粤北生态特别保护区生态补偿研究——以罗坑鳄蜥国家级自然保护区为例

谢林武 林垚 李婉娴 罗燕 周新成

（韶关学院，广东韶关 512005）

1 引言

生态文明是人类文明发展的新阶段。长期以来，我国多数地区都在以牺牲环境为代价发展本地经济，这种粗放型的经济发展方式，不仅破坏了生态环境，而且阻碍了人与自然和谐共存的经济可持续发展道路的进程。粤北生态特别保护区是广东省践行人与自然和谐共生的可持续发展的案例，通过对其当前生态补偿现状与问题进行研究并探索相关的对策，可以促进广东省加快构建粤北生态特别保护区的步伐，筑牢粤北生态屏障，扩大广东省的生态优势。罗坑鳄蜥国家级自然保护区是粤北生态特别保护区的一个重要组成部分，本文选择其作为研究粤北生态特别保护区的个案调查样本，提出其应发挥的优势、克服的难题并制定出切实可行的措施。

2 罗坑鳄蜥国家级自然保护区生态补偿概述

广东罗坑鳄蜥国家级自然保护区位于广东省的北部，地处南岭山脉中段南麓，保护区总面积为18 813.6 hm2，其中林地面积达 17 647.2 hm2。目前罗坑鳄蜥国家级自然保护区已经实施一系列的措施对区内进行保护以及对当地居民给予一定补偿，也取得了一定的成效。这些措施主要包括给予村民生态公益林的补贴、对村民进行生态移民、在村内设立宣传牌警示牌、设立管护所并雇佣当地村民参与保护区的工作等。在实地调研期间，也发现居民对政府的工作还是比较认可的，当地实施的生态补偿措施确实对罗坑鳄蜥国家级自然保护区的规划建设产生了积极作用。其一是促进生态环境的改善。以前罗坑当地水电站较多，但目前罗坑镇政府正在规划逐步拆除水电站，以减少人为因素对罗坑鳄蜥国家级自然保护区造成的干扰。此外，还通过公告或者标语等形式，提高居民的生态意识，保护生态环境。其二是促进生态经济发展。罗坑凭借着良好的生态环境和绚丽的自然风光，吸引着大批游客。此外，罗坑是茶叶主产区，罗坑茶在整个广东省极具盛名，罗坑的茶产业已成为当地的支柱产业。三是促进了当地茶文化的发展，罗坑每年都会举办茶文化节、茶乡之旅等一系列与茶相关的乡村旅游活动，发掘茶文化，丰富罗坑乡村旅游的内涵，提高罗坑的知名度和影响力。

3 罗坑鳄蜥国家级自然保护区生态补偿存在的问题

本小组通过发放问卷、实地考察等多种研究方式，收集并整理了大量与当地生态补偿建设有关的数据和信息。经过对这些数据和信息的研究和分析，归纳出以下罗坑鳄蜥国家级自然保护区生态补偿建设的问题。

3.1 生态补偿机制不健全、不完善

据问卷调查显示，37.14%的受访对象认为当地的生态补偿机制存在问题，生态补偿的方式、范围、标准单一。一方面，生态补偿主要是通过财政补贴的形式，对生态林进行补贴以及进行生态移民两种方式；另一方面，生态补偿建设并没有引入相应的市场激励模式，市场杠杆调节作用的缺乏，无法充分调动居民参与生态规划建设的积极性，推动生态补偿建设的进一步发展。此外，生态补偿建设除方式、范围单一以外，其生态补偿的标准也比较简单，在访问中了解到，当地的生态补偿标准并没有一套较为严格科学的补偿程序，多数标准模棱两可。长此以往，必将不利于生态补偿建设。

3.2 经济基础薄弱，生态资源开发不合理

据了解，罗坑虽然具有优越的自然条件优势和丰富的自然资源优势，但是由于经济基础薄弱、政府财政投入不足、产业发展规划不科学以及环保知识宣传教育不到位，导致自然资源的开发与保护陷入一定的瓶颈。诸如罗坑的茶产业和生态旅游业虽然是当地的朝阳产业，但是两者都由于缺乏有力的资金支持以及相关政策的扶持和引导，目前发展迟滞不前，且存在因开发茶产业、旅游业而出现生态遭到破坏的现象。

