促进山西资源型经济转型发展的财政政策研究

●张 婷

山西是我国最典型的主要依靠矿产资源发展经济的省份之一。在为全国经济发展做出巨大贡献的同时，产业结构失衡、所有制结构畸形化、要素禀赋初级化等诸多问题也愈发凸显，严重影响了全省经济可持续发展，转型改革格外迫切。财税政策作为重要的经济杠杆和调控工具，在推动经济转型的过程中起着举足轻重的作用，因此，有必要对如何创新财税政策、深化财税体制改革进行深入研究，为政府决策提供思路和依据。

一、山西资源型经济转型现状

（一）单一产业结构正在转变

近年来，山西全力推进供给侧结构性改革，加快产业转型升级，产业结构重心逐渐由第二产业向第三产业转移。2011—2018年，第二产业比重由58.6%下降到42.2%，第三产业比重由35.7%提升至53.4%，服务业支撑起全省经济的半壁江山，产业结构出现向好变化。2018年，服务业对GDP的贡献率达到71.7%，比第二产业贡献率高出45.1个百分点。新兴产业成长步伐加快，规模以上工业中，采矿业增加值同比降低0.2%，而战略性新兴产业增加值同比增长14%，超出同期工业增速9.9个百分点，占到规模以上工业增加值的9.8%，成为带动全省经济发展的新生力量。战略性新兴产业中，高端装备制造业、新能源汽车产业、新一代信息技术产业增长迅速，增速分别达到25.0%、38.6%和21.2%，产业结构得到优化。

（二）非公经济不断壮大

山西民营经济在改革大潮中逐渐成长，由国有经济的有益补充成长为国民经济的重要组成部分。2017年，全省共有私营企业39.04万个，在内资企业法人中占比91%，较2011年比重提高27.7个百分点。民营企业数量大幅增长，2017年全年新增数5.5万个，较上年增长17.5%，平均每月增加4583个；涉足行业不断扩展，由传统的技术含量较低的采煤、炼焦、冶金行业，扩展至现今的医药、汽车等高端制造业；创新发展步伐亦是愈发加快，2018年全省民营科技企业数量达到810家，较上年增加228家，增速达到39.2%。

（三）创新主体加速成长

创新是引领发展的第一动力。近年来，全省创新引领转型发展取得了积极成效，而企业作为创新的主体发挥了重要作用。2012—2017年，全省高新技术企业由290家增加到1117家，年均增速达到30.9%。2017年，国家级企业技术中心发展到26家，省级企业技术中心270家，省级及以上众创空间184家，各类科技创新类平台加快发展，企业创新能力逐渐提升。在高端装备制造、新能源汽车、新材料、新能源、生物医药等新兴产业领域，山西涌现出一批具有一定全国影响的高新技术企业，如太原的罗克佳华物联网、太重智能风电，阳泉的阳煤集团山西吉天利科技有限公司、中兴环能，晋城的兰花药业、皇城相府药业等。

（四）科技支撑作用逐渐增强

经济“新常态”下，以R&D为核心的科技创新活动是经济增长方式转变与生产效率提高的关键。2017年，全省R&D经费投入148.2亿元，较2000年高出14倍。随着高技术产业R&D经费支出的提升，全省专利申请数与授权数也得到了相应的提高。2017年，全省专利申请数和专利授权数分别达到20697件和11311件，是2000年的14倍和11.7倍，科研对经济的支撑作用呈现出增强态势。

（五）生态建设成效显现

近年来，山西扎实推进生态文明建设，通过“全方位、全地域、全过程”开展生态环境保护，环境质量得到明显改善。2017年，全省大气污染物二氧化硫、氮氧化物排放量分别较2015年下降10.9%和10.4%，地表水优良断面比例较2012年提高7.5个百分点，重度污染断面比例下降4.3个百分点，以汾河谷地为中心的地下水位连续保持10年回升。同时，全省坚持不懈治理水土流失，截至目前累计治理面积达到60%以上，39个县（市、区）森林覆盖率超过30%，生态环境状况持续好转。

二、存在的问题

（一）产业结构失衡问题仍然存在

产业结构是衡量经济发展质量的重要指标。2016年，山西采矿业增加值在地区生产总值中占比15.62%，虽较2011年占比34.13%明显降低，但全省仍有近1/6的GDP源自于采矿业。“煤焦冶电”四大行业在地区生产总值中占比22.9%，比重较2011年降低了22.12个百分点，但依然有超过1/5的GDP源自“煤焦冶电”所组成的资源型产业（见图1）。全省税收情况同样可以反映出资源型产业在财政经济中的分量。2018年，采矿业税收收入在全省税收收入中的占比为43.24%，对税收增收的贡献率38.3%，“煤焦冶电”组成的资源型产业税收收入占全省税收总额的52.8%，税收贡献率高达57.5%，可见，全省财政经济的资源依赖程度依然较高。而战略性新兴产业规模总量较小且层次偏低，对经济增长的引领作用不强。2018年，全省高技术产业（制造业）增加值占全省规模以上工业增加值的比重仅为4.9%，与全国13.9%的平均水平相比差距很大，相差9个百分点。

