城市养狗诱发的治安问题及其治理初探

张应立，张 颜

(1.宁波市公安局，浙江 宁波 315800;2.安徽建纬律师事务所，安徽 合肥 230001)

上世纪末以来，随着人民群众生活水平的不断提高，养宠物热潮在我国城乡居民中尤其是城市居民中出现。狗是最受欢迎的宠物，养狗最为常见。然而伴随着城市居民养狗数量的快速增长，城市里因养狗诱发的治安问题也逐渐凸显出来。狗咬伤(死)人事件，因养狗纠纷引发的打架伤人甚至杀人案件，因保护狗的生存等权利引发的动物保护爱心人士与运输、屠宰狗的行业人员间的矛盾冲突等，不时见诸媒体，成为影响城市治安和社会稳定的重要因素。各地人大代表、政协委员的建议提案中涉及城市狗患的内容，近年来也明显增多。养狗本是城市居民闲暇生活的点缀，如今却在一些城市里演变成危害社会治安的祸患。受狗患困扰的城市越来越多，整治因养狗而诱发的治安问题，已成为这些城市党委政府，尤其是公安司法机关的重要议题和任务。

一、城市养狗诱发的突出治安问题

从各地的情况来看，因养狗诱发的城市治安问题主要有以下四类：

(一)破坏城市居民的生活环境

中国疾控中心发布的调查资料估算，目前中国犬只保有量在0.8-1.3 亿只，居世界第一位[1]。仅一个兰州市2010年的不完全统计，居民养的狗就在30万只左右[2]。随着城市养狗数量的不断增长，对城市环境卫生的破坏也日益凸显。一是破坏城市绿地，养狗的居民在公用绿地上长时间遛狗，遛狗不拴狗绳，狗之间互相追逐，践踏绿地花草，不时撞坏花草树木幼苗。二是同市民群众争绿地，影响居民休闲心情。城市绿地本就稀缺，近年来各地城市绿化建设力度不断加大，在美化环境的同时，也为群众提供了更多的休闲健身去处。但居民养的狗多了，遛狗的也多了，挤压了群众的休闲健身场地，而且狗吠声、狗之间的追逐、撕咬、狗的排泄物等等，往往会破坏非养狗居民休闲健身的雅兴。三是狗的排泄物污染环境，滋生病菌，传染疾病。城市里狗多了，遛狗越来越常见，但遛狗时，很多人没有随手捡拾狗粪的习惯，一些公园里或小区绿地上，因来不及清理，随处可见狗粪，散步的居民一不小心就会踩上狗屎，既妨碍居民休闲，又容易滋生病菌，传染疾病。陕西日报记者在商洛市采访时甚至有群众反映，早上乘小区电梯去上班时，电梯间有一坨狗屎，臭气熏天，污染了本就狭小的电梯空间环境[3]。四是狗叫声扰民，影响群众休息，诱发群众间矛盾。据对一些地区110报警的分析，噪音扰民中近四分之一是养狗造成的，半夜三更此起彼伏的狗叫声，给周边群众休息造成很大困扰，引发大量报警投诉。2017年8月23日陕西省商洛市公安机关在城区开展搜捕流浪狗行动，在江滨公园等重点区域捕杀了32只叫声扰民且不时咬人伤人的野狗、流浪狗，竟引起群众广泛热议，受到了广大市民热情点赞[3]。

