人口较少民族地区脱贫问题与对策分析——以呼伦贝尔市鄂温克族自治旗为例

张瑞敏,立 鸣

〔中南民族大学 马克思主义学院,湖北 武汉 430074〕

一、鄂温克族自治旗扶贫举措和脱贫成绩

在我国的东北边疆，生活着一个古老的使鹿民族——鄂温克族。鄂温克意为住在大山林中的人们。根据2010年第六次人口普查统计，鄂温克族人口数为30875人，是我国28个人口较少民族之一，主要聚居在内蒙古自治区呼伦贝尔市鄂温克族自治旗，其他散居在陈巴尔虎旗、额尔古纳左旗、莫力达瓦自治旗、阿荣旗、扎兰屯市和黑龙江讷河县等。

鄂温克族主要聚居的鄂温克族自治旗成立于1958年，是全国三个少数民族自治旗之一，是鄂温克族实行民族区域自治的地方。鄂温克族自治旗位于内蒙古自治区东北部、大兴安岭西侧、呼伦贝尔草原东南部。随着不同的地区分布，鄂温克族的生产活动，有畜牧业、狩猎业、农业等，其中从事畜牧业的人口占半数以上，是典型的民族地区、边疆地区、生态地区和资源富集地区。全旗土地总面积1.9万平方公里，辖4个镇5个苏木1个民族乡，共44个嘎查(相当于行政村)，20个社区，13.9万人；由鄂温克族、汉族、蒙古族、达斡尔族等25个民族组成，少数民族人口占42.6%，鄂温克族人口占8.2%，牧业户籍人口2.2万人，占16.4%，旗政府所在地是巴彦托海镇。

2011年鄂温克旗被列为自治区级贫困旗，2014年辉苏木查干诺尔等15个嘎查被确定为贫困嘎查。2014年，全旗贫困人口893户共2104人，贫困发生率为11.5%。经过几年多轮次动态调整和识别退出，全旗建档立卡贫困人口共1210户、2864人。全旗贫困情况的特点是：贫困人口总量相对较少，但贫困人口居住偏远分散，产业单一且发展不均衡；扶贫成本较高、脱贫难度大；脱贫内生动力不足、技能不足。致贫原因主要是病残、无劳动能力、缺资金技术等。十八大以后，鄂温克旗扶贫攻坚成效显著，2014年减贫237户、614人；2015年减贫147户、388人；2016年减贫130户、288人。2017年，鄂温克旗出台《鄂温克旗2017年精准脱贫措施》文件，整合了各部门各行业的资源和资金，集中推出了67项扶贫政策。67项措施从产业扶贫、教育扶贫、创业就业扶贫、基础建设扶贫、金融扶贫、社会保障扶贫和其他扶贫措施等7个方面，制定出具有针对性的个性化、差别化的“扶贫菜单”。贫困户可以选择适合自身发展的脱贫“菜单”，按单选菜，精准脱贫。据调查，2017年，全旗通过18项产业扶贫措施，10项创业就业扶贫措施，4项金融扶贫措施，5项教育扶贫措施，4项基础建设扶贫措施，23项社会保障扶贫措施，共减贫588户、1296人。

为落实党中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》和自治区党委、政府及呼伦贝尔市委、政府《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的实施意见》精神，鄂温克旗委、政府经十四届常委会第七十次会议研究，制定了《关于打赢脱贫攻坚战三年行动实施方案(2018年-2020年)》，指出：2018年-2020年是巩固和深化扶贫脱贫机制的后三年，也是确保到2020年完成脱贫攻坚战任务的最后一公里。行百里者半九十，越到攻坚期和深水区越应提起精神，鼓足干劲。方案中依然把畜牧业为主导的产业扶贫作为重点工程，深入推进其他特色产业，实施就业扶贫、教育扶贫、健康扶贫、生态奖补、危房改造、志智双扶、社会保障兜底等工程，2018年共减贫85户、219人。2018年11月24日，鄂温克旗完成区贫旗退出，剩余未脱贫贫困人口为25户、71人，贫困发生率降至0.4%。