服务业占全省GDP的比重虽有上升，对GDP增长的贡献率也高于第二产业，但这主要是受“煤焦冶电”等传统产业增长乏力影响。第二产业增速的放缓在一定程度上突出了服务业的地位，但从根本上来讲，山西服务业的发展仍很滞后。全省服务业仍是以传统型服务业和消费性服务业为主，生产性服务业发展不足。生产性服务业中，又以批发服务、货物运输、仓储服务等传统生产性服务业占主体，而研发设计、节能环保、培训服务等对于提质增效、结构调整有显著促进作用的现代生产性服务业规模不大，缺乏发展宽度和深度。

图1 资源型产业占GDP、工业比重(%)

（二）所有制结构畸形化

所有制结构在整个经济运行中扮演着极其重要的角色。在山西，国有及国有控股企业长期占据市场主体地位，民营经济不够活跃。山西国有及国有控股企业年末资产比重明显高于全国平均水平，同时也显著高于省内民营经济所占比重。2017年，全省国有及国有控股工业企业年末资产占比65.74%，而同期民营经济仅为17.36%，前者较后者高出48.38个百分点。据全国工商联发布的2018年中国民营企业500强榜单显示，山西只有5家企业上榜，且没有一家企业进入百强行列，表现最佳的仅排在第387位。对比其他省份，经济总量小于山西的新疆就有一家企业进入100强，位列第19名，甚至经济总量远低于山西的宁夏也有一家企业排名第67位。从作为排名衡量标准的营业收入情况看，排名第一的华为营业收入总额是6036亿元，而山西企业最佳为197亿元，不及华为的1/30。（见表1）从入围企业所属行业来看，入围的5家企业均属于重工业，其中4家属于重化工行业，且没有一家民营品牌是全国闻名的，在全国缺少竞争力。民营经济发展滞后导致经济缺乏活力，是山西经济增长的一大短板。

表1 2018年中国民营企业500强榜单

（三）企业创新主体地位尚未确立

增强自主创新能力，是促进山西产业结构转型升级、提高核心竞争力、实现全面协调可持续发展的基本要求和原动力。从当前情况看，山西自主创新能力不足，企业技术创新主体地位建设亟待加强。2017年，全省规模以上工业企业中有研发活动的企业仅468家，数量严重偏少，在全省规模以上工业企业中占比12.2%，在全国总量中只占到0.46%。新产品开发项目数、开发经费支出数、销售收入数等几项衡量新产品开发及生产情况的指标均处于较低水平。2017年，规模以上工业新产品的开发项目数3119项，开发经费支出89.55亿元，销售收入1543.48亿元，不及安徽的1/7、1/5和1/5，与其他中部省份相比同样存在相当大的差距（见表2）。科技型中小企业和高新技术企业数量少，截至2017年底，全省有高新技术企业1117家，不到全国13.6万家的1%，全省有21.7万家中小企业，但符合国家科技型中小企业认定标准的还不到2000家。

表2 2017年中部六省规模以上工业新产品开发及生产情况

（四）要素禀赋初级化

受资源型产业资源资本密集而对技术、人才需求弱的影响，山西高级生产要素严重缺乏。从科研人员数量上看，2017年全省科研人员共8817人，仅占全国总量的1.9%。科研投入上，全省研发经费投入强度0.95%，而全国平均为2.13%，山西落后全国平均水平1.18个百分点，且与全国差距越来越大（见图2），在全国31个省（市、区）中，山西研发经费投入及投入强度排在第20位和22位，均处于靠后位置。全国规模以上工业企业研发经费投入占主营收入平均值为0.94%，山西仅为0.68%，部分细分行业投入强度低于0.2%。科技金融上，全省由政府成立的创业风险投资引导基金和新兴产业创业投资基金仅有6支，数量偏少。科研成果方面，山西专利申请授权数、发明专利数以及有效发明专利数在全国总量中占着相当低的比例，仅有0.54%、0.51%和0.7%，全省技术市场成交额也仅占全国的0.7%，与发达省份相比更是差距悬殊。从人力资源素质看，全省85%的从业人员为高中及以下文化水平，本科及以上学历人数仅占15%，从业人员素质整体不高，人力资本难以转化为高质量的产出（见图3）。研发投入不足、人才缺乏反映出山西优质生产要素形成不足，呈现出明显的要素禀赋初级化的特征。

