我国食盐行业现状及盐业体制改革分析

师景双，于艳艳，任雪梅，袁超，鲍连艳*

(1.山东省食品药品检验研究院，济南 250101；2.山东省药学科学院，山东省生物药物重点实验室，济南 250101)

在我国，食盐具有悠久的文化历史，文献记载“煮海为盐”最早起源于神农时代，可见当时的人们就懂得了用海水来制取盐。食盐享有“百味之王”的美称，作为人们餐桌上不可缺少的调味品之一，对维持人类健康和生存意义重大[1]。不仅如此，食盐在蛋制品[2]、肉制品、蔬菜制品以及焙烤食品等食物的制作过程中发挥着重要作用[3]。我国食盐实行专营制度[4]，然而，随着社会和经济的发展，食盐专营制度逐渐突显出各种各样的问题和弊端。本文就我国食盐行业的现状及食盐专营制度的改革情况进行综述，以期为我国食盐产业的良好运行和可持续发展提供思路和参考。

1 我国食盐行业现状

1.1 我国盐资源产量与分布情况

我国是全球原盐产能和产量较大的国家，2019年全国原盐产量达到6270.8万吨，在原盐产量中，有1000多万吨用于食盐的制备。2014年-2018年我国食盐产量由1011.4万吨增长为1185.4万吨，年均增长率为4.05%。同时，在这5年中，我国食盐需求量由987.5万吨增长为1179.6万吨，年均增长率为4.32%。

我国盐资源非常丰富，不仅蕴藏着海盐、湖盐、井盐、矿盐等诸多品种，而且盐资源的分布也十分的广泛，主要形成了东部的海盐区、西部的湖盐区及中部的井矿盐区，目前原盐产业结构中，海盐、湖盐、井矿盐的占比分别为42.8%、46.1%和11.1%。我国的海岸线漫长，具有生产海盐的优越地理条件，其中位于渤海沿岸的长芦盐场是我国海盐产量较大的盐场。除了颇具规模的海盐生产外，井矿盐的储量也相当可观，其中四川省是我国井矿盐储量最多、产量最大的重要基地。与此同时，青海省的湖盐储量是较多的，其中以柴达木盆地最为丰富，因此，柴达木盆地被赋予“盐的世界”的美称。

1.2 我国食盐分类及生产工艺情况

分类方式不同食盐的品种划分也各不相同。例如根据所采用的生产工艺，食盐可以划分为日晒盐、精制盐、粉碎洗涤盐等；根据来源的不同，食盐则可以划分为湖盐、海盐、井矿盐等；根据用途，食盐又可分为食用盐、多品种盐(如调味盐、营养强化剂盐等)、食品加工用盐(如腌制盐、泡菜盐等)等，本文按照来源划分来介绍。

海盐，是以海水(沿海地下卤水)为原料制得的盐。一般采用日晒法，将海水引入露天的盐田，然后经过滩晒工艺进行制取，这种方法具有成本低、节约能源的优点，但是由于受到地理、气候等条件的限制，各地海盐产能差别较大，适宜修筑盐田、日照时间长、空气干燥、蒸发量大等条件有助于海盐产量的提高。海盐的生产工艺主要包括制取原料盐和成品盐两部分。首先通过纳潮、制卤、结晶、收盐等工序制备原料盐，再通过粉碎、洗涤、分离、干燥、筛分等工序完成成品盐的制备过程。

湖盐，是从盐湖中采掘的盐或以盐湖卤水为原料制得的盐。制取方法分为采掘法和滩晒法。如果湖水经过长期蒸发，氯化钠已经在湖底进行了沉淀或者暴露于湖表面，则可以直接进行采掘，主要生产工序包括清除覆盖物、采盐、输送、洗涤、干燥等。如果以盐湖卤水进行湖盐的制备则采用滩晒法，生产工艺与海盐类似。

