乡村振兴视域下“选派村支书”适应性研究——基于湖北S 市Z 区选派优秀年轻干部的个案分析

尚重生，谌 宇

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉430072）

我国作为一个拥有大规模农业人口的国家，实施乡村振兴战略对于平衡城乡发展、维护社会稳定具有重要意义。值得关注的是，乡村振兴离不开人的主体性作用，必须实现乡村治理资源与乡村实际情况的有效匹配。湖北S 市Z 区结合本地发展的实际情况，并且根据上级相关政策要求选派优秀年轻干部到村任党组织书记。本文拟结合Z 区选派村支书在乡村工作的实际情况，探讨在乡村振兴背景下选派村支书对其工作环境、工作内容的适应过程和适应方式及其对于培育乡村治理主体、推动乡村振兴的现实意义。

一、问题的提出

在当代中国，大部分农村地区人口大量外流，呈现出了人口与地域生活空间的失衡，农村的青壮年以及本土精英流失严重。乡村治理的传统工具似乎已经失效，究其原因，一是乡村的生活环境以及规范秩序都受到内部和外部的双重冲击；二是作为乡村重要治理主体的乡村精英、村干部等缺位或者作用发挥不到位，村委班子成员老龄化、能力不足等问题突出。同时，乡村内部大量人员外流，村民与村干部之间的互动减少，村民将注意力和视野转向村庄外面。在某种意义上来说，乡村治理的主体是多元化的，但是在乡村真正发挥作用的治理主体是缺失的。

乡村振兴策略的实施离不开乡村治理主体的发展，关于如何培育乡村振兴的主体，当前普遍认为存在两种培育路径，一是培养内生性主体，加强对本土精英的培养，尊重农民主体地位，发挥农民作用。此外，借助“富人治村”[1]“能人治理”[2]，培育新乡贤。二是通过行政性手段，借助“外力”推动精英下沉。具体来说，包括鼓励和选拔优秀大学生到农村基层，积极吸纳村官、大学生、致富能手、经济合作组织负责人、优秀干部进入村“两委”班子，吸引精英下沉和回流，选派村支书即是具体实践。

选派村支书与传统的乡村治理主体生成路径存在较大的差异性，其并非通过村内选举、推荐产生，而是直接的行政主导性的人才输入。与自下而上成长的本土村干部相比，这些选派的年轻村干部具有外来性的特点，其任职的合法性来自上级授权，而不是自下而上的村内选举。他们和村庄存在距离感、陌生感，甚至会受到村民和其他村委班子成员的排斥。对于他们个人而言，其工作环境、工作内容以及工作方式等都发生了不同程度的变化，其所面临的压力不仅来自于本职工作，还有身份转变所带来的适应性问题。

选派村支书作为村干部群体的重要成员，是基层党组织的领导核心，也是乡村的领头人，对于乡村发展至关重要。同时选派村支书也是自上而下选派的村干部，面临如何嵌入乡村的问题。选派村支书需要处理好其与村委会之间的关系，推动乡村的发展与稳定，赢得村民和其他村干部的信任。本文的研究结合选派村支书的具体实践，以Z区的选派村干部作为研究对象，描绘他们如何进入乡村，面临哪些困境，为积极融入乡村治理又采取了哪些举措。

二、精英如何下乡：选派村支书如何进入乡村

Z 区位于湖北省西北部的三省交界处，地理位置独特，该地区多丘陵和山川，一条河流穿境而过，该区以汽车制造业为主，城镇化率高达90%以上，但是农业收益低下，城乡发展差距明显。Z 区下辖的F 乡、X 乡大部分是农业人口，人口居住较为分散，地理位置偏僻，也是Z 区实施精准扶贫和乡村振兴政策的主要地区。本文以选派到F 乡和X 乡的村支书为研究对象，这些选派的村支书受到一定的行政性激励和动员，作为典型的外部力量进入乡村。

1.乡村治理的现实需要

第一，村级治理主体缺失。在农村人口大量向城镇转移的背景下，Z区农村人口和劳动力流失严重。根据该省统计年鉴数据显示，第六次人口普查F 乡和X乡的常住人口不到四千人，大量农村人口外出务工，向县、省会和东部地区流动，农村人口结构也发生了很大变化。留守在农村地区的人口大部分文化程度较低，年龄结构两极分化严重。从村干部构成及培养情况来看，村干部平均年龄普遍在40 岁以上，年轻村干部流动性较大，任职时间相对短暂。

