林业专项资金审计的现状、问题及对策研究

晁睿智，李登明

（南京林业大学 经济管理学院，南京210037）

我国目前生态承载压力日益严峻，缺林少绿仍是一个严重的生态风险，同时森林资源质量不高，林地生产力水平低生态功能差，迫切需要增加林业投入[1-2]。近年来，国家对林业发展的专项投资力度逐渐加大，然而在林业专项资金的使用中存在贪污、挪用、套取、浪费等现象，这些阻碍了各类林业资金扶持项目的进展，严重影响资金发挥其应有的作用。加强审计力度，充分发挥审计的监督职能具有必要性。

1 林业专项资金审计的现状

2014 年以来的五年间，国家对林业的重视程度越来越高，国家林业投资完成额规模从2014 年的1 631 亿元稳步增长至2018 年的2 432 亿元。林业专项资金是指其中来源于国家以及各级地方政府的公共财政对林业各项目的扶持或补助资金，其用途及管理都有明确的规定。林业专项资金是保护和开发森林资源，促进林业经济的发展，加强林业事业的建设，改善我国目前的生态环境的重要支撑[3]。要保障巨大的林业专项投资得到落实离不开审计的监管。

目前，我国林业专项资金现行审计体系由内部审计、政府审计和社会审计组成。其中政府审计作为林业专项资金的主要监督主体依法独立行使其监督权，依法评价被审计单位林业资金收支的真实性、合法性和效益性，依法监督领导干部履行职责，确保资金的合理有效使用[4]，并依法具有一定的处罚权。在我国，政府审计主体包括国家审计署及其派出机构，地方各级审计部门及其工作人员[5]。审计机关在进行林业专项资金审计过程中，通常重点对资金的运用情况进行审计，采用对施工单位或个人进行问询、查验账目、调查往来款项，以及对项目验收部门的验收报告进行综合分析、整理等相结合，并出具审计报告的审计路径与方法，最后将审计结果公告披露在审计机关网站上。如表1 所示，审计署在2016 年曾公布一次有关林业专项资金审计结果的公告。除此之外，部分省级审计机关也曾披露过有关林业资金的审计结果，主要有河南、北京、云南、四川、贵州等。从这些审计结果公告中披露的问题主要有骗取套取或挪用资金、资金拨付和使用问题、项目绩效问题和项目管理问题等。

2 林业专项资金审计存在的问题

2.1 传统审计工作无法全面监督资金使用过程

由于林业项目通常建设周期长、范围广、地理位置偏远，专项资金具有使用单位和个人多、使用环节多的特征，因此审计难度较大。所以传统的审计工作主要以事后财务检查为主，检查的内容也仅限于财务报表和账簿，即资金使用后对资金使用情况及其结果进行评价。然而事后审计只能揭露已经产生的违法违规行为，难以挽回既成损失。审计的内容也相对较窄，在资金分配、资金具体投向等环节审计少有涉及，对资金的使用监督不够全面。停留在表面的审计监管无法起到震慑管理的作用，不能及时发现在项目实施过程中发现的问题并做出纠正，无法有效预防资金的虚报冒领和挪作他用等行为。

2.2 缺乏对资金使用绩效的重视

林业专项资金设立的目的是为改善生态环境，培育、开发森林资源，促进林业经济的发展和林业生态环境的建设等。现行的林业专项资金的审计工作以传统财务收支审计为主，重心在于审计相关会计资料的真实完整性、资金的到位情况、资金收入、支出以及结余的真实性和合法性。然而针对专项资金使用是否是有效、是否符合经济性的原则、是否实现了预期的产出效益等情况，现行的政府审计没有提出明确的要求加以关注。而当前林业专项资金的使用还存在资金投入重复、资金闲置、投入与产出不匹配等使用效益不高的情况，不仅增加了资金占用成本，造成了资源浪费，还影响林业工程的实施。

2.3 缺乏严格的问责机制

审计问责主体众多，包括审计机关、人民政府、司法机关等，然而不同问责主体的权限存在差异，对被审计单位的违法违规行为问责的结果也不相同。此外相关处理规定不够明确，如《中华人民共和国审计法》第四十七条规定，审计机关依法责令被审计单位上缴应当上缴的款项，被审计单位拒不执行的，审计机关应当通报有关主管部门，有关主管部门应当依照有关法律、行政法规的规定予以扣缴或者采取其他处理措施，并将结果书面通知审计机关。该规定既没有明确具体的落实期限，也没有明确未按审计规定落实的法律后果。这使得有关部门对相关责任单位和责任人的处罚情况和力度不够，导致审计问责缺乏威慑力。审计后未能开展有效的问责工作，导致审计报告中缺乏对问题整改情况的披露，审计结果得不到落实，使一些人存在侥幸心理，造成林业专项资金审计存在“屡审屡犯”的现象。

