副产物固体废物的性质认定基本原则探讨

2020-01-16王羽

环境保护与循环经济 2020年2期

王羽

（上海里格律师事务所，上海 200040）

1 引言

固废案件调查处理中，或企业自行固废合规管理中，首要任务必然包括对物品性质是否为固体废物的认定。通常，对于经过消费或使用后被抛弃、放弃的物品定性，例如生活垃圾、医疗废物、电子废弃物、建筑垃圾，相对较为容易，而对于工业生产过程产生的具有一定利用价值的副产物，定性原则及其法律依据并不清晰。本文以副产盐酸为例，分析探讨副产物固体废物认定的基本法律原则。

2 问题的提出

2.1 副产盐酸定性是废酸环境案件常见争议焦点之一

盐酸是基本化学原料之一。近年来，固体废物案件中有相当部分涉及盐酸。笔者通过北大法宝以“污染环境罪”与“废物”为关键字检索到指导性案例2 件、公报案例2 件、典型案例35 件、普通案例5 466 件，其中涉盐酸有典型案例4 件、普通案例499 件；以“环境公益”与“废物”为关键字检索到指导性案例1 件、公报案例3 件、典型案件15件、普通案例31 件，其中涉盐酸有公报案例2 件、典型案例2 件、普通案例1 件。通过威科检索以“污染环境罪”与“废物”为关键字检索到裁判文书4 582 件，其中涉盐酸461 件；以“环境公益”与“废物”为关键字检索到裁判文书56 件，其中涉盐酸5件。

在固体废物案件中，副产盐酸经转让后被第三方倾倒事件具有典型性。副产盐酸即工业企业生产过程中伴随目标产品生产而产生的副产物盐酸。此类案件例如最高人民法院2017 年环境公益诉讼典型案例［1］中的泰州1.6 亿“天价”环境公益诉讼案，该案中副产盐酸由产生单位转让给第三方后，由第三方进行了违法倾倒。物品在不同阶段的定性可能不同，经倾倒、抛弃的物品定性为废物基本无争议，而产生和转让环节副产物性质能否认定为废物，是案件的首要争议点。

尤其在产生单位遵守工业产品许可、易制毒化学品备案和产品质量要求等产品管理制度的情况下，副产盐酸已经作为副产品纳入产品管理范围时，产生单位转让副产盐酸的行为是否可以构成转让固体废物，是确定产生单位法律责任的基础性问题和案件的争议焦点。

2.2 目前副产盐酸定性采用“二元论”方法

现有相关案例中，副产盐酸定性问题的典型裁判观点有两类。第一类观点是通过转让方式推定转让目的是否为处置，进而认定副产盐酸的性质；第二种观点是通过企业是否遵守产品管理制度，认定副产盐酸是否纳入固体废物管理。

持有第一种观点的案例如泰州1.6 亿“天价”环境公益诉讼案。该案中，部分被告盐酸产生单位提出其已经遵守了包括产品标准、行政许可在内的工业产品管理制度，并在签订合同时审查了受让方经营资质，因而否认副产盐酸转让行为属于处置废物。该案裁判观点则认为，产生单位转让副产盐酸时给予对方贴补，证实其具有处置副产盐酸的真实目的。

持有第二种观点的案例如2017 年顾XX 等污染环境案［2］。该案中，企业制定和执行产品标准。裁判文书引用环境保护部门意见，即当企业将副产品载入工商营业执照或安全生产许可证，并制定企业产品质量标准（企标），在营业执照所在地质量监督部门备案的，应当作为生产企业的产品，按照有关工业产品标准和质量管理的法律法规由主管部门管理；对不符合产品标准的，按照生产销售不合格产品由有关主管部门进行规范，不应列入环保部门固体废物管理范围。该案裁判观点认为副产盐酸产生单位未履行行政许可手续，从而认定其产生的副产盐酸为废物。

上述两种观点的逻辑基础，均是产品与废物“二元论”，即认为物品只能属于产品或废物二者之一。审判机构综合考量物品的转让方式、同类物品去向、产品标准、行政许可等因素的目的，是为了认定物品是否纳入了产品管理或遵守产品管理规定。一旦认定副产物品在产品管理范围之外或是未遵守产品管理要求，则裁判认定该物品为废物。但是，上述案例裁判文书均未阐述这一裁判逻辑的法律依据，因此有必要分析固体废物和产品法律能否为“二元论”提供依据支持。

3 副产物“二元论”的固体废物、产品法律依据分析

3.1 现行固体废物法律含义分析及“二元论”依据分析

现行《固体废物污染环境防治法》［3］对固体废物有专门定义，规定固体废物是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。按此定义，固体废物的认定以3 项条件任一成立为要件，条件一：对物品或物质原有利用价值已丧失的评价；条件二：抛弃、放弃行为的发生；条件三：法定纳入固体废物管理的规定。其中，最可能支持“二元论”的是条件一。