对于Z 区的实际发展而言，当地政府在乡村振兴的背景下结合本地区优势发展农村生态旅游业，以此带动农村经济、保护生态环境，统筹城乡一体化发展，实现经济、生态发展等综合性目标，但是在将现代农业与传统农村相结合的过程中面临乡村人才缺失的困境。Z 区在发展百合、猕猴桃、天麻、香菇、蓝莓等种植业的产业规划到生产管理过程中，不仅遇到管理技术及病虫害防治技术的难题，而且面临缺乏专业人才的指导以及高素质人才进行管理的难题。虽然区农业局以及区政府邀请相关技术人员开展阶段性指导，但是无法解决应急问题和常规性管理问题。

第二，村内部矛盾突出，群体性事件频发。地方政府为了缩小城乡发展之间的差距，通过易地扶贫搬迁、集中安置、提供小额贷款、发展产业等多种形式带动乡村发展，但是在政策实施的过程中也激化了许多矛盾。比如，从2012 年开始，各级政府加紧落实易地搬迁任务，但是对搬迁安置的政策宣传以及后期持续性资源投入上存在缺口和不足。村内常常因拆迁补偿分配以及各村之间扶贫资源分配不均衡等问题引发村民与村集体之间的矛盾纠纷，群访、越级信访的上访量激增。此外，村两委组织涣散，村内干部群体关系不和谐，村内领导班子难以组建，村内工作难以展开。

第三，乡村治理无序，地方政府权威下降。乡村治理力量不足以及治理主体缺失，传统治理工具失效或者效力削弱，村庄内部也难以通过制度化的途径表达利益需求，导致乡村治理无序化。“农村社会在乡村退出后并未有内生力量的增长，而是出现了进一步的离散化和无序化的趋势”[3]，乡村自治下的村两委及村干部群体难以取得村民信任，在冲突、对抗的过程中，村民对村内干部的信任下降，对地方政府在乡村的治理有效性方面产生怀疑。在村民与村干部群体张力不断扩大的情况下使得乡村的自我管理、自我服务等村民自治功能弱化，干群之间的频繁冲突也导致农村社会的不稳定，并削弱了地方政府的权威。

由于村庄内部在原来的村委班子领导下出现了许多问题，村民以及村委内部无法推选出新的领导班子，在村两委换届时，由上级选派村支书促进村委班子的组建。正是在这种背景下，选派的村支部书记更需要通过一定的方式将分散化的村民、村干部队伍重新聚合起来，形成乡村治理的有效力量。

2.科层制路径推动精英下乡

选派工作前期，“市委组织部积极开展情况研判，综合各地建议，制发专门选派工作文件，明确将有两年基层工作经验，40 岁以下的年轻干部作为选派对象”[4]。在选派干部的人选上，设有一定的工作经验、年龄、受教育程度等方面的要求；在选派方式上，主要是自愿报名与组织选派相结合，但是要求各单位积极宣传、鼓励优秀党员干部参与。在选派期间，选派干部只转组织关系，行政、工资关系不转，保持职务职级、身份编制、工资待遇不变。由此可见，选派村支书从人员筛选到后期工作安排，主要是上级政府根据科层化的路径进行选择与推动。对于选派的村支书而言，其合法性来源主要是上级，是自上而下的授权，工资、补贴待遇与选派工作单位和上级密切相关，概言之，这些选派村支书是行政性激励和动员的结果。

3.以明确职务的方式衔接村级治理

选派村支书同以往挂职锻炼的干部相比，很大的不同之处在于明确担任村庄内部村支书这一职务，也就意味着在选派期间，选派干部必须承担具体的职责以及工作任务。对于村庄和村民来说，明确担任村支书也意味着办实事、担责任，村民对于选派的村支书也有更高的要求和期待。根据《中国共产党农村基层组织工作条例》，农村基层党组织应该加强对农村各类组织的统一领导，是乡村治理的核心领导力量。此外，选派干部在选派期间还需要接受上级组织部门定期的、多种形式的工作考核，任期结束后对考核优秀的选派干部进行相应的晋升。其考核内容包括村内党的建设、村级班子建设、经济发展、社会稳定等多个方面。由此，通过考核激励、明确职务职责等方式，把选派干部与村内事务、其他村内干部衔接起来，并且激发选派村干部扎根乡村的积极性。

