大数据赋能乡村治理的约束条件与发展路径建构

毛高杰

〔河南牧业经济学院 期刊编辑部，河南 郑州 450044〕

运用大数据技术进行乡村治理创新已经受到众多关注，研究者认为大数据可以为乡村治理现代化赋能，增强乡村治理科学性，提升乡村治理效率，实现乡村治理的前瞻性、整体性和精细化，是实现乡村治理现代化的重要驱动力量。[1]2017 年12月8日下午中央政治局就实施国家大数据战略进行集体学习，习近平总书记指出：“要运用大数据提升国家治理现代化水平，要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进社会治理模式创新，实现社会治理精准化。”为大数据技术在乡村治理现代化中的重要地位提供了党和国家层面的依据，大数据的技术特征及其在治理领域的应用已经成为驱动乡村治理创新的核心动力。

在已有研究中，对大数据技术增进乡村治理现代化的分析，建立在对大数据技术单一想象基础上，认为大数据可以建立健全社会协同、民众参与、良法公序、技术理性、渐进式发展、制度保障的现代农村基层治理体制。[2]没有考虑大数据技术与乡村治理现代化之间如何结合，如何最终在乡村治理场景中落地。较少考虑乡村社会原有治理机制与大数据结合的具体条件约束，而是一般性地将大数据应用本身的技术和社会约束挪用到乡村社会场景，缺乏乡村社会治理的针对性。如何认识乡村社会大数据技术治理赋能，乡村社会大数据技术治理赋能存在哪些限度，如何更好地构建一个融合乡村社会固有治理机制和大数据技术赋能的逻辑框架，是国家治理现代化背景下亟须考虑的问题。

一、乡村治理现代化信息技术赋能的驱动因素

从晚清开始，到新中国建立，一直在不断探索乡村治理现代化，在制度和治理理论上形成了当今的乡村治理体系。[3]21世纪初期，技术要素尤其是现代信息技术进入乡村治理现代化视野，开始只是电子政务的一个技术性基础要素，并没有与治理现代化产生深层次的联系，更没有将技术要素看作乡村社会治理现代化的赋能手段，真正将技术维度纳入乡村治理现代化视野的驱动因素有两个。

1.党和国家治理观念转变带来乡村治理内涵变化

经过新中国建立初期对乡村治理体系的一系列探索，改革开放之后到乡村税费改革之前，在“公社”一级建立了乡镇政府，在村(生产大队)一级推行村民自治制度，最终确立“乡政村治”的新型农村治理体制。农村税费改革之后，一个意外的后果带来了乡村社会治理的更深层次问题，其主要特征是“空心化”“个体化”，因应之策便是在村民自治基础上引入德治和法治，企望通过自治、德治、法治相结合，构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制。[4]

2004年“一号文”发布之前，对乡村治理的关注点一直是如何厘清生产关系和权力关系，对乡村治理机制进行不断优化调整。2006年农村税费改革之后，乡村社会治理出现由原来的“汲取型”向“悬浮型”转化的局面，乡村基层组织在没有税费收取管理权限之后，如何对乡村实现有效治理，成为影响党和国家社会治理的重要问题。2007年“一号文”提出针对农村经济社会发展的新变化，要创新农村社会管理体制机制，切实加强维护农村社会稳定工作。表明在党和国家治理理论中，更加着重对乡村社会治理机制的调整和改进，但信息技术等手段并没有成为乡村治理的重要内容。直到2013年“一号文”明确提出：“不断推进农村基层民主政治建设，提高农村社会管理科学化水平，建立健全符合国情、规范有序、充满活力的乡村治理机制。”(1)《中共中央国务院关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》。新时代以来，党和国家高度重视互联网等新兴信息技术的社会治理效能，将互联网、大数据、云计算等技术当作提高党和国家治理能力的手段，在国家治理和社会治理中予以高度重视。互联网、大数据、云计算等技术带来的新问题也倒逼国家治理观念和治理能力不断优化。2019年“一号文”明确提出，推进重要农产品全产业链大数据建设，加强国家数字农业农村系统建设，2020年“一号文”提出：“坚持县乡村联动，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到乡镇和村，提高乡村治理效能。”大数据等信息技术应用已经成为乡村治理现代化的必然要求。

2.互联网、大数据、智能终端等信息技术的普及为乡村治理提供了技术基础

第一，乡村治理大数据赋能的技术基础是互联网和智能手机等终端在乡村的普及，以及城乡之间信息互联互通的便利。2012年以来，我国乡村网民占比稳定在全国网民的28%左右。2012年《农村互联网发展状况报告》显示，近年来由于城镇化的快速推进，部分网民陆续迁入城市，使历年农村网民总数纵向增长并不十分迅速，农村网民占比停滞不前，意味着在乡村存在一个动态的网民比例，乡村人数缩小，相应网民数量被统计进城镇网民。乡村网民使用智能手机的比例应当高于全国网民使用智能手机的99.3%的比例，可以认为乡村网民都使用智能手机上网。这一数据仅仅是从个体角度衡量，网民数量及智能终端数量构成了信息技术赋能的重要基础。与智能手机普及同步的4G、5G基站在乡村的普及，为获取乡村社会信息、及时反馈乡村社会状况提供了基础设施。

