新时代民办高校高质量发展的问题及对策研究 ——以山东省为例

娄自强（青岛工学院 经济管理学院，山东 青岛 266300）

一、引言

2019 年4 月，《山东省人民政府办公厅关于推进新时代山东高等教育高质量发展的实施意见》，明确提出“加强考核与评价。建立高校分类管理与评价体系，按年度组织开展绩效考核，考核结果作为财政预算管理和实施奖惩的重要依据”。同年11 月，《山东省本科高校分类考核实施方案（试行）》公布实施，《方案》将山东高校分为：Ι类（博士学位授予权高校）、Ⅱ类（硕士学位授予权高校）、Ⅲ类（其他本科高校）三个类型，主要针对省属公办本科高校实施，民办本科高校作为Ⅲ类（其他本科高校）参与了2019 年的分类考核。截至目前，山东省围绕民办高校内涵建设，高质量发展在“民办本科特色名校建设”“民办本科高校优势特色专业建设”“非营利性民办学校教师养老保险与公办学校教师同等待遇”“民办教育新上项目贷款财政贴息”以及“民办高校基础能力建设工程”等方面进行了有益的探索，取得了可圈可点的成绩。在新时代，伴随民办教育分类管理改革落地实施，各地在推动民办高校高质量发展方面持续发力，甚至出台了民办高校“双一流”建设文件，民办教育步入“变轨”发展快车道。

二、新时代山东民办高校发展现状

近年来，山东省大力推动民办高等教育发展，取得了显著成绩。《2018 年山东省教育事业发展统计公报》显示，截至2018 年底，全省共有民办普通高等学校40 所，普通本专科招生12.63 万人，在校生38.71 万人，分别占全省总数的27.59%、20.08%和18.97%，民办高等教育已经成为山东省高等教育的重要组成部分。2019 年6 月，教育部《2019 年全国高等学校名单》显示，山东省民办普通高等学校数量（40 所）在全国排名第五位（前4 位分别是广东50 所、江苏49 所、四川46 所、湖北42 所）；本科层面民办普通本科高校数量（26 所）与浙江省并列排名全国第三位（前二位是湖北32 所、江苏29 所）。就数量而言，山东省民办普通高校总数及本科层次民办普通高校数量位居全国前列。

2017 年12 月，山东省学位委员会下发《山东省人民政府学位委员会关于公布2017－2023 年博士硕士学位授予立项（培育）建设单位的通知》，山东英才学院等四所本科层次民办高校获得硕士学位授予立项（培育）建设单位资格，民办高校在高层次人才培养方面迈出关键步伐，同时，这也对民办高校内涵建设、高质量发展提出了更高的要求。2019 年12 月，中国校友会网《2020 中国民办大学排行榜》显示，山东英才学院、山东协和学院、齐鲁理工学院等三所民办高校位列前十名，成为“中国顶尖民办大学”。同年，全国诞生首批“职业大学”15 所，山东省有3 所民办高校位列其中，占获批试点高校总数的五分之一，数量方面领跑全国。民办高校是山东省现代职业教育体系的重要组成部分。2020 年1 月，《教育部山东省人民政府关于整省推进提质培优建设职业教育创新发展高地的意见》重磅发布，充分肯定了山东支持职业教育改革发展政策体系，乘着“提质培优建设职业教育创新发展高地”的东风，民办高校在内涵建设、高质量发展方面亟待实现新的突破。

三、山东民办高校高质量发展存在的问题

（一）政府扶持与激励机制不健全

《民办教育促进法》修订实施，为民办学校分类管理改革提供了法律依据，政府同步制定出台了一系列政策举措推动新法落地。但这与民办学校分类管理改革的实际需求相比，政府政策配套供给的缺口还比较大，完善配套举措使政策真正落地生根还需要时间。虽然根据中共中央有关对民办学校实施分类管理改革总体部署，各地相继出台了不少配套政策。但是，依然存在不少“中梗塞”现象[1]。首先，分类管理过渡举措不够明确。“涉及举办者利益攸关的问题，如剩余财产补偿奖励，不应含糊其辞、拖延不决”，但实践中尚未明确。其次，全面落实法定的各项政策，尚待时日。第三，民办教育市场秩序亟待进一步完善。第四，对待不同类型（非营利型/营利型）的差异化扶持待遇，尚无定论。特别是国家层面的政策滞后，导致地方在推动落实方面观望不前的情况较为普遍。2019 年，“推动《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》修订发布”的目标并未如期实现，政策涉及的利益博弈依然在持续。在民办教育新法新政实施的“窗口期”，一些民办高校举办者对新法新政有担忧、对分类管理改革有困惑、对举办者权益保护有疑问，从而等待观望、踌躇不前，进而选择转让卖学校[2]。新时代分类管理背景下，政府对民办高校的扶持与激励机制亟待健全。