(二)狗伤人事件屡屡发生

狗伤人事件中，有被自己养的宠物狗咬伤的，也有自己养的宠物狗咬伤他人或者被他人养的狗咬伤的，此外还有被流浪狗、野狗咬伤的。一是被狗咬伤者数量惊人，治疗费用巨大。我国是狂犬病高发的国家之一，而狂犬病很多情况下是狗伤人所致。我国2007年因被狗咬而患狂犬病的高达3300例，此后由于各级政府的重视，狂犬病发病率快速下降，2017年全国狂犬病发病516例，死亡502例，2018年全国报告422例[1]。2006年上海市28个犬伤门诊就诊者急剧上升，仅1-7月已达52503人，与2005年同期相比上升18.16%，预计全年被狗咬伤的将首次超过10万人[4]。2017年宁波市仅一个北仑区的犬伤门诊就诊人数就达9037例，2018年为9432例，上升了4.37%；2019年1-7月为5101例。中国疾控中心的数据显示，中国每年因动物致伤进行狂犬病预防处置的人数高达800万至1000万，每年因人被狗咬伤接种狂犬病疫苗、被动免疫制剂注射和伤口医疗处置的费用高达数十亿元人民币，动物致伤的人群中，被狗所伤的又占了半数以上[1]。二是被狗咬死咬伤的恶性案件屡屡发生。2011年12月17日下午，杭州市萧山区发生一起自家狗咬死主人的惨案，八岁的小女孩在家中无人的情况下，被饲养在家的“黑背”狼狗撕咬并吞噬骨肉，现场十分血腥。事发当天，小女孩的父母因要出外打工不在家中，中午奶奶出门回家时就见到孙女被咬的惨状，随后邻居闻讯赶来才将小女孩遗体抢下[5]。2017年夏季，笔者一位亲属，宁波下辖的余姚市的一位企业主，被自家养的发疯的藏獒咬掉手指，巡特警赶到后开枪将其打死，才从狗肚子里找回被狗吞下去的大半截手指，经多次手术虽手指被植上，但功能却丧失了大半。

(三)因养狗矛盾纠纷诱发的打架伤人，甚至杀人等恶性案件时有发生

有因狗咬狗引起主人间伤害的。2016年,上海闵行区法院依法判处因宠物狗纠纷引发的殴打狗主人的三名凶手三年三个月至二年十个月不等的有期徒刑。一位钱姓大爷的宠物狗在马路上被突然窜出来的一只烈性犬咬死，钱大爷忍不住数落了几句烈性犬的主人，不料烈性犬主人竟然伙同另外两名青年上来就拳打脚踢，造成钱大爷五根肋骨骨折，多处皮外伤[6]。有因狗叫扰民引发伤人杀人案件的。2018年10月10日，宁波高新区发生了一起灭门惨案，起因竟然是狗叫声所致。因为邻居家养的狗常常在夜里叫，狗叫声影响凶手睡眠，其多次上门交涉，均不见成效，最终酿成上门杀人致养狗的一家三死一伤的悲剧(1)参见宁波高新区公安分局《警方通报》，宁波高新公安微信公众号，2018-10-11。。也有因未拴绳子的狗吓着孩子，孩子父母驱赶狗而被打伤的。2018年11月6日，杭州余杭区一妇女带着自己三岁的小孩走路时，小孩被一没有拴狗绳的体型较大的狗吓着，小孩母亲用脚踢了一下大狗，狗主人竟冲上来将其头按在汽车引擎盖上暴打，致其身体多处受伤。事件经媒体曝光后，行凶的狗主人被当地公安机关以寻衅滋事罪刑拘[7]。