井矿盐，是以岩盐或地下天然卤水(不含沿海地下卤水)为原料制得的盐。井矿盐生产主要分为采卤和制盐两个环节。根据矿型的不同选取适宜的采卤方式，对流法是目前国际国内开采岩盐矿床普遍采用的方法之一。采卤完成之后依次进行净化除杂、蒸发、离心、干燥等工序完成井矿盐的生产过程。

1.3 我国食盐存在的主要问题

1.3.1 碘含量不达标

从食盐加碘开始，食盐就不再单是作为调味品出现在人们的日常生活中，更是担负了营养强化、消除碘缺乏的重要职责。碘是人体必需的微量元素之一，是合成甲状腺的重要原料。然而，碘的摄入量过多或者过少对人体都是不利的，碘缺乏不仅可引起人们熟知的地方性甲状腺肿大和地方性克汀病[5]，而且可影响胎儿和婴幼儿大脑的发育，从而造成不可逆、永久性的智能障碍；碘过量可引起碘甲亢、碘中毒等疾病。《食盐专营办法》中明确规定应保障食盐科学加碘[6]，因此，碘含量是食盐的重要监测指标[7]。

目前，食盐企业通常是采用自动加碘机通过喷洒一定浓度的碘酸钾溶液的方式进行食盐加碘，这种方法极易导致样品碘含量不均匀，使得不同包装袋的样品碘含量存在差异。2018年，原山东省对食盐质量状况进行摸底排查，共抽检501批次食盐样品，其中发现的主要不合格项目即为碘含量。另外，由于碘盐包装的缺陷、存放条件造成碘在潮湿、高温环境中的损失也是可能造成碘含量不达标的原因之一。此外，由于全国不同区域食盐碘强化浓度不同，盐业改革后食盐允许进行跨区域销售，这一因素也增加了食盐产品碘含量强化浓度混乱的风险。

1.3.2 食盐标准方面

目前，食盐检验标准既可按照国家卫计委制定的GB 5009.42-2016《食品安全国家标准 食盐指标的测定》[8]，也可按照国家质监总局制定的制盐工业通用试验方法GB/T 13025系列。两套标准对相关指标规定的检测方法是不一样的，由于检验条件、灵敏度、精密度等因素的影响，导致检验结果相互比较缺乏公平性。

食盐产品标准体系包括食品安全国家标准、推荐性国家标准及行业标准等，然而作为食盐产品的主要成分——氯化钠[9]，在不同的标准中其指标要求是不一致的。例如GB 2721-2015《食品安全国家标准 食用盐》中氯化钠限量以干基计[10]，而GB/T 5461-2016《食用盐》等其他产品标准中氯化钠限量以湿基计[11]，且各标准中氯化钠规定的检验方法也不同。在实际检测过程中，对同一样品按照不同的方法进行检测，结果可比性较差。同时，氯化钠指标的测定需要同时涉及到其他5个指标的检测，过程繁琐，建议有关部门在氯化钠指标的检测、判定方面进行简化和统一。

1.3.3 标签标识方面

《食品安全法》中明确规定[12]，食品应当符合相应的食品安全标准。食盐属于食品的范畴，因此相关的标准规定同样适用于食盐。在标签标识方面，应当符合GB 7718-2011《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》[13]、GB 28050-2011《食品安全国家标准 预包装食品营养标签通则》等的要求[14]。

王健等[15]在有关济南市预包装食盐产品标签标识现状的市场调查中显示，食盐标签标识的问题发现率高达47.7%，问题主要表现在标签标识的规范性和准确性方面，其中营养标签标识不规范问题最为突出，达到了69%的占比。而营养标签标识问题主要集中在营养成分含量值的修约间隔标示不规范及能量和核心营养素未醒目标示方面。

另外，由于产品类别不属于GB 7718-2011《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》中强制要求标识的内容，所以部分食盐标签标识未明确标注“产品类别”，这样一来，会给食盐相关指标的判定造成困扰。食盐产品类别不同在相关标准(如GB/T 5461-2016、NY/T 1040-2012)中技术要求也不同，所以建议相关部门完善食盐标准体系中标签标识内容，对相关食盐产品进行产品类型的明确和标注。