（二）高校治理及运行机制不给力

民办高校治理及运行机制建设是其实现高质量发展的痛点也是难点。一般而言，高校治理分为：外部治理和内部治理。目前，民办高校外部治理法律环境亟需优化。以法人属性为例，我国现行立法关于法人分类的规定主要体现在《民法通则》中，《民法通则》将法人分为企业法人和非企业法人，并将非企业法人进一步划分为机关法人、事业单位法人和社会团体法人[3]。民办教育事业属于公益性事业，但在实际工作中，民办学校登记为民办非企业法人，有关保险费、社保费及税收费缴纳是按企业规定执行，法律规定和实际操作不一致，使民办学校的法人属性处于十分尴尬的境地。民办非企业法人属性，使民办高校在诸多方面由于受到上位法的制约而陷于被动。此外，内部治理机制现代化水平不高，随着我国民办高校生命周期的不同阶段而发生演变，“关键利益相关者共同治理”是其发展的方向[4]。实践中，“出资者单边治理”比较普遍，董事会作用发挥缺失或者弱化，校长专业作用发挥受限，监事会功能性缺位，教师主体地位落空等问题较为突出。总体而言，民办高校治理及运行机制不给力。

（三）多主体利益平衡机制不协调

民办高校作为市场经济条件下具有一定特殊性的市场主体，在某种程度上，既是利益共同体，同时，也是矛盾共同体。政府、出资者（举办者）、教师和行政人员、学生等是民办高校主要的利益相关主体，不同利益主体的利益诉求具有一定差异性：政府期待民办高校依法规范办学，提高人才培养质量，为地方经济社会发展做出实质性贡献，也即侧重民办高等教育的公益性；出资者期待实现办学目标，保证办学效率，获得投资回报，也即侧重投资的营利性；教师和行政人员期待有社会地位，体面的收入，实现个人与学校的共同成长；学生期待高质量的教育服务，学校品牌声誉好，学有所成，毕业后找到满意的工作，使教育投资获得理想的回报。与此同时，内涵建设、高质量发展、形成核心竞争优势、在民办高等教育市场拥有一席之地则是不同利益主体的共同利益基点。目前，多主体利益平衡机制不协调，政府的公益性期待与政府对民办高校的投入不协调，政府对民办高校的公共服务保障相对滞后，且扶持力度有限与政府对民办高校的公益性期待不匹配；出资者逐利性期待与民办高等教育公益属性有出入，出资者（举办者）基于营利目的的单边治理现象比较严重，教育治理现代水平不高；民办高校发展状况在一定程度上制约了教师等利益主体诉求的实现。因此，不同主体利益平衡及保障协调机制亟待健全。

（四）社会监督及评价机制不完善

社会监督及评价是社会参与民办高校办学的重要形式，不仅有利于增进社会对民办高校的了解，而且有利于激活民办高校内部办学机制。民办高校高质量发展离不开完善的社会监督及评价机制。目前，民办高校监督及评价几乎为政府及教育行政部门所垄断，主体非常单一。虽然舆论媒体在民办高校办学监督方面发挥了积极的作用，但并未扭转政府及教育行政部门一家独大的格局。社会主体的监督及评价机构和职能严重弱化，民办高校信息披露，往往限于政府及教育行政部门的要求，缺乏主动性。由于缺乏科学有效的评价标准体系，政府及教育行政部门往往套用公办高校标准，这与民办高校的办学实际及民办高等教育的发展规律存在一定的出入，评价结果的科学有效性在一定程度上存在争议。此外，政府对民办高校的监管还存在组织机构不健全，评价机制不完善，联合执法不严格等问题。社会监督及评价机制缺失制约了民办高校高质量发展，以及核心竞争力的培育，不利于民办高等教育健康发展。

四、促进山东民办高校高质量发展的对策

（一）打破传统观念，建立健全政府政策扶持与激励机制

一般情况下，政府作为人民权力的授予者和委托权利的执行者，应按照社会的共同利益和人民的意志，从保证公民利益的基本点出发，制定和执行公共政策[5]。特别是，新公共服务理论认为，政府部门应树立服务理念，转变职能，对于教育行政部门而言，应从教育资源的举办者转变为公共教育资源的设计者[6]。但在我国教育领域公私分明的传统观念影响至深，政府对民办教育公共性认识不足。非义务教育阶段政府的责任、权力和义务划分不明确，政府和社会受益各方共同分担成本方式亟待改进。分类管理，差异化扶持，错位发展背景下，不断完善分类管理政策及配套支撑体系，加快落实分类管理有关举措。例如，山东省青岛市民办高职院校符合条件的，可自愿申请选择参加非营利性民办学校教师养老保险与公办学校教师同等待遇试点，折算后按照学校实际为教师缴纳事业单位养老保险和职业年金的数额进行奖补，对民办普通高等学校的补助比例为30%。具体而言，国家完善顶层设计及立法，着力破解民办高校发展的政策、法律及制度障碍，有效降低分类管理改革给民办高校带来的，诸如政策、资金以及管理方面风险的消极影响；地方注意推广在分类管理，差别扶持方面的经验，合理借鉴其他地方在政策扶持与激励方面的成果，以更好服务于民办高校高质量发展。