2.4 审计结果公告力度不高

审计机关对林业资金审计结果的公开程度不高，对涉及林业专项资金的审计事项发布的公告数量较少，内容不够完整，对违规人员、违规行为以及后续整改措施披露也不够详尽，致使社会公众对林业专项资金的使用情况和相关项目缺乏了解。

2.5 审计工作开展受到外部制约

由于我国地方审计机构受上级审计机关和本级政府的双重领导，基层审计机关的主要领导受制于本级政府，审计任务、审计结果等往往被本级政府的意志所左右。当上级审计机关和本级政府在审计要求和利益上存在冲突时，当地方政府为维护自身利益对审计机关查出的问题进行干涉，就会制约审计机关的审计工作，影响审计公告的披露，审计效果也就大打折扣，林业专项资金审计的客观性和公正性也就受到影响。

3 强化林业专项资金审计的对策

3.1 建立健全跟踪审计机制

跟踪审计即实时审计、同步审计。与传统的事后审计相比，跟踪审计可以有效地帮助审计部门从项目立项到竣工结算的投资管理活动的全过程进行连续、全方位、系统地评价、监督,通过发现和评价项目实施过程中存在的问题,帮助林业部门纠正偏差,以实现对林业工程项目全过程的审计监督与控制。审计单位应将林业项目实施的全过程划分为若干阶段，对每个阶段的审计事项进行审计，审计人员要参与到项目的进程中来，到项目现场实地检查项目实施情况，及时出具审计意见，以防控项目进程中各项风险的发生，有效地提高资金使用质量和项目实施质量。

3.2 注重林业专项资金绩效审计

审计机关对林业专项资金的绩效审计应关注其使用的真实性和合法性，检查资金使用单位是否按项目设立时的规定合法使用资金，关注林业专项资金投资的项目绩效，包括产出效率、产出质量等情况，深入探究其经济性、效率性和效果性，包括使用的社会效益、生态效益审计，以及对林业政策的执行情况。政府以及相关部门应构建科学的财政专项资金绩效评价指标体系，为林业资金绩效审计提供基础的制度保障，以监督和发现林业资金的使用情况和出现的问题，对规范和完善专项资金的使用提出有效建议。强化资金审计的后续评估环节，主要是评价林业资金扶持项目的持续效益，通过定性指标和定量指标对项目实施效果进行考核。此外，各级审计机关应建立全面有效的绩效审计培训机制，加强对参与审计工作的人员培训，增强各单位相关工作人员的业务能力，强化绩效审计的力度和深度。

3.3 完善问责机制以保障审计结果落实

强化审计监督职能，查明错误弊端，揭露违法乱纪行为，要建立健全财政专项资金绩效审计结果问责制，切实保障审计结果的落实[6-7]。审计机关的问责权限需要扩大，通过加大问责力度，将具体责任落实到个人，防范屡审屡犯情况的发生。通过加强审计结果的运用，确保审计成果与资金使用部门的有效衔接。政府对贪污腐败、侵占林业专项资金等行为要“零容忍”，依法追究有关责任单位和个人的行政责任和经济责任，对于林业政策落实不到位、绩效不佳等问题要严肃追究持续跟踪，监督落实整改情况，并及时对整改情况做出披露。对涉嫌违反法律的，移送司法机关并依法追究其刑事责任。从法律层面严惩违法现象，以保障林业专项资金积极充分发挥其效益。

3.4 提高审计结果公告力度并加强审计结果的运用

审计署和地方审计机关要加大林业专项资金审计结果公告力度，提高审计结果公告的质量、完整性。通过审计结果公告让公众了解审计机关对林业专项资金的审计情况，了解资金的使用是否落到实处[8-10]。通过公开披露林业专项资金的审计结果，提高社会媒体及大众的关注，提高社会监督力度，促进违规问题的整改，预防违规行为的发生。针对审计结果中反映的专项资金问题，进行综合研究和深入分析，提炼审计专题报告提交市政府或有关部门，或者采用约谈方式引起有关单位重视，为政府决策提供科学依据。政府有关部门根据审计提出的建议，将审计整改情况纳入对被审计单位的考核、强化追责问责，督促有关单位整改落实。同时加强审计问题整改结果的公告，详细披露专项资金整改措施和整改情况，以规范被审计单位专项资金的使用。

3.5 提升审计机关独立性

要提高审计机关的独立性，需要改变现有的双重领导制，消除本级政府对审计机关的影响，使各级审计机关直接对上级审计机关负责并报告工作，实现垂直领导机制。审计署对林业财政资金进行审计监督，地方各级审计机关地方林业财政资金执行监督，加强中央和地方对资金的审计监督力度。同时在各级审计机关实行轮岗制度，避免审计人员长期在同一个部门工作，与被审计单位进行利益勾结，以提高审计结果的公正性。