对外援助项目管理要点分析与评价

杨玉珍，李连明，陈超国

（广州南华工程管理有限公司，广东 广州 510230）

0 引言

援巴布亚新几内亚道路项目管理，是中国政府支持巴布亚新几内亚政府顺利举办2018年APEC会议的紧急援助项目。通过本项目管理过程的学习总结，以及遇到的实际情况，分析对外援助项目管理要点，为对外援助项目管理提供帮助或借鉴。

1 对外援助项目特点

对外援助是援助国向受援国提供资金援助、实物援助和技术援助，且不分享其产生新的价值[1-2]。

对外援助项目是利用援外合资合作项目基金的无偿援助项目，以及利用援外优惠贷款等借贷资金在受援国实施的具有对外援助性质的工程项目[1-2]。

对外援助项目根据需要分为紧急援助和一般援助。

2 对外援助项目管理

对外援助成套项目采用“中方代建”或“受援方自建”的管理模式[1]。

2.1 中方代建

中方代建是指中国政府受受援方委托负责成套项目的勘察、设计、建设和调试运行全过程或其中部分阶段任务，以“交钥匙”形式交付受援方使用，并提供建成后长效质量保证和配套技术服务的管理模式[1]。

2.2 受援方自建

受援方自建是指受援方在中国政府援助资金和技术支持下，负责成套项目的勘察、设计和建设全过程或其中主要阶段任务，并相应承担建成后运营、维护责任，中国政府对受援方自建项目实施外部监管的管理模式[1]。

3 中方代建项目管理

3.1 建设单位

建设单位为商务部国际经济合作事务局（以下简称“合作局”）。

现场不设立专门的管理机构，由驻受援国大使馆经济商务参赞处参赞及秘书（以下简称“经商处”）参与项目管理，帮助协调项目建设与受援国政府相关部门的事宜。

3.2 政府质量监督和验收

由合作局组织的专家验收组进行现场施工质量监督和验收，分中期验收、专项验收和竣工验收[3]，包含过程质量监督内容。

3.3 现场管理职责

施工详图、竣工图审查批准；一般设计变更和技术洽谈审查批准报备；重大设计变更审查报批；与受援国相关部门进行技术洽谈协调、办理技术验收和移交使用。

4 援巴新项目管理工作

4.1 援巴新道路项目基本情况

援巴布亚新几内亚道路项目，包括“政府大道”和“机场快速路修缮”两个单项工程[4]。

1）政府大道工程：位于巴新首都莫尔兹比港市，起点位于Independence Drive（独立性大道，正对巴新国会大厦，），终点与Waigani Drive（外加尼大道）相接。

线路全长1.06 km，设计速度为50 km/h。采用双向四车道+两侧各3.5 m宽停车带设计；根据受援国要求，报管理机构同意，调整为双向六车道，采用沥青混凝土路面结构。

2）机场快速路工程：项目横穿莫尔兹比港Hohola（霍霍拉商务）区，起点位于莫尔兹比港中心商务区，终点位于Kookaburra Street（笑翠鸟街）与Hubert Murray Highway（休伯特默里公路）交叉口，是连接杰克逊国际机场和莫尔兹比港商务区的主干路。

线路全长8.44 km；现状为一般路段双向四车道，部分路段双向六车道。

项目主要工作内容包括沿线外侧路缘石及中间隔离带部分路缘石和人行道进行拆除翻新，并根据现有路面结构破损情况，采取不同的修复措施：其中约2.3 km道路需要挖除现有结构层，并重新施工结构层至沥青面层；1.3 km拆除沥青面层重新施工；其他段落对现有病害进行处理，处理至原有标高后，加铺一层沥青面层；现有雨水管道清理、道路划线、道路标牌替换、防撞护栏替换以及永久援外标识等。

项目概算限额2.82亿元人民币[5]。

参建各方如下：

1）建设单位为合作局，现场代表为大使馆经商处。有的项目受援国会派驻现场工程师，巴新项目由NCDC（巴新首都管理委员会）代表与我方对接项目事宜。

2）管理单位为中交第四航务勘察设计院有限公司和广州南华工程管理有限公司联合体。

3）EPC单位为中国港湾工程有限责任公司，其中勘察、设计单位为中国公路工程咨询集团有限公司。

4）验收单位为广州万安建设监理有限公司，相当于国内项目的质量监督站。

4.2 项目管理工作情况

该项目为紧急援助项目，合作局直接委托中交第四航务勘察设计院有限公司和广州南华工程管理有限公司联合体承担管理任务。

4.2.1 前期准备

首先联合体抽调符合援外项目管理规定要求的人员数量组建现场管理组和国内管理组；收集援外项目管理相关规定、办法、使用的表格等资料；再进行现场管理组人员出入境教育培训，办理出入境手续，了解受援国基本情况。