图2 山西与全国研发投入强度比较（%）

图3 山西省就业人员学历构成百分比（%）

（五）环境污染阻碍经济增长

虽然生态建设取得了一定成效，但山西仍是我国生态环境问题较为突出的省份之一。2017年，全省污水排放中挥发酚排放量为18.07吨，在中部六省中排放量最多，对水资源造成了严重的污染。烟尘、粉尘以及二氧化硫的排放量在全国也属较多行列，2017年PM2.5平均浓度同比上升4%，是全国极少数大气环境质量下降的省份。中部六省中，山西废气污染物二氧化硫和烟（粉）尘每年的排放量明显高于其他五省，空气质量尚待进一步改善（见表3）。森林资源因多年的资源开采遭到了大面积的破坏，2017年全省森林覆盖率仅为18%，在中部六省中处于最低水平（见图4）。

表3 2017年中部六省主要污染物排放量

三、财政政策建议

（一）促进产业结构优化升级

煤炭产业作为山西传统支柱产业，对全省经济发展和财政收入的影响仍然很大。应进一步完善财税政策，支持传统产业升级改造，给予企业优惠税率、加大费用列支等税收优惠，提高企业开展技术研发和改造等活动的积极性。加强对洁净煤产业发展的引导和政策推动，促进煤化工、煤层气等煤炭深加工产业快速发展，增强政府在煤炭产业发展、资源利用和生态环境保护方面的综合决策和协调能力。增加对高新技术应用的投入，加速传统产业与新技术、新工艺、新模式相互嫁接。推动战略性新兴产业高质量发展，着力打造多元化的产业体系。依托装备制造业、新材料、生物医药等新兴潜力产业的既有基础和优势，加快占领行业高端，形成新的优势产业，促进全省经济结构质量的提升。鼓励社会资金和创业风险投资对新兴产业的支持，通过运用政府采购、财政补贴等多种财政支出方式以及完善风险投资机制，为新兴产业分担经营风险高、资金需求巨大、融资困难和市场竞争激烈等问题。

（二）支持民营经济健康发展

民营经济发达与否，在很大程度上反映出一个地区的经济活力。要促进民营经济加快发展，需更好发挥政府的公共服务职能，围绕民营经济发展中存在的突出问题不断创新，形成有助于民营经济发展财税政策体系。建议综合运用财政工具支持民营企业发展，如采用财政直接投入方式防范化解民营企业流动性风险，采用资本金注入方式提高融资再担保水平，采用财政奖补方式推进民营企业转型升级，采用减轻税费方式降低企业负担，采用政府采购、引导民营企业参与PPP方式为民营企业扩大市场份额等。

（三）引导企业自主创新

增强自主创新能力是推动山西资源型经济转型发展的战略性举措与重要保障。为充分激发企业自主研发与技术创新的主动性，应进一步优化财政科技资源配置方式，推动财政支出政策逐步由优惠型向激励型转变。一是发挥财政科技投入的引导性作用，对从事战略性新兴产业开发的高成长性企业，探索采取企业研发经费投入后补助或奖励补助等方式，引导和鼓励企业加大科技投入。二是发挥支持企业自主创新优惠政策的激励作用，鼓励高新技术企业将享受到的所得税减免部分，以及执行研发费用税前加计扣除政策时所享受的应纳税所得额的减除部分，安排用于研发创新活动。三是完善引导性支持、稳定性支持、后补助和奖励等方式，积极构建和优化产、学、研合作机制，推动企业创建技术创新机制和科技基础平台，提高企业创新能力。

（四）增加技术、人才要素积累

财政对科技、文教事业的倾斜能有效推动技术、人才等关键要素的积累，从而影响生产方式和效率，形成资源型地区转型发展的潜在优势和持续动能。山西应进一步完善财政科技投入稳定增长机制，将科技投入作为各级财政预算保障的重点，为科技发展提供充足的资金保障。加强对支撑资源型经济转型的重大技术、关键技术研发的支持，在煤炭科工、装备制造等优势产业及战略性新兴产业的研发投入力争达到全国领先水平。推动各类创新发展联合基金的设立，加强财政科技投入方式创新。建立健全财政教育支出与财政支出总量、GDP相挂钩的增长机制，改善教育投资结构，注重基础教育和高等教育的协调发展以及学科的专业性，促进劳动力综合素质水平的提高。加强对高层次人才及团队的引进，创新省级各类人才专项资金使用方式，围绕山西产业发展重点领域，采取“产业资本+人力资本”的模式，积极引进国内外企业集团和跨国公司，力争引进其核心研发团队或成立分支机构。

（五）优化生态环境

生态环境破坏是资源型经济面临的突出问题，也是阻碍经济可持续发展的一大主因。山西应牢固树立生态优先理念，进一步加强生态环境治理与保护，强化生态修复与改善。建立财政资金长效投入机制，增加对生态文明建设的财政预算，创新预算管理机制，使预算资金向污染防治攻坚战倾斜，保证财政投入与生态文明建设的重点任务相匹配。设立大环保专项资金，资金重点投向大气、水、土壤等环境污染综合治理以及重大环境基础设施建设等项目。将生态功能重要、生态脆弱敏感地区作为重点生态保护区，增加对重点生态保护区的资金投入，保障每个重点保护区的资金充足。