条件一要求对物品的利用价值进行评价，价值具有哲学、经济学和科学多重属性。在马克思主义哲学范畴，价值是指特定属性的客体满足主体需要的意义关系；在经济学范畴，价值是凝结在商品中的人类劳动，构成商品的因素之一；在科学范畴，价值是物质的客观实在性同世界的其他组成部分的对立统一关系。显然，价值评价基础之一是评价对象的客观属性与评价主体的需求，具有鲜明的客观性和主观性，评价结果有赖于评价主体、方法和程序等。但是，现行固体废物法律、行政法规未进一步明确或授权指定物品利用价值评价的具体方法。

在前述第一种观点中，裁判观点从产生单位对受让单位进行补贴的行为，推定出产生单位存在处置固体废物的故意，显然参考市场价格进行利用价值评价。

在前述第二种观点中，将物品是否纳入产品管理范围，推定是否纳入固体废物管理范围，引用了环境行政管理部门的意见和文件作为依据。

3.2 固体废物鉴别标准规范的法律强制性分析

生态环境部门制定了固体废物鉴别技术规范，2006 年发布《固体废物鉴别导则（试行）》（以下简称《导则》，2017 年 11 月废止），2017 年发布《固体废物鉴别标准通则》（GB 34330—2017，以下简称《通则》）。在效力方面，现行《固体废物污染环境防治法》等法律、行政法规尚未明确赋予《导则》和《通则》强制性。

《导则》与《通则》采用“二元论”作为认定废物的基本逻辑，并将产品质量标准作为物品是否排除废物范畴的判定标准。2006 年《导则》规定，一旦物质生产有质量控制，且满足国家或国际承认的规范/标准，即认定为非固体废物。2017 年10 月起实施的《通则》将非固体废物认定的基本条件规定为符合国家、地方制定或行业通行的产品标准（规范）。按照《通则》，副产物首先默认为固体废物，在满足排除条件时方能认定为非固体废物，基本的排除条件之一是达到国家、地方制定或行业通行的产品标准（规范）。原《导则》允许将企业标准作为排除废物性质的依据，而在《通则》中则不再允许以企业标准作为排除依据。

该鉴别标准将可能通过固废法修订取得强制性效力授权。2019 年7 月全国人大网站公布的固废法征求意见稿中，固体废物含义增加“经无害化加工处理，并且符合强制性国家产品质量标准，不会危害公众健康和生态安全，或者根据固体废物鉴别标准和鉴别程序认定为不属于固体废物的除外”。假如此修订内容通过立法程序并发布后，将赋予固体废物鉴别标准强制性效力。

3.3 固体废物鉴别标准和产品与标准化法律衔接分析

产品管理法律并未规定产品和废物的区别。《产品质量法》规定，本法所称产品是指经过加工、制作，用于销售的产品。虽然该定义限定产品范围为“用于销售”，但未将其他物品流通方式定性为违法，也未将其他方式流通的物品定性为废物，可以理解为此“产品”定义的立法目的是为了界定《产品质量法》的监督管理对象范围，不含有产品与废物界限的目的。在销售价格方面，按照《价格法》，除了少数商品实行政府指导价格以外，该法允许大多数商品实行市场调节价，价格由经营者自主制定，通过市场竞争形成，对积压商品等可以依法降价处理，该法亦无从价格角度区分产品与废物的规定。

产品管理法律也未区分副产物与一般产品的管理要求。《产品质量法》第26 条规定产品质量应当满足3 个条件：（1）可能危及人体健康和人身、财产安全的产品，应当符合保障人体健康和人身、财产安全的国家、行业标准；（2）具备必要的使用性能；（3）符合生产者明示采用的产品标准和产品质量说明。此外，法律法规有专门行政许可或管理要求的产品，例如工业产品行政许可范围产品、危险化学品、易制毒易制爆等特殊产品还需要符合法律法规的专门规定。

因此，“二元论”的废物鉴别规则与产品管理法律之间存在明显抵触。按照《通则》进行物品性质认定时，符合产品国家标准、地方标准或行业通行标准的副产物将排除在废物范畴之外，而如果副产物不符合上述标准或者缺失对应的产品标准，则认定为固体废物，从而使以上标准在废物管理上具有强制性效力。而我国大量产品标准属于推荐性标准，例如盐酸产品标准包括《工业用合成盐酸》（GB 320—2006）、《纯盐酸》（HG/T 2778—1996）、《副产盐酸》（HG/T 3783—2005）均是推荐性标准。由于《标准化法》对强制性产品标准规定了从立项、编号、征求意见、审查、对外通报等严格要求，如将上述产品标准引用作为废物认定的强制性依据，在法律依据和制定程序方面均可能与《标准化法》以及我国WTO 强制性技术法规有关承诺构成抵触。

