教育质量，加强基础教育建设

1.1978-2009：提高教育质量，加强基础教育建设

1978年，改革开放以来，中国与世界的大门打开，教育事业的发展也迎来了更加开阔与进步的发展时期，这一时期的农村义务教育发展迅速［8］，原来的政策图景改变，新的追求高质量的政策图景逐渐形成。这一时期的政策形成主体更加全面而具体。邓小平的领导地位被确定之后，其对教育事业的发展也颇为关注。在接下来的30年时间里，虽然有一些调整但大体上政策未发生改变，形成一段时间的均衡期。

这一时期的政策图景的稳定促进是有着一定过程的变化的。人们的经济水平有所上升，政治领域也提出了新的目标，教育作为上层建筑之一，同样也有了新的定义，乡村基础教育事业也发生了巨大变化，从对教师的要求量到质的变化，到新一轮基础教育课程改革，对乡村教育的发展起着促进的作用。《教育基本法》的诞生对乡村教育事业的发展有着更好的积极作用。

2.2009-2019：整体发展的政策图景与政策垄断的形成

经过一定时期的教育发展，多元化的教育事业的参与，党中央整体对我国教育系统的认识更加深刻与具体。从建国初期，我国乡村教育事业刚刚起步，人民迫切要求的是经济的发展，对教育事业的积极发展还处于较青涩的阶段，公民对乡村教育事业的发展意识淡薄，稳定政权与经济振兴是此时期的重心。这一段时期的均衡是较不成熟的均衡时期，这一时期我国教育系统内部较封闭，也有一些质疑者，但影响力有限，除了在我国教育体制内的质疑之外，也有来自国外的声音，国外的先进的教育发展理念对我国教育事业有着一定的冲击，尤其在对外开放之后，我国公民生活水平同样不断提升，对下一代的教育质量不得不提上日程。随着教科文组织及留学归来的教育研究者的推动，以及信息技术的高速发展，乡村教育事业的政策图景受到了很大的挑战。

在新的政策图景之下，经济发展的问题重新被界定。城市的人们有着一定的经济保障之后，更加关注生活质量与精神追求，因而发达地区的教育事业在多媒体技术的辅助之下飞速发展，而相对在贫困的中西部地区，学生的生活水平有限，仍存在着师资力量不足、教育资源有限等等问题，因而城乡教育均衡发展理念逐渐引起人们重视。［9］

新的政策图景更注重整体性的发展，越来越多的人对建国初期求稳定、求进步的发展提出质疑，负反馈的累计越来越多，公众注意力被扩散或转移，国家对整体的发展更为重视，出台了一些政策，以前的政策垄断被彻底打破，新的政策图景被广泛讨论与接受。

党中央、国务院在十三届三中全会上提出，《乡村教育发展规划纲要2010-2020》此外，乡村振兴战略也积极退出，并着重强调教育事业的发展放在优先位置，对于乡村基础教育的事业的发展，全国教育大会上同样提出对乡村教育事业的支持与鼓励，乡村教师师资力量的短缺提出相应的对策与方法，对贫困地区的教育资源的事业同样给予政策上的支持，十八届、十九届三中全会上是乡村基础教育事业发展的一个契机，实现了乡村教育事业的关键性转变。

在这之后不久，乡村教育事业进一步深化和拓展，新的政策图景不断建构，乡村义务教育政策进入一个长期的均衡时期。

阶段 政策 政策图景 场所1949-1966 扩大教育范围、明确教育方针提高农民文化水平、服务无产阶级统治、扫盲教育 党、政府1967-1977 普及义务教育 加强基础教育 国家教委联合国教科委1978-2019 教育扶贫、均衡发展 教育现代化 党中央、国务院

四、结论与启示

本文以间断平衡理论为模型，对乡村教育政策近半个世纪以来的变迁进行了具体解释。对于乡村教育事业发展而言，政策图景的改变对教育政策的发展有着重大影响，教育事业作为上层建筑之一，其政策垄断受经济图景与国家政治图景的政策影响；教育事业的变迁是适应社会总体进步与发展的，对乡村教育而言，其政策的变迁有着一定的政治背景，新的行动者的加入需要这样的时机与背景；问题的重新界定是在足够的政策图景变化的影响力之下进行的，公众注意力同样如此。

基于间断平衡理论视角下的乡村教育政策的变迁过程分析，本研究提出对乡村教育政策理解的建议：

首先，在运用间断平衡理论分析年度跨度较大的教育政策即乡村教育政策时，需要结合教育实践，地域上的发展背景等，这些都影响着政策场域及政策图景的改变。不同时代背景下的人们的关注点不同，本文乡村教育政策正是在第一阶段与第二阶段人们的关注点不同，随着乡村人民生活水平不同，对教育的要求也明显发生变化。

其次，乡村教育政策是一种较宏观的政策，其主要影响乡村义务教育政策、乡村教师政策、乡村基础教育政策等等方面的具体政策，因而其政策图景与政策场域更加复杂多变，在此基础上对乡村教育政策的研究需要更为宏大的一个视角，政策决策体制与国家政治方向一致。最后，运用间断平衡理论分析同类政策，需要关注不同国家的相似经验，借鉴分析可以发现，长期的政策垄断对于乡村教育事业的发展有着一定的局限性，政策的更新是一种时代的进步。