(四)因养狗护狗诱发的诈骗等其他案件

一是诱发诈骗案件。有以杂交品种冒充纯种名犬骗钱的，也有借出售名犬收取定金骗钱的，甚至有国外的骗子跑到中国来借保护动物的名义行骗的。凤凰网等多家媒体曾披露一个名叫MarcChing的美籍华裔男子借抵制玉林狗肉节之名行骗的事件。2016 年 6 月，马特 · 达蒙等好莱坞明星拍视频号召抵制玉林狗肉节后，吸引了世界各地的动物保护人士投入到玉林救狗事业中。一时间泥沙俱下，鱼龙混杂。一位名叫 MarcChing 的美籍华裔男子，也乘机行骗。该男子策划了一次关闭玉林屠宰场的活动，从餐桌上救下 1000 只狗，并声称已将这些狗送到西方国家的爱狗家庭寄养。但实际上男子仅把其中 300 条狗带到了自己用善款在南宁成立的福利站，其余 700 条狗则被他交给了当地一家不具备寄养条件的寺庙，导致这些狗因疾病和瘟疫大批大批地死去。而因救狗众筹的善款和慈善机构的拨款，大部分都流入 MarcChing 个人经营的宠物店和福利站[8]。二是诱发扰乱秩序类案件。不仅扰乱公共秩序，甚至发生民警因捕杀咬人伤人的流浪狗而被爱狗人士严重骚扰的事件。新浪网湖南频道2018年1月3日报道，2017年12月31日湖南省长沙市一民警扑杀伤人狗后，被人打爆 110并找上门恐吓辱骂。该民警所在派出所接到群众报警称，一个小区内一只疑似发狂的金毛犬连续咬伤 4 人，又出现了可能咬伤人的情况，为安全起见，他们出警时在综合考虑多种处置方式的利弊后，最终决定采取捕杀的办法。但在该民警捕杀连续伤人的金毛犬后，爱狗人士先是去其家中讨要说法，还有网友 “人肉 ” 出其个人信息，两天时间，全国各地两千多人打来电话或发来骚扰信息。而集中拨打派出所接警电话的方式，在很大程度上影响了公安机关的正常工作秩序[9]。三是诱发妨碍公务案件。据不完全统计，仅北京近年来就先后发生多起因养狗引发的妨碍公务案件。2013年6月3日，北京市西城区发生一起男子在小区遛松狮犬抗拒检查的案件。该男子不仅不配合检查反而将民警摔倒在地致其受伤，6月19日该男子被依法逮捕[10]。2019年6月13日，北京市丰台区发生一男子阻碍民警检查狗证，殴打执法民警致其腰椎严重损伤的案件。当天，社区民警在居民小区走访时接到群众举报，称小区内有人在遛大型狗，民警找到正在遛狗的男子，该男子态度嚣张，辱骂殴打民警，致民警倒地后腰椎严重受损。北京市公安局迅速启动民警维权机制，依法将妨碍公务的遛狗男子刑拘[11]。四是偷狗案件频发。由于宠物狗市场的持续兴旺，一些地区宠物狗的价格不断抬升，宠物狗因此成了盗窃分子的重要目标。冬季是最佳的吃狗肉季节，有不法分子专门偷偷猎杀大型犬出售狗肉牟利。有采用投放剧毒诱饵偷狗的；有采用弓箭、弩甚至非法枪支猎杀偷狗的。而在偷狗过程中，或者出售用剧毒诱饵捕杀的狗肉时会发生危及人身安全和食品安全的案件。此外，近年来各地还发生了因动物保护人士解救被贩运的狗而诱发的群体性事件，危及社会治安稳定。

二、城市养狗诱发治安问题的原因

城市养狗诱发了越来越多的治安问题，养狗因此也越来越成为一个威胁城市社会治安的重要隐患。治理城市狗患，需分析原因，对症下药。城市狗患有养狗人方面的因素，也有城市管理治理方面的因素，但归根结底还是人的问题。

(一)狗患问题实质上是养狗人的素质问题

一是城市居民整体文明程度尚待提高。城市里随地吐痰、乱丢垃圾、小区里挤占共用楼道、堵塞小区消防通道、候车时随意插队等不文明现象屡屡发生，甚至发生为了等迟到的丈夫上车，竟然用身体堵住高铁车厢门使整列高铁晚点，扰乱全国高铁网运行的事件[12]。当城市居民整体文明程度尚有待进一步提升时，期待居民能够文明养狗就有些奢望了。二是养狗诱发的治安问题实际上是养狗人素质问题的延伸。如狗伤人事件十有八九是因为没有拴狗绳，而护狗打人更是显见一些养狗人素质不堪。腾讯网曾在网上随机检索到162条与狗有关的新闻，91条是狗伤人，其中53条是宠物狗伤人，在这53条宠物狗伤人事件中，48条是没有拴狗绳，占宠物狗伤人事件的90%，22条是狗伤人后主人不愿承担责任，占宠物狗伤人事件的41%[13]。一些城市公安机关处理的涉狗投诉中，遛狗不清理粪便、不牵狗绳和狗扰民占了七成[14]。城市养狗多了起来，养狗人遛狗时没有随手捡拾狗粪的习惯，导致随处可见狗粪；有些养狗人虽有捡拾狗粪习惯，但又随手丢到河道或垃圾箱里，造成河道等二次污染；还有人遛狗不拴狗绳，甚至在有人提醒后反而殴打善意提醒的人。2017 年 10 月 5 日，广西柳州一辆面包车意外轧死了一只没有拴绳子在路上与别的小狗嬉闹的贵宾犬，狗的主人竟狮子大开口，司机无奈只好报警，最后在民警见证下还是被迫赔偿 500 元，再向死掉的小狗鞠躬道歉[15]。此类闹剧的发生，我们在质疑民警处理方式的同时，更应当谴责这只贵宾犬的主人。再金贵再值钱的狗，在现代社会里，任何一个国家的法律都不会规定狗享有路权，更何况是没有拴狗绳的狗在街上嬉闹被意外撞死。一些养狗人的素质可见一斑。