2 我国食盐专营体制改革

2.1 我国食盐专营制度的发展

对于食盐专营制度出现的时间，通常存在着3种说法，即分别起始于西周、春秋和西汉。无论是哪种说法，我国食盐专营制度在历史上都延续了漫长的时间。盐税是我国古代财政收入的重要来源，这也是我国古代实行食盐专营制度的一个主要原因。从历史发展来看，我国古代对食盐通常都是采取国家垄断制度，只是在生产环节存在私营和公营共存的模式。古代食盐实行专营制度，一方面作为政府财政收入的强有力支撑；另一方面也避免了私盐泛滥、造假售假，保障食盐的稳定供应。

建国初期，盐务总局建立，划归财政部门管理，负责全国食盐的生产、经营及税收等相关事宜，与此同时，中国盐业公司相继成立，划归商业部管理，此时食盐仍然是我国财政收入的重要来源[16]；1954年，盐业公司与盐务局合并，划归中央轻工业部主管，从此我国盐业实现政企合一专营体制的转型。1988年，撤销盐务总局，地方盐业管理部门接管相关工作，同年7月，中国盐业协会成立，从此，盐业公司开始发挥经济实体的作用。

1996年5月，《食盐专营办法》发布，我国食盐专营制度的正式确立，其主要目的是保障食盐加碘，消除我国普遍存在的碘缺乏现状。2006年 4 月，《食盐专营许可证管理办法》颁布[17]。2013年，为贯彻国务院制度改革相关要求，对原《食盐专营办法》进行修改，省级盐业主管机构开始管理食盐定点生产企业的相关审批工作。2014年4月《食盐专营许可证管理办法》被废止。2015年12月、2016年1月，盐业体制改革方案先后进行两次会议审议并于原则上通过。2016年4月22日，《盐业体制改革方案》正式颁布，为保障盐业体制改革的顺利进行，2017年12月26日，国务院修订并施行了新版《食盐专营办法》，与此同时，1990年发布的《盐业管理条例》废止，至此盐业体制改革尘埃落定。

2.2 我国食盐专营制度改革的必要性

2.2.1 食盐专营制度无法满足市场、经济发展的需求

随着时代的发展和经济的日益繁荣，食盐税收对我国财政收入的贡献度逐渐降低，食盐原本的赋税功能如今已越来越小，食盐专营制度的存在主要是为了国家补碘的需求。然而专营制度束缚下也使得无碘盐需求无法满足，甚至出现部分地区补碘过度情况的发生。我国食盐处于政企不分的垄断性管控之下，无法充分利用市场机制决定资源配置作用，专营制度下市场分割、供求信息不匹配的劣势越发明显，食盐体制改革呼声不断，食盐专营制度已经无法满足市场发展的需求。

2.2.2 食盐专营制度无法满足企业发展的需求

专营制度下，食盐的生产、运输和销售等环节均实行计划管理，加之政府定价机制，食盐企业被动地接受管理部门的指令和安排，营销权与激励机制双层缺失，企业无法根据生产经营成本、食盐品质、市场供需关系等自主进行生产，严重阻碍了食盐品质的提升和制盐技术开发，导致食盐种类单一，制盐技术停滞不前。食盐专营制度限制了食盐企业全面、可持续的发展。

2.3 我国新食盐体制改革的现状

2.3.1 我国新食盐体制改革背景

为全面落实党中央、国务院决策部署，推进盐业体制改革，实现盐业资源有效配置，进一步释放市场活力，促进行业健康可持续发展，2016年4月22日，国务院发布《盐业体制改革方案》(以下简称《方案》)。为落实《方案》确定的各项改革举措，保障食盐体制改革顺利推进，2017年12月26日，新版《食盐专营办法》，修订并施行。从此，我国食盐体制改革进入新阶段。