二、近年来鄂温克族自治旗扶贫工作中存在的问题

十八大以后，鄂温克族自治旗扶贫工作取得了显著的成就，顺利实现了脱贫摘帽。但是，稳定、巩固扶贫成果的任务还很艰巨，扶贫脱贫工作中还存在的一些问题需要进一步克服：

第一，扶贫项目在地区和受众人口上的分布不均衡。鄂温克旗辖4个镇5个苏木1个民族乡，全旗13.9万人居住在44个嘎查，居住的分散造成了地区内部发展水平差异较大。巴彦托海镇是旗政府所在地，不论地理位置还是交通都占据极大优势，整体发展水平较好，在项目扶持方面得天独厚，受益较多；其他乡镇苏木由于地理位置偏远、交通不便利，在扶贫项目实施过程中遇到的困难和问题相对较多，扶贫效果也参差不齐。国家帮扶政策落地实施之后，鄂温克旗社会经济整体水平在上升，但也难掩旗内发展不平衡的现象。

第二，教育扶贫仍然是弱项，存在一些亟待解决的难点。在国家扶贫政策的支持下，各乡镇、苏木的学校软、硬件设施得到了很大的提高，牧民受教育的主动性和积极性也增强了。但是由于牧区条件有限，与镇里和市里教育条件相比仍然存在较大的差距，绝大多数生活在牧区的牧民们更愿意把孩子送到镇上或者是城市里读书。这对贫困家庭来说无疑是一个极大的负担，尽管国家在教育扶贫方面有补助，但仍然不能解决贫困学生住宿、交通等现实问题。贫困家庭中离家读书的学生远离家人，在交通安全、生活自理等方面容易出现问题、产生心理压力。

就教育而言，旗内人才培养的环境、机制等还不能适应地方发展的需求。呼伦贝尔市是全国面积最大的地级市，却只有呼伦贝尔学院一所本科院校和呼伦贝尔职业技术学院、满洲里俄语职业学院、扎兰屯职业学院三所专科院校，而且旗内这些高校都没有研究生招生资格，多数学生只能选择去其他城市读书继续或深造。另外，有一部分本籍毕业生回到家乡后，一般也以考公务员、去有编制的事业单位为主要入职渠道，自主创业者少；还有一些专业人才回到家乡后找不到对口的工作单位，缺少用武之地；有更多的旗籍高校毕业生认为回到家乡没有特别的优惠政策，而选择留在就读的大城市寻求更好的发展。总体来看，在鄂温克旗教育扶贫政策中对基础教育、义务教育阶段重视程度很高，但对更高层次的人才培养，例如研究生、博士生阶段，除国家发放的生源地贷款外几乎很少涉及，导致高层次专业人才流失或回归难。

第三，旗内贫困人口内生发展动力不足。国家对人口较少民族地区政策优惠力度大、补助相对较多，特别是在住房、教育、就医方面对贫困户有很多专项优惠政策。例如，建档立卡贫困户住危房或无房屋居住者，政府安排工作人员给予维修或新建住房；在就医方面，贫困户就医，不但个人承担费用少，而且还有先看病后付费、报销等绿色通道政策。然而，扶贫优惠政策也让一些贫困户产生了依赖、懒惰意识，他们认为国家给钱、给物“不要白不要”，给的越多越好；还有一些贫困人口口头上表示要积极脱贫，实际上却缺乏行动的主动性。譬如，一些贫困户本来是有条件申请创业担保贷款和扶贫小额信贷来发展生产的，但是却在坐等政府扶助，坐等扶贫联系人送资金、物资，认为国家不会对他们坐视不理的，到了2020年必须帮他脱贫。在调研中，我们还了解到，少数民族多善饮酒，但其中一些贫困户却饮酒无度，甚至酗酒，以最低生活保障金和政府补贴金为生活来源，再以无资金为由，享受国家政策不愿脱贫。如此种种，反映了少数贫困户仍然缺乏脱贫的内生动力，等靠要思想严重，坐等政府送小康。这也是制约和影响鄂温克旗进一步发展的一个重要因素。

第四，文化扶贫还没有得到足够重视。中国少数民族文化是中华文化的重要组成部分，2019年7月，习近平总书记在内蒙古考察时强调要重视少数民族文化遗产的保护与传承。鄂温克族和达斡尔族是两个聚居在鄂温克旗的人口较少民族，他们都只有民族语言，而没有本民族的文字，当今旗内年轻一代普遍缺乏对本民族历史文化的认知，所谓民族传统文化几近博物馆的摆设，民族文化和民族语言的传承岌岌可危。尽管现在有非物质文化遗产的传承人，但就鄂温克族整体来说，文化的传承与发扬是远远不够的。就拿位于旗政府所在地巴彦托海镇的鄂温克旗博物馆来说，其外观虽别具一格，但其展出内容却陈旧老套，并不完善，如馆内就缺少鄂温克族现代手工艺品“太阳花”展区。“太阳花”是鄂温克族文化的符号，是鄂温克族人民信奉萨满、崇拜太阳的体现，在博物馆中开设太阳花工艺品展区，并由传承人进行现场工艺制作，是一种展现和传承鄂温克族民族文化特色的很好形式。总之，目前的现状是，民族传统文化仅仅保存在博物馆内，停留在少数非物质文化遗产传承人身上，而民族文化的生存和发展都遭遇困境。