第二，党和国家乡村治理现代化政策要求大数据等信息技术在乡村普及。党的十八大报告强调“要深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系”。2019年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《数字乡村发展战略纲要》，提出要将数字乡村作为数字中国建设的重要方面，加快信息化发展，整体带动和提升农业农村现代化发展。注重建立灵敏高效的现代乡村社会治理体系，开启城乡融合发展和现代化建设新局面。(2)《乡村发展战略纲要》。2020年5月，中央网信办、农业农村部、国家发展改革委、工业和信息化部联合印发《关于印发〈2020年数字乡村发展工作要点〉的通知》，提出明确目标，要求农村信息基础设施建设加快推进，基本实现行政村光纤网络和4G普遍覆盖，农村互联网普及率明显提升。(3)《2020年数字乡村发展工作要点》。2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出，以网格化管理为抓手，以现代信息技术为支撑，实现基层服务和管理精细化、精准化。通过三级综治中心建设，把治安防范措施延伸到群众身边，发动社会力量和广大群众共同监看视频监控，共同参与治安防范，真正实现治安防控“全覆盖，无死角”。这是从党和政府管理需要的角度主动获取乡村社会状况，实施治理现代化的基础设施，也是大数据等信息技术赋能乡村治理现代化的硬件基础。乡村治理从原来的国家权力借助基层人员的具体在场治理，转化为借助技术的抽象在场，提升了党和国家治理能力现代化的系统性、科学性和统一性。

第三，技术和资本的创新随着乡村发展以多种形式进入乡村社会场景。在国家提高农业生产现代化政策主导下，大数据和云计算等技术成为农业生产创新的重要支持。通过信息技术在农业生产流通各环节的应用，不断提高农业生产管理精细化水平，提升农业生产流通效率。农业正进入以知识密集为主要特点的知识农业发展阶段，在现代信息技术、生物技术、工程技术等一系列高新技术最新成就基础上发展起来的现代精准农业已成为现代知识农业的重要生产形式。[5]这一领域为技术和资本创新进入乡村治理提供了间接基础，“数字农业”“智慧农业”“精准农业”等概念不断在农业生产创新中出现，以大数据、物联网、5G、无人机遥测等技术为基础的农业生产管理模式正在形成。

信息技术不仅是一种手段和工具，更成为乡村治理现代化的结构性部分。治理理念和信息技术为乡村治理现代化提供了充分的治理观念和技术基础。乡村社会状况的变化、农业生产的状态、农资和农产品流通的变化等都可以通过信息技术及时捕获，不断提高乡村治理现代化能力。

二、大数据技术对乡村治理赋能的约束条件

理解大数据等信息技术在乡村治理中的限度，需要先回溯一下信息技术在治理中兴起的背景，以明确大数据等信息技术发挥治理赋能的基础。信息技术在治理中的最初应用形态是电子政务，通过将信息技术应用到政务过程中，优化政务流程，提高政务管理服务能力。随着信息技术发展与治理观念的转变，从20世纪90年代开始形成电子政务或电子政府等观念和实践。进入21世纪之后，尤其是大数据等新兴信息技术的不断发展应用，与党和国家提出的治理能力现代化观念相呼应，在理论和实践中将大数据等新兴信息技术广泛应用到国家治理中，在乡村振兴背景下，更进一步将大数据等新兴信息技术应用到乡村治理中。

在信息技术应用到国家治理的发展过程中，受到技术和治理观念两个方面的支持，但技术和观念与城市治理具有内在的亲和性，与乡村治理的社会基础存在较大疏离，构成了大数据等信息技术乡村治理赋能的约束条件。

1.大数据等信息技术对乡村治理赋能的基本约束

技术是赋能乡村治理的基本手段，包括技术基础设施和技术应用体系。在网络1.0时代，信息技术主要体现为以PC端为基础的互联网系统。与网络1.0技术的单向展示相关，电子政务也主要体现在通过门户网站传递政府管理信息的功能，没有明确的政务互动，也没有对社会信息的技术化收集处理手段，可以看作是政务流程的部分网络化展示，谈不上严格的治理能力赋能问题，更谈不上在乡村治理中运用信息技术赋能的问题。真正将国家治理行为和信息技术深度结合起来的是现在的网络3.0阶段。网络3.0具有语义网络、人工智能、三维空间、无处不在等特性，为国家治理能力现代化提供了技术空间。在互联网、大数据、云计算、AI、5G等信息技术的发展应用基础上，信息技术可以涵盖政府治理行为和社会主体的互动，通过大数据等技术实现原来无法做到的信息收集、分析，对社会发展状况做到实时了解，实现治理能力科学化。

新兴信息技术对基础设施和信息丰度的特殊需要在乡村治理赋能中面临限制。首先是基础设施较弱。没有基础设施就没有信息技术赋能乡村治理的基础，在公共基础设施建设方面，乡村与城镇有较大差别。在现有城乡公共基础建设格局下，乡村很难承担信息基础设施建设的成本，在基础设施建设政策中，并没有专门指向乡村的内容，也意味着将来城乡之间的信息基础设施可能产生更大的差距。其次，乡村数据较为稀疏，丰度较差。大数据等新兴信息技术发挥作用的基础在于拥有足够的数据量，大数据等信息技术赋能乡村治理需要足够的数据作为提升治理能力的基础原料，数据缺乏或数据质量低劣将严重影响大数据等信息技术对治理行为的赋能效果。乡村数据来源主要是智能手机、公共安全监控等，辅之以少量的遥感监测和商业平台，由基层政府和村两委主动部署的终端较为稀缺。由于数据治理机制尚未统一明确，由物流和电商平台所获取的数据与基层政府和村两委之间无法有效打通，存在数据隔离和数据孤岛现象。最后，乡村大数据质量较低。大数据转化为乡村治理的赋能力量，需要高质量