4 副产物的性质认定应当以废物减量化和循环经济为首要原则

4.1 副产盐酸违法倾倒问题具有结构性原因

发生副产盐酸违法倾倒案件的深层次原因，是我国工业快速发展，副产盐酸综合利用能力不足，以及盐酸市场特点的结构性问题。

副产品伴随目标产品而产生。随着氯碱、化工等行业快速发展，生产目标产品的同时产生大量副产盐酸，1990 年我国的副产盐酸量已超过合成法盐酸，自此以来我国盐酸的产量长期以副产为主，逐年递增［3］。据报道，截至 2017 年副产盐酸产量已经超过全国盐酸产量的70%，年产量超过400 万 t。

同时，盐酸作为基础化工原料，本身具有价格低、储运费用高、销售半径小、区域性强、区域间价格差距较大的特点。即使是质量较高的合成酸，在消费淡季富余盐酸也可能会出现向外埠倾销，价格下探至低价格的情况［4］。副产盐酸由于杂质含量多于合成酸，价格更低［5］。2015 年以来，下游大量医药、造纸、化工、表面处理企业停工整顿，盐酸需求整体下降，副产物盐酸的处理难问题愈发凸显［6］。副产盐酸以极低价格销售，乃至于补贴费用给接收方成为一种市场惯例。一旦出现接收方客观上再销售或利用能力不足，主观上串通或骗取补贴费等动机，则可能出现违法排放或倾倒副产盐酸，发生污染和破坏环境事件。

4.2 破解副产盐酸结构性问题应当以促进废物减量化和循环经济为首要原则

副产盐酸管理法律制度，需要从破解经济发展结构性问题的角度进行完善。除了严厉打击违法倾倒、抛弃行为，依法追究违法者法律责任之外，更应当破解阻碍发展副产盐酸循环利用的体制障碍。

破解副产盐酸倾倒问题根本原则，应当是促进废物减量化和发展循环经济。在源头环节需要促进产生单位改进生产工艺和氯化氢回收处理工艺，减少副产盐酸的产生；流通环节需要畅通渠道，降低跨区域流通成本，破解销售半径小、区域性过剩问题；在利用环节需要鼓励和扶持利用企业研发和提升技术，增加收益，拓展副产盐酸的利用市场。

假如采用“二元论”认定方法，将副产盐酸列为固体废物，按照固体废物对副产盐酸的产生、贮存、流转、运输、利用环节进行管理，将大幅加重副产盐酸的管理、流通和利用成本，例如跨省转移需要办理审批手续，中间贸易商储存副产盐酸需要危险废物经营资质，既加重企业负担，同时也不利于副产盐酸的循环利用。2019 年9 月《国家危险废物名录（修订稿）》拟对废盐酸作为生产原料综合利用或作为污水厂中和剂利用情形下的利用过程不按危险废物管理，体现了促进综合利用的考虑。但考虑副产物的市场价值往往较低、储存运输成本高等因素，仅豁免利用环节的固废管理要求可能还显得不足，还需要在副产物管理的全过程贯彻优先促进循环利用的原则。

4.3 副产品与固体废物的区别更宜在循环经济法层面予以界定

《固体废物污染环境防治法》等固体废物管理法律以防治固体废物污染为目的，不可避免地出现固体废物监管力度最大化倾向。以固体废物法律角度界定副产物，容易陷入“废物优先”“默认推定为固体废物”。从《环境保护法》统筹环境与发展角度出发，副产品与废物的界定，更适宜纳入循环经济法律予以规制。这方面欧盟、德国等国外循环经济法律有很好的借鉴作用。

例如，德国《循环经济法》第4 条对副产品与废弃物这两个概念［7］作了具体区分，规定“一项材料或物体在制造程序中产生，而制造程序的主要目的并非制造此材料或物体，则在以下情形下，该材料或物体被作为副产品而不被作为废弃物看待，当：（1）可以确保这一材料或物体得到进一步的使用；（2）对此，不需要一个进一步的、超出正常工业程序的预处理程序；（3）这一材料或物体是作为一个制造过程的不可分割的部分而被生产的；（4）进一步的使用是合法的；此种情形，即这一材料或物体满足所有对其各种使用方式适用的生产、环境或健康保护要求，并总体上不会对人类与环境造成有害影响”。这里，材料或物体必须同时满足以上4 项条件，才能被看成是副产品。

德国上述“副产品”的概念来源于欧盟第2008/98 号指令第5 条第1 款规定。规定此概念的目的，是为了弥补原有法律以“丢弃意愿”认定废弃物时的标准不足问题。“丢弃意愿”的认定具有很强的主观性和价值评价含义，我国法律固体废物定义中“丧失原有利用价值”与此类似。上述德国法律中认定副产品的4 项条件，以确保副产品可低成本地、可靠地、环保性地被利用为优先立法原则，在概念上明确独立于废弃物概念，防止废弃物概念外延过于宽泛，避免企业因为废弃物管理范围的宽泛而负担超出合理范围的关于废弃物全过程控制与处理处置的义务，同时还可提高与副产品相关的材料的利用效率，实现其利用途径的多元化。而废弃物的利用与清除通常需要较高的处理成本，而且可能会对环境造成现实或潜在的威胁。