(二)狗患成灾是一个城市管理(治理)水平的缩影

衡量一个城市的文明程度和城市管理(治理)水平可以有很多标准，但是一些细节往往影响着人们对一个城市的印象。如果在一个城市的小区里、公园里、草坪上不时见到狗屎，在大街上随处可见流浪狗乱窜，深夜里狗叫声不断，人们就不可能给这个城市以好评。养狗之所以成患，一是因为城市的管理部门之间推诿扯皮，没部门去管，没部门愿管，问题积累起来就会成祸患。如狗叫扰民问题的投诉，一些地方的城管推给公安，公安推给城管；再如流浪狗整治以谁为主的问题。一旦在狗患问题上推诿扯皮，城市管理(治理)的效率就要打折扣。二是因为城市限养机构人员、经费保障不力。现在限养的城市越来越多，但不少城市里的区“限养办”往往只有三四个临时工在负责限养工作。财政提供的经费仅能满足临聘人员的工资福利。捕杀伤人疯狗还靠捕狗网和叉子，然后几个人合围，捕杀工具简单、方法原始。很多城市没有建设流浪狗收容所，导致流浪狗处置方面，要么打死，要么找好心人领养。三是管理手段落后。一些城市养狗管理还停留在人工阶段，养狗证还用纸质本本，狗出门时还要挂个狗牌牌。而且还存在九龙治水格局，如登记领证属于公安机关，打狂犬疫苗属于农林部门，等等。分散行使限养权力，导致有关狗的资料不完整，保存不规范，一些原本有主的狗，后被遗弃成为流浪狗，发生伤人事件后无法找到责任人，结果是要么政府买单，要么受伤人自认倒霉。

(三)相关法律法规滞后

一是多数城市的限制养犬条例等规定得不够详尽，且发布时间较早，很多规定明显滞后。特别突出的是十多年前甚至二十多年前的限养区设定，明显滞后于城市发展的速度。以宁波市北仑区为例，2006年划定限养区时，主城区三大板块尚未合拢，现在三大块早已连成一片，主城区面积翻了几番，限养区仍然是2006年划定的，明显与城市发展不相适应。此外限养犬类型设定不够科学合理，限养措施欠缺，等等。二是已有的限制养犬规定执行力度不够，一些规定形同虚设。如福州市曾明确遛狗时间以及宠物狗不得进入的场所，但记者调查发现，这些规定很少得到遵守和执行。《厦门经济特区养犬管理办法》要求给狗上“户口”，实行登记领证养狗，但据不完全统计，厦门岛内犬只登记率只有20%[16]。笔者以为，这个20%登记率也未必是真实的。宁波市自2006年起实行养狗登记发证制度，截至2019年7月，全市仅登记发放了17412本狗证，其中北仑区登记发证6491个，竟占了全市的37%。根据不完全统计，目前北仑区居民养狗在10万只以上，登记率仅2%左右，还是全市最高的，可见全市的登记率有多低。

三、治理城市养狗治安问题的几点对策建议

治理城市狗患，需要党委政府重视，从培养居民文明养犬意识做起，在不断完善限制养犬法律制度，夯实限养保障等方面综合施治。

(一)强化教育宣传，切实培育和提升市民的文明养犬意识

治理城市狗患的难点，除了流浪狗外，更主要的是宠物狗问题。养宠物狗之所以能成为问题，成为危害治安稳定的因素，说到底还是养狗人的素质问题。为此，需要在培养和提升居民文明养犬意识上下功夫。一是要培养养狗人的责任意识，主动承担起对邻居、对公众、对社会的责任和义务。如果每一个养狗人都能从自身做起，从源头上规范养狗行为，坚持做到不给狗拴牵引绳不出门、带狗乘坐住宅区公用电梯戴嘴套、不带狗乘坐客运车辆、外出遛狗随身携带垃圾袋等，就能减少污染环境和伤人等事件的发生。二是要正确处理养狗权与他人权利的关系问题。养狗人必须树立他人权利第一的思想，坚持他人权利绝对优先。养狗过程中，不与人争绿地，不与人争空间，尽量减少养狗对他人的休息、健康等的影响，杜绝护狗伤人等践踏人权事件的发生。养狗是个人的喜好，属于个人权利，但个人行使养狗权利时既不能侵害他人的人身权、休息权等，更不能侵害社会公共权利。为此在城市实行持证养狗制度时，在赋予居民养狗权的同时，要限制居民养狗数量，一户限养一只狗。同时要建立养狗人的负面清单，首次发生不文明养狗行为的予以警告，第三次发生时依法剥夺养狗权利，被剥夺养狗权的人再次养狗，一经查实，没收所饲养的狗，并给予一定数额罚款，并作为失信列入社会信用负面名单里。