3.3 生态保护区的管理运行机制不完善

目前，在罗坑鳄蜥国家级自然保护区中存在着保护区有关部门职能交叉、权责不明等保护区管理运行机制不完善、不健全的现象。一方面，罗坑虽建有管护所，并配备一定的管护人员，但管护所对自然保护区的管理与保护也存在管理事项不明晰、缺乏部门监管、管护人员正式编制不足等情况，如罗坑鳄蜥国家级自然保护区的面积为18 813.6 hm2，约 28 万亩，其中林地面积有 17 647.2 hm2，但是整个管护所核定编制才15 人，虽然管护所也招募了一些临时工协助进行管护所的工作，但是这远远不能满足对整个保护区的管护需求。另一方面，管护所配备的管护人员多为当地村民，缺乏专业化的林区管护素质与能力，且调查显示，由于管护所资金有限，管护人员的薪酬待遇较低，因此这些管护人员多具有流动性，这样更不利于保护区的生态管护。

3.4 自然资源资产的管理尚未形成一套完整的管理机制

据不完全统计，目前我国自然保护区普遍存在土地的产权不清的情况，在林业系统的自然保护区中仅26%的保护区土地所有权是清晰的。据调查显示，当地并没有对罗坑鳄蜥国家级自然保护区的自然资源资产进行准确的调查和确权登记，在自然保护区的管理权、所有权和经营权上三权之间的界限不确切、不明晰。保护区内各类自然资源的种类、面积和所有权性质也不明确。此外，有关部门也没有就自然资源的产权问题和生态建设对土地的占用问题，提出有别于依靠单一财政补贴的长期有效的生态补偿模式，而是采取单一的生态移民和对生态林进行财政补贴的补偿方式，这也就导致罗坑生态移民后续问题尚未妥善解决，使得部分保护区内的原住民因就业问题而重新迁移回保护区内的情况。同时，由于罗坑缺乏专业化的管理人才和政策资金支持，自然资源综合执法力度有限。

4 罗坑鳄蜥国家级自然保护区生态补偿完善的对策

4.1 健全和完善生态补偿机制

罗坑的生态补偿主要以财政补贴以及生态移民为主，形式和内容都较为单一。因此，应变单一的财政投入的生态补偿为以财政投入为主、多种补偿方式并存的生态补偿机制。在生态公益林的制定标准上，要根据实际情况，制定出灵活动态的公益林补贴标准。另外，在生态公益林资金上，要减少中间环节，加强对资金的监督与管理，健全和完善生态补偿机制。罗坑的经济水平比较低，多数居民依靠自然资源生活，而且在先前进行的保护区生态移民，多数原住民是农民，在搬迁到新住地时，当地政府并没有完全解决这部分居民的就业问题。因此，理应在生态补偿建设中，准备充足的“生态账户”，建立生态补偿土地储备库，建立信息共享与监督平台，对生态移民的后续工作进行监督跟进，以妥善解决生态移民的安置与就业问题［1］。此外，政府应加大对当地的财政转移支付力度，一方面加强生态保护补偿效益评估，结合罗坑地区的功能区规划，提出分类考核的指标体系方案，完善生态保护成效与资金挂钩的激励约束机制，激发当地政府及工作人员对自然保护区工作的积极性与创造性［2］；另一方面，通过发挥政府财政的作用，加大对罗坑鳄蜥国家级自然保护区生态补偿的资金投入，同时积极引入诸如发展生态特色产业等市场激励机制，将罗坑的生态保护与市场效益结合起来，从而调动居民参与生态保护的积极性，与此同时，逐步完善市场交易的评估机制以及监督惩罚机制，构建完善的市场化生态补偿机制。