第五，脱贫中对生态环境保护不力。众所周知，鄂温克旗所在的呼伦贝尔大草原是世界四大草原之一，被称为世界上最好的草原，是全国旅游二十胜景之一。旅游脱贫是鄂温克旗的重要举措之一。近些年来，鄂温克旗天下第一敖包、五泉山旅游景区、红花尔基森林公园、晨光生态园及草原上的各个旅游区都成为游客观光游玩的景点。每年的六、七、八月份都有大量的外地游客蜂拥而至。为了发展旅游业，草原修路，大量增加牲畜饲养量，再加上旅游中产生的有害垃圾，对草原的生态造成了较大影响。如何在有效保护大草原原生态的基础上开展旅游扶贫事业，仍是尚未破解的重大难题。

三、进一步扶持鄂温克旗人口较少民族地区稳定脱贫的几点建议

习近平总书记强调：“全面建成小康面社会，少数民族一个都不能少，一个都不能掉队。”(1)习近平.习近平扶贫论述摘编[G].北京:中央文献出版社,2018:7。在肯定成绩、重视不足的同时，更要注重今后的发展，抓住扶贫的牛鼻子。通过调研分析，我们对鄂温克旗稳定脱贫成果建议如下：

第一，注重乡镇苏木间基础设施的均衡建设。国家出台的《“十三五”促进民族地区和人口较少民族地区发展规划》和《关于打赢脱贫攻坚战三年行动实施方案(2018年-2020年)》为鄂温克旗人口较少民族地区提供了较大力度的政策支持与资金保障，近几年内鄂温克旗的基础设施建设总体上有了很大改善。不过，旗内各乡镇苏木间的基础设施状况却参差不齐。如前所述，巴彦托海镇是旗政府所在地，因历史、地理位置等原因集中了更多的优势资源，基础设施较其他乡镇苏木建设得早、完成得好，而多数乡镇苏木的牧区通讯、安全饮水等基础设施的建设则是随着“十个全覆盖”(2)2014年1月13日内蒙古自治区农牧区工作会议提出：内蒙古利用3年时间实施农村牧区“十个全覆盖”工程，以提高公共服务水平。一是危房改造工程，二是安全饮水工程，三是街巷硬化工程，四是电力村村通和农网改造工程，五是村村通广播电视和通讯工程，六是校舍建设及安全改造工程，七是标准化卫生室建设工程，八是文化室建设工程，九是便民连锁超市工程，十是农村牧区常驻人口养老医疗低保等社会保障工程。工程才逐步完善起来的。所以，在扶贫攻坚的最后阶段，应进一步强化平衡发展，完善全牧区的基础设施建设，减少鄂温克旗内部的发展落差。例如应重点解决苏木嘎查内的道路通畅问题，对旗内牧区的基础设施进行升级改造，尽早实现全牧区通水泥路或柏油路；加快推进“快递下乡”工程；优化牧区人居环境，带动牧区改圈改棚舍，避免住房和牲畜圈舍相连；加大牧区生活垃圾和污水排放环保设备的建设，建造卫生厕所等。总之，要以解决当地人民最直接、最迫切的需要为出发点，精准提升帮扶质量，增强旗内牧区群众的获得感和幸福感。