(二)健全完善限制养狗的法律制度

我国早在1992年就开始实施城市限制饲养家禽的制度，并从中衍生出限制养犬制度。1992年8月1日实施的《城市市容和环境卫生管理条例》(以下简称《条例》)第三十三条规定，按照国家行政建制设立的市的市区内，禁止养鸡、鸭、鹅、兔、羊、猪等家禽；因教学、科研以及其他特殊需要饲养的，需经所在地城市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准。狗自古以来就是六畜之一。我国《三字经》里就明确说：“马牛羊，鸡犬琢。此六畜，人所饲。”由于该条例有特殊情况经批准饲养的规定，故只能视为限制饲养，依照该《条例》，城市的市区里限制饲养家禽，包括限制养狗。《条例》第四十三条规定，省、自治区、直辖市人民政府可以根据本条例制定实施办法。因而该《条例》颁布实施后，各地纷纷出台了限制养犬规定，但这些限制养犬规定还有不少不够完善之处，如处罚力度差、限养种类不够科学、限养范围没有随城市建设而及时扩大、限养措施执行效果差及限制养犬的保障不力等。近年来因城市养狗滋生了越来越多的社会问题，包括治安问题。一些没有制定限制养犬规定的城市，纷纷制定出台限养规定，已经制定的则启动了修改程序，在提高处罚力度、扩大限养范围、科学设定限养犬类型及加大限养保障等方面下功夫。

国外应对狗患的一些做法值得借鉴。在英国，如果狗的叫声太大，主人会被处以罚金，罚金最高可达5000英镑；在加拿大，如果狗随便乱叫，有人报警后，养狗人将失去养狗的权利；法国巴黎有一项保证免受狗屎污染、确保城市环境清洁的新政策：强迫养狗人清理狗屎，违者重罚[14]。笔者以为完善限养法律制度，需注意：一是限养犬的类型问题，需要邀请动物学家、养狗协会等参与讨论，广泛征求社会各阶层意见，反复论证，最终确定科学的限养犬种类、品名，避免出现大型犬一刀切的现象。如导盲犬虽是大型犬，但属于工作犬，且性格温顺，盲人经合法手续可以领养，导盲犬可以进入公共场所。二是要重视发挥科技手段在限养工作中的作用。如建立限养犬数据库，给登记领证的宠物狗植入芯片。三是建立流浪犬收容所。政府每年划拨一定经费，维持流浪犬收容所运行，建立流浪犬收容所管理制度，明确其包括收容城市无主犬、救助受伤无主犬、捕获流浪犬等职责。四是明确限养犬的职责分工。如由城管(城市行政执法)部门负责，公安机关协助城管捕获流浪犬、捕杀伤人犬等。五是设立便民的限养制度。如实行一站式管理，将登记领证、打狂犬疫苗等工作划归一个部门统一负责，在一个地点统一办理，减少群众跑路。

(二)重视狗患警情研判，多渠道构建化解矛盾纠纷机制

近年来狗患在各类投诉、报警平台上数量迅速增多，成为矛盾纠纷的一个重要源头，影响了社会治安稳定。实事求是地说，近年来因狗患诱发的重大恶性案件，均与对狗患诱发的矛盾纠纷重视不够有关。如宁波高新区因狗叫扰民诱发的灭门案，事后查明，因狗叫扰民影响休息，案犯与被害人全家多次发生矛盾纠纷，如果物业等能够及时发现并有效介入和化解，或许可以避免悲剧的发生。为此，一是要建立社会矛盾纠纷排查机制，并把狗患问题列入其中，通过滚动式排查，及时发现狗患及养狗诱发的矛盾纠纷。二是打通各类投诉平台，及时汇总研判狗患情况，督促狗患问题的查处。三是通过完善社会治理机制，尽可能共建、共享、共治，动员更多的社会主体参与到社会治理中，尽可能化解狗患等矛盾纠纷，减少因狗患诱发的恶性案件的发生，促进社会的和谐与稳定。通过各种有效措施，在城市逐步减少直至杜绝流浪犬、无证犬现象，减少不文明养犬行为，将狗患危害降低到最低程度。