三、精英下乡的困境：选派村支书难以适应乡村

在Z 区广大农村，村民居住分散，加上村民外流，留守乡村的村民大部分是老弱妇孺，村庄的自主自治能力不足，承接政府扶贫资源的能力非常有限，也没办法发展规模性产业。因此，很多村民以及村委班子成员都希望通过选派村支书为村庄发展提供思路和规划，但是选派村干部却面临集体经济发展困难和组织涣散的双重挑战。对于选派村支书个人而言，快速适应角色身份的转换存在一定的挑战。

1.权力来源与村民认同

选派村支书之所以能够进入乡村主要是上级的推动，这种自上而下所获得的合法性与村民自治所选举出来的村干部存在一定的差别。首先，村民对选派村干部具有陌生感。选派村支书作为外来力量，缺乏在任职乡村生活的经历，对于本地的生产生活习惯和文化不甚了解，和村民有距离感。对于村民而言，他们更加不了解选派村支书，“把他们当客人”[5]。即使是选派村支书到村工作了一段时间之后，有的村民反馈对其印象不深刻，除了开会之外没有什么接触。因此，对于村支书和村民而言，都需要一个适应的过程。

此外，传统的乡村治理主体主要是村两委，村委成员主要在村民内部产生，村庄封闭性较强。近些年来，随着国家推动精英下沉乡村，这种封闭性被打破，但是大多数村委成员仍和村庄联系紧密。但是，作为村庄的外来力量，这些选派的村支书进入村两委的契机是原来的村两委之间矛盾纠纷以及村内矛盾突出。如果选派村支书处事方法不妥，矛盾可能会进一步加深。

2.选派村支书的激励机制与科层制约束

选派村支书的工资发放、编制待遇等在原工作单位，同其他村内产生的村干部相比，他们身处行政体制内，受行政体制的约束。选派村支书一方面受到目标考核的约束，考核结果作为报酬待遇、选拔任用和表彰奖励的主要依据。事实上，目标责任制的实践“造成政府行动目标比较短期化（表面上看来缺乏连续性），换言之，那些更持久和更具合法性意涵的目标常常遭到‘有选择’地忽视”[6]。选派干部进入乡村的确能够推动乡村的发展，但是往往将目光集中在上级考核内容，寻求短期内获得收益的产业发展和基础设施建设，而这些很大程度上需要上级以及社会力量的支持，增强了行政依赖性。

选派村支书另一方面受到政治晋升的激励，选派干部能够获得政治升迁上的回报。但是现实情况下，地理位置、经济发展水平存在很大的差异性，对于经济欠发达地区以及区县的大部分工作人员而言，政治上升和发展的空间有限。选派村支书并不是都能获得村民和上级部门的认可，难以实现职位升迁。

3.乡村精英更替与村级政策执行

一般而言，选派村支书到村工作两到三年，可以选择继续留在乡村也可以回到原工作单位。大部分选派村支书选择回到原工作单位，也将此次任职视为阶段性的工作，把到村任党组织书记作为晋升的“跳板”。他们也就需要在有限的任期内以现有的资源博取政绩，从而获得晋升的资本。部分选派村支书可能“急于求成”，更加关注上级安排的工作任务，重视能够获得短期收益的村庄发展，对于长期人才队伍的培养和建设往往会选择性忽视，导致无法从根本上解决乡村人才、治理主体不足的困境。村支书虽然能够获取民众最真实的需求信息，但在农民组织化程度低、参与积极性不高的情况下，协调和整合多样化的民众需求也需要付出时间和成本，缺乏情感联系的村支书为了尽快完成任务，可能会忽视村民的多样化诉求。由此，选派村支书任期结束之后，村庄发展可能又陷入困境。

四、精英下乡的行动策略：主动适应乡村

如果说上级政府的选派为村支书提供了合法性的授权，那么，选派村支书在面临复杂的村庄问题、解决矛盾纠纷过程中如何取得村民和村两委的认可，取决于村支书在乡村治理及日常生活中的行动策略选择。