4.2 构建生态特色产业结构

要想从根本上解决罗坑鳄蜥国家级自然保护区的生态补偿问题，就必须妥善处理好当地经济发展与生态保护建设之间的矛盾。一方面，罗坑要充分发挥自然条件优势和自然资源优势，推动经济朝着绿色健康、可持续的方向发展；另一方面，罗坑的政府及有关部门应做好生态资源开发规划，在厘清生态保护区与生态试验区、开发区的基础上，采取特许经营的方式，重点扶持和发展当地的特色产业，积极引进新技术、新设备对罗坑的茶叶产业进行升级改造，使之更具有市场竞争力，更符合生态保护的需要。同时，积极引进外资，发展旅游业，完善基础设施和服务，打造好生态旅游的名片。此外，大力发掘风俗文化，将文化融入到经济中去，做到人与自然和谐共生、人与文化传承发展的具有当地特色的经济发展模式，从而不断提高居民的物质和精神生活水平，让他们感受到生态建设的红利，自觉参与到生态建设中来。

4.3 建立健全生态保护管理机制

罗坑可以结合“省政府委托管理的统一协同管理体制”框架，按照相关章程，筹建生态保护管理机构，整合优化、统一规范，建立管理责任的主体。一方面，升级管护所，改管护所为管护局，同时为其建立一支高素质、高水平的自然资源执法队伍，以便更好地对罗坑鳄蜥国家级自然保护区进行保护。另一方面，理顺当地政府部门与部门之间的职能关系、权限关系，坚持管理与监管分离，明晰各部门之间对自然资源资产的职责与权限，避免有关部门角色的缺位和错位。同时将分散的自然资源的所有权和管理权进行整合，建立统一行使自然资源所有权人职责的管理体制，实现对罗坑鳄蜥国家级自然保护区的统一规划建设与管理保护。

4.4 建立自然资源资产的管理机制

一方面，当地政府及其相关部门要做好自然资源资产的确权登记，以便明确罗坑各类自然资源种类、面积和所有权性质，从而划清全民所有和集体所有之间的边界，划清不同集体所有者的边界，实现归属清晰、权责明确［3］。另一方面，加快推进以集体经营性资产股份化改革和农村土地制度改革为主的保护区农村集体产权制度改革，妥善处理好罗坑鳄蜥国家级自然保护区内的土地资源的权属关系，完善土地流转与补偿机制。对罗坑鳄蜥国家级自然保护区集体所有土地及附属资源，通过征收、租赁、协议、股份合作等方式调整其权属管理、经营关系，努力提高保护区内国有土地面积占比，落实用途管制措施。针对土地的流转补偿，则按不同区域的不同标准进行补偿。最后，则是要加快推进生态保护的综合执法，除了升级管护所，建立起生态管理执法队伍以外，还应进一步整合执法力量，配备一定的森林公安，共同对罗坑鳄蜥国家级自然保护区进行管理。

4.5 加快法制建设，建立完备体系

目前我国尚没有国家层面的生态补偿的法律，生态产权制度的法律法规建设滞后，生态补偿更多依靠地方政府的地方性规章，这难免会造成生态补偿建设的不规范。社会各界对生态补偿的不重视，束缚地方各级生态补偿建设的规模，各利益主体对生态补偿机制合法性的质疑，不利于我国的生态建设。国家应加快生态补偿的法律建设的步伐，一个是通过全国人民代表大会加强生态补偿的法律建设，强化生态补偿在环境保护法中的地位，加快制定《生态补偿法》的步伐。另一个是根据《中华人民共和国立法法》，分别在国务院专门性立法和区域性立法方面加强对生态补偿的立法，从而形成完备的生态补偿法律体系，促使我国的生态补偿步入正轨化、制度化、法律化的轨道。

5 结语

本文通过对罗坑鳄蜥国家级自然保护区的生态补偿的现状进行考察，探究其当前生态补偿建设过程中存在的问题，提出建立当地的生态管理运行机制、加强生态补偿的宣传、完善生态补偿机制、构建生态特色产业结构、建立自然资源资产的管理体制、加强法制建设等对策和建议。对罗坑鳄蜥国家级自然保护区的个案研究，为粤北生态特别保护区的生态补偿建设提出更具有实质性的对策，从而推动其建设进程。同时，也为国内其他自然保护区域的生态补偿建设提供借鉴经验，共同打造生态文明城市，推动我国的生态文明进程。