（二）借鉴先进经验，构建现代治理体系和内部运行机制

科学治理，高效运行是民办高校高质量发展，核心竞争力培育的先决条件。民办高校现代治理体系的构建一方面与国家层面宏观治理密切相关；另一方面与学校层面微观治理紧密相连。就国家层面而言，以分类管理为突破口，从政策制度设计，到法律法规保障，彻底清除民办高校现代治理体现建设方面的障碍因素，营造有利的大环境；就高校层面而言，当政府顶层设计落定后，以国家对民办高校的宏观治理为依据，分类学习借鉴国内外民办（私立）高校治理体系建设经验，结合民办高校自身需求进行创新和改造，突出为我所用，才能切实提高学校教育治理的现代化水平。以民办本科高校t 为例，学校实行政治上党委领导、行政上董事会领导下的校长负责制，彰显了民办高校在内部治理方面的个性特征。在内部运行机制建设方面，以高等教育办学规律和市场经济运行规律为遵循，理顺内部行政权力运行机制，教学和科研管理运行机制，着力构建行政权力有制约，教学和科研运行有保障的高效率运行模式，统筹解决民办高校权力运行机制、教学运行机制、科研运行机制之间的关系[7]。同时，借助学校章程把治理体系和运行机制明确下来，保障治理与运行机制的相对稳定性，从而，为民办高校高质量发展提供制度支撑。

（三）兼顾各方利益，科学制定多主体利益平衡协调机制

利益平衡，是指通过法律的权威协调各方面的冲突因素，使相关各方的利益在共存和相容的基础上达到合理的优化状态。利益平衡机制则是在尊重法律权威的前提下，形成各方利益主体共同接受的制度安排，各方在利益关系中处于平衡状态。民办高校是一个基于共同利益的矛盾共同体，既有个性化利益诉求，同时，又有共同的利益基础。探寻政府、出资者（举办者）、管理者、教师和学生等利益相关者的利益均衡点，取各方利益诉求的“最大公约数”，促成实现高质量发展的合力。民办高校作为高等教育服务的供给方，教师是服务供给的主要提供者。受到制度因素的影响，民办高校教师与公办高校教师在收入、保障等方面存在显著的差异，民办高校教师整体待遇普遍偏低，这与民办高校教师利益诉求存在较大差距，是影响民办高校师资稳定性的主要因素。劳资利益产生的矛盾往往以潜在的形式呈现，比如，雇员士气低落、流动频繁等[8]。在此背景下，建立与完善劳资调节与转换机制，打破单方决策机制，构建双方协商机制、三方协商机制，构建利益协调型劳资关系，实现高质量发展。从多元主体利益平衡与协调的角度着手，就是要构建多主体利益相互牵制，共同促进的平衡与协调制度，从而，为促成民办高校高质量发展保驾护航。

（四）挖掘社会潜力，完善社会监督及办学质量评价机制

分类管理背景下，完善社会监督及办学质量评价机制是民办高校自身发展的需要，是国家依法治理高等教育的需要，同时，也是落实国家“支持与规范社会力量办学”职责的需要。2019 年4 月，《民办教育工作部际联席会议2019 年工作要点》，对民办高校的监督管理和评价做出了安排，提出从政府监管的角度研究制定非营利性民办学校监督管理方面的具体办法；探索建立健全民办学校第三方质量认证和评估制度，提高评估结果应用水平；推进民办教育领域社会信用体系建设，完善教育领域信用联合激励和联合惩戒机制，探索建立民办教育信用档案制度。加大民办教育信息公开力度，这些举措对强化社会监督，增强社会监督效力具有重要影响。2020 年2 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》，明确“积极探索建立各级教育督导机构通过政府购买服务方式、委托第三方评估检测机构和社会组织开展教育评估检测的工作机制”，这为建立良好的社会评价环境、成立专门的民办高等教育社会评价机构、建设专业评价人才队伍、制定一套稳定合理的社会评价指标体系，完善民办高校办学质量社会评价机制提供了有力的政策保障[9]。最终形成政府有限监管、社会监督评价、民办高校自主发展的新机制，从而，营造民办高校高质量发展的有利外部环境。

五、结论

在全国民办教育版图中，山东省的民办教育起步并不早，但具有发展快、规模大的特征，已经成为山东省教育事业的一张名片。特别是在教育领域综合改革不断深化的今天，山东省民办教育领域的部分改革创新经验，完全可以成为其他省份的重要借鉴[10]。同时，山东省民办教育的发展还面临着一些困难与挑。就民办高校而言，无论选择营利性，还是选择非营利性，只要不选择退出，质量始终是其生命线，是内涵发展的重要支撑，高质量发展始终是民办高校共同的价值追求。推动民办高校实现高质量发展是一项系统工程，一方面需要民办高校主动作为，克服公办高校的路径依赖，跳出传统思维的窠臼，充分利用先天优势及后天条件，才能实现“变轨超车”；另一方面也需要政府、利益相关主体及社会的协同努力。新形势下“危”与“机”相伴而生，取决于民办高校如何抉择和把握。