第二，优化教育资源配置，完善职业教育，吸引高层次人才。扶贫必扶智。发展鄂温克旗人口较少民族的教育事业是提升鄂温克族人口素质的重要途径。通过提高少数民族的整体素质，增强贫困人口的知识和技能来促进鄂温克旗经济社会发展。首先，推进义务教育阶段均衡发展，全面改善贫困苏木乡镇中小学基本办学条件，加大教师特岗计划贯彻力度，落实好乡村教师生活补助政策，均衡配置城乡教师资源，推动“同频互动课堂”建设与应用，确保乡镇苏木义务教育阶段学校教育信息化全覆盖。其次，鉴于鄂温克族没有本民族文字的现状，鄂温克旗义务教育阶段的教学内容中应开设鄂温克族语言教育，并加入鄂温克族发展历史等课程。再次，发展和完善职业教育，提高人口较少民族的就业水平和创业机会。鄂温克旗现在已有马术、畜牧以及其他职业教育，今后应依托鄂温克旗人才培训基地和现有的特色产业，根据当地群众的需要，开展与当地生活、生产方式息息相关的培训，定期开展多元多样、专业的培训班，着重发展优秀民族文化、现代牧业、传统手工艺与现代手工艺相结合等优势领域的各种培训教育，一方面继续培养更多专业人才，同时引导和鼓励有创业想法但缺乏技术和资金的人员，特别是有劳动能力的贫困人口参与到各项培训中来。最后，以更加优惠的条件吸引高层次人才来创业，特别是吸引本民族在外就读的博士生、研究生毕业后回乡服务，发挥过硬的专业知识储备、创新领悟能力，带动旗内各行业的发展。

第三，提高旗内贫困人口发展的内生动力。党的十九大报告指出，要注重扶贫与扶志、扶智相结合。习总书记强调，扶贫先扶志，扶贫必扶智。贫困并不可怕，可怕的是命中认贫的思想观念。鄂温克旗扶贫工作还应进一步激发贫困人口的内生动力。首先，确立发展志向，要扶思想、扶观念、扶信心，树立贫困人口摆脱贫困的信心和斗志。其次，提升贫困人口的素质和技能，要扶知识、扶技术、扶思路，提升鄂温克旗贫困人口自我发展能力和自我脱贫能力，发挥其主动性与创造性，从输血到造血。在增强贫困群众的内生动力方面，地方干部起着至关重要的作用。习近平总书记指出：“致富不致富，关键看干部”(3)习近平.习近平扶贫论述摘编[G].北京:中央文献出版社,2018:43。。政府、各乡镇苏木的基层党组织和驻村干部，要多入户，更加贴近贫困群众，要从思想上动员，准确把握贫困群众的所思所想，从行动上帮助他们摆脱贫困，展开自下而上的脱贫行动，真正实现“两不愁，三保障”。

第四，加强民族文化传承与保护。文化是一个国家、一个民族的灵魂。鄂温克族文化作为中华文明不可或缺的组成部分，保护和传承成为当务之急。要营造鄂温克旗民族文化事业的群众基础。作为民族文化重要载体的鄂温克旗博物馆，其陈列内容和形式也应随着时代变化和人民需要不断升级与完善，应突出本民族的特色，在展览内容上，应与时俱进，勇于创新，比如增加鄂温克族现代手工艺品“太阳花”展区，定期在民族博物馆开展“太阳花”现场制作的活动，邀请非物质文化遗产传承人、民族手工艺人向群众传授、分享经验；召集本民族青年才俊学习太阳花的制作，以此延续和发扬鄂温克传统文化。此外，鄂温克旗文化保护与传承离不开人力、物力、财力的支持，鄂温克旗政府应该更好地提供资金等方面的保障，升级民族博物馆的设施，让具有专业知识储备的民族文化传承与保护的专业人士承担管理任务。再者，应顺应时代发展趋势，建立数字化、网络化的民族文化信息交流平台，加大民族文化的宣传力度，并培育有才干、专业化的民族文化传承队伍，带动人口较少民族文化“活”起来，让鄂温克族文化“走出去”，丰富人口较少民族人民的精神家园。

第五，把生态环境保护放在更突出的位置。“草木不植成，国之贫也，草木植成，国之富也。”(4)管子.立政.诸子集成第5卷[M].上海:上海书店,1986:36。鄂温克旗作为大兴安岭以西的草原相对连片集中区域，应严格落实各项草原保护制度，强化草原生态保护意识，建设草原生态文明，深入实施草原生态环境保护和修复重大工程，促进生态环境恢复。结合自身地理位置、自然特点、民族文化等，深度探索草原绿色发展、科学畜牧的新路径、新理念、新方法。只有生态美了，草原绿了，才能给牧民带来更多的生态红利，让富饶的生态资源给呼伦贝尔做出更大的贡献，使草原产业在生态文明中获益而发展壮大，让呼伦贝尔牧民在绿水青山中创造金山银山，实现民族地区群众美好生活的愿景。