2.3.2 新食盐体制改革总体思路

保障食盐安全、释放市场活力、注重统筹兼顾、坚持依法治盐不仅是新食盐改革总原则，更是指导食盐体制改革的总思路。保障食盐安全是工作核心，释放市场活力是工作重点，注重统筹兼顾是工作保障，坚持依法治盐是工作依据，四者相辅相成，融会贯通。新食盐体制改革在坚持食盐专营制度的大前提下，从管理方式、竞争机制、市场监管等方面入手，全面推进供给侧结构改革，最终形成符合我国国情的盐业管理体制，进一步促进我国食盐安全和产业稳定的统筹发展。只有深刻理解把握新食盐改革的总体思路，才能保证食盐体制改革健康有序进行。

2.3.3 新食盐改革的主要举措

一是完善食盐专营制度。在坚持食盐专营制度下，不再核准新增食盐定点生产、定点批发企业的规定，鼓励食盐生产与批发企业合并重组，鼓励社会资本进入、融合。食盐企业维持现有规模水平不再增加，可以有效防止市场过度竞争带来的“规模不经济”问题，有利于调动生产企业的积极性。企业重组，社会资本的融入可以使现有企业做大做强，提升企业竞争力。

二是打破区域限制。食盐定点生产企业不仅可以将产品销售给指定的批发企业，而且还能以经营者的身份进入流通和销售领域进行经营，实现产销一体。这样一来，食盐生产企业可以直接面对消费者，可以更好地了解市场和消费需求，为食盐品种多样化和产销路径提供新的思路。食盐批发企业可以从定点生产企业进行采购并跨区域进行经营，省级食盐批发企业可开展跨省经营，省级以下食盐批发企业可在本省(区、市)范围内开展经营。跨区域经营为食盐销售拓展了市场空间，从根本上解决我国产大于销的矛盾，避免了地区限制造成的食盐品种缺失，满足了不同消费群体的用盐需求。

三是改革定价机制。新食盐改革由政府定价改为经营者自主定价，企业可以综合技术、成本、品质、市场等多个因素对食盐的出厂、批发及零售价格进行考量和决策。这样一来，可以有效改善食盐价格长期低迷的现状，经营者通过市场竞争机制决定食盐的最优价格，调动企业积极性，激发企业创新活力，促进整个盐业市场的蓬勃发展。

四是取消食盐的产运销等环节的计划管理。对食盐的生产、批发、分配调拨、运输等不再实施指令和安排，企业获得更多的支配权和自主权，市场主体更加平等地参与到食盐的生产、经营过程中，提高了市场竞争力。另外取消食盐准运证，提高了食盐流通效率。

3 结语

我国盐资源丰富，食盐品种齐全，生产工艺各具特色。食盐作为日常生活中必不可少的调味品之一，在质量安全、执行标准、标签标识方面仍存在着一些问题。质量是保证食盐安全的根本，标准是食盐安全的重要保障，标签标识是消费者获得食盐信息的重要途径。解决食盐中存在的问题是保证食盐行业健康有序发展的必要条件，希望本文能为相关部门提供借鉴和参考。

我国食盐专营制度历史久远，随着时代的发展和经济的繁荣，越来越多的弊端和缺陷日益明显，食盐专营制度改革势在必行。新食盐体制改革顺应时代潮流，应运而生，在坚持食盐专营制度基础上推进供给侧结构性改革，在完善食盐专营制度、打破区域限制、改革定价机制、取消产运销计划管理等方面做出了巨大努力。盐业体制改革推开了盐业市场化的大门，但仍有需要优化的空间。进一步明晰产权，可以有效降低经营和监管成本；引入市场竞争，充分利用市场机制的引导作用，可以全面释放市场活力。立足我国国情，跟随时代步伐，循序渐进或许才是我国盐业体制改革的正确方向。