然后详细研究分析项目情况，找出项目重点难点，制定相应对策；编制项目管理规划、管理细则、管理制度及计划和方案。

巴新项目现场管理组共派出8名专业技术人员，其中组长、副组长、技术负责人各1名，监理工程师5名，配备翻译1名，并报合作局审批同意。

编制管理计划1册、管理细则1册，管理制度、计划、方案共17册。

审查批准施工详图，报合作局备案，并签发给EPC单位组织实施。

审查EPC现场开工条件。

4.2.2 项目实施阶段

现场管理组到达受援国后，首先向经商处报到，建立与经商处的沟通联络方式。项目实施阶段现场管理工作除履行建设单位职责以外，还包含了国内项目施工监理的所有工作。

现场管理组进场开展工作以后发现存在以下问题：

1）项目工期紧迫、准备时间仓促，造成前期详细勘察、方案设计、施工详图设计时间都非常紧张。

2）巴新属于南太平洋岛国，经济欠发达、办事效率低，建筑材料匮乏、设备资源不足，劳动力技能不高且纪律松散，社会治安差，给项目实施管理带来非常大的难度。

3）机场快速路不能封闭施工，要在保证正常交通运行的情况下施工，交通疏导、分流管制的安全管理压力非常大。

4）按照巴新NCDC联合会议纪要的分工，巴新政府应提供警察或国防军为项目建设做好安保工作，并接通现场使用水电到指定位置[6]，而实际均由EPC单位聘用当地保安维护施工安全，以及解决施工用电用水。不认可经NCDC签字同意方案设计，经常提出改变施工图的要求，给项目实施和成本控制带来难度。

5）第三国或国内采购材料设备运输时间的不确定，对工期影响特别严重。

6）当地劳工技术水平低下，影响施工质量。

为此，现场管理组联合EPC总承包单位不计成本做好相应预案、措施和对策：

1）根据勘察进度采取分段设计、分段审批、分段施工。

2）提前采购建筑材料，并充分考虑运输时间，设法调用周边项目可用材料周转使用和施工机械设备。

3）利用国内派出的熟练技术工人一对一指导当地聘用的工人。

4）聘用当地最可靠的保安公司，为项目实施保驾护航。

5）加强与巴新政府相关部门沟通协调，并请求驻受援国大使馆的支持和协调。

通过现场管理组全体人员的共同努力以及总承包单位通力协作，2018年7月18—25日通过中期验收，被专家验收组评价为优良工程；2018年10月14—23日通过竣工验收，所有的分项、分部、单位工程全部被专家组评定为优良工程。2018年10月30日通过受援国NCDC技术验收，形成书面对外技术验收证书。

巴新项目2018年11月16日在政府大道举行竣工典礼仪式暨项目移交启用仪式。两国领导人分别致辞，标志着援巴布亚新几内亚道路正式移交启用。

4.2.3 管理技术资料整理与归档

按照《援外项目技术资料归档管理整理与移交办法》规定和要求[7]，及时完成了项目技术资料的整理和归档，并于2018年12月18日移交援外项目档案管理部门。

形成的《公路工程竣工验收鉴定书》需驻受援国大使馆经济商务参赞处盖章和验收单位盖章。

4.3 项目管理工作体会和建议

1）紧急援外项目时间都非常紧迫，各参建单位之间、单位内部配合协调非常重要，如有一个环节出现问题将对工期造成严重影响。为此，建议涉及第三国或国内采购的材料设备必须充分考虑运输的不可确定因素，才能保证现场使用。

2）由于受援国劳动技能低下、劳动纪律松散，为保证施工质量，必须配备足够的各工种熟练工人或配置长期合作施工队伍。

3）根据受援国的国别情况，聘请可靠的当地安保公司、足够的现场安保人员，以确保现场施工人员人身安全、设备材料安全。

4）施工现场安全、文明施工和环境保护受各国驻受援国新闻媒体关注，这些方面一旦出现问题，将造成国际影响。安全生产措施费用必须要有保障，并用到实处。

5）作为管理企业要加强与受援国相关部门的沟通协调，做到有理有据的工作，有利于得到受援国的理解和支持。

5 结语

援巴布亚新几内亚道路项目经过参建各方的共同努力，得到驻巴布亚新几内亚大使馆经商处的大力支持和帮助，以及巴新NCDC的全力配合，提前合同工期5 d时间完成全部建设任务，为巴新政府顺利举办2018年APEC会议创造了良好的交通环境，并得到当地民众的好评。