1.建立信任关系，化解基层矛盾

选派的村支书为了获得村民的认可和支持，建立良好的村级治理主体关系，任职后首先需要了村庄内部的情况，通过开展走访、座谈会、个别访谈等方式熟悉工作环境。其中，走访入户是听取村民意见和诉求最为直接的方式。各个选派村支书上任后，首要任务就是走访入户，主动了解村庄的具体情况，为村庄发展出谋划策。

第一，树立形象。走访的形式是村支书与村民进行直接、面对面的交流，也通过自己实际观察进一步了解村情村貌。一开始互相不了解的村民和村支书，通过这种直接沟通方式，给双方留下了一个初步的印象。此时，村支书得到村民“平易近人”“热情”“年轻”等反馈，对村民而言，村支书的这一行为直接拉近了彼此之间的距离，同时为以后活动的开展奠定了基础。第二，建立关系，村支书在走访的过程中，会听到村民的各种声音和意见表达，尤其是在村情复杂、矛盾较多的村庄，村民的诉求也更加多元化。此时，村支书的积极回应可以同村民建立密切联系。一种情况是了解村民的实际问题，可以马上解决，另外一种情况是有些问题难以解决，但做好政策宣传。

村支书保持和村民的沟通联系的同时，也要积极加强和其他村干部等治理主体的互动。村支书工作的正常开展，除了满足广大村民的需求，也要在其他村干部之间引起共鸣。很多村内问题得不到解决，其中一个原因就是领导班子间矛盾激化。村支书要想融入乡村，推动政策的落实，村委班子的有效动员和组织是关键。

2.巩固基层党组织

农村基层党组织在乡村治理中发挥着贯彻党的路线方针政策，解决基层问题和矛盾、维护社会稳定的作用。但是受到时代和环境的影响，农村的党员队伍和党员结构也发生了变化，对于村支书而言，乡村老党员、流动党员多，如何组织、动员乡村党员是一个难题。因此，选派村支书要以基层党组织为着力点，落实上级关于加强党组织建设要求，为基层党组织建设注入新的活力。

选派村支书依托党组织进一步融入乡村，通过定期召开党的组织生活会，走访慰问老党员、通过线上线下互动的方式加深与农村党员的联系。对于选派村支书而言，加强党组织建设需要增强党组织的凝聚力，对于经济上确实存在困难的党员，选派村支书在向上级组织申请落实相关帮扶政策的同时，也如实向上级反映情况。此外，加强对老党员的人文关怀，关注老党员的生活状况，积极落实上级政策要求。

3.整合体制内外资源

Z区选派村庄都是贫困村、问题村，村委以及村民都强烈要求在经济上尤其是产业发展上得到进一步支持。除此之外，村庄本身也存在房屋拆迁、村集体欠债、农民工资拖欠、基础设施建设不足等历史遗留问题。选派村支书不仅面临经济发展的压力，也要着手解决村庄内部的问题。

村支书想要在村庄中通过积极作为，获得百姓和村委成员的认可，需要工作成绩。但是成绩的取得和村支书个人的人际网络以及资源动员能力密切相关，这种动员方式主要是非制度性的。其中不乏以J 书记为代表的选派村支书积极动用自身人脉资源以及社会资源推动村庄发展。在选派村支书进入乡村之后，各乡村也都在产业发展、村两委经费、基础设施建设等方面得到不同程度的资金支持、项目支持。Z 村地理位置偏远，经济负担重，J 书记通过多部门协调申请工作经费，直接获得上级政府的资金支持5 万元，并且请原来的工作单位承担村委办公室的打印费用，直接减轻了村集体办公支出的压力。在产业发展上，J 书记介绍“朋友”来村里投资产业，承包葡萄基地。同时，书记积极发挥个人优势让投资者先解决基地附近的交通和水电等配套基础设施问题，采取优先村民承包等措施，利用产业带动村民就业发展。

五、结语

选派村支书身份具有双重性和特殊性，是国家和政府的代表，要深度融入乡村的社会环境之中。对于选派村支书个人而言，到农村工作，首先需要进行角色和身份的转换。一方面，选派村支书要强化村庄纵向上的联系，推动村庄需求与跨层级和跨部门的人员、资金、项目等方面的对接，拓展乡村治理资源。另一方面，选派村支书要在村庄治理体系和能力现代化上下功夫，满足村庄长期发展的需要，促进乡村本土性、内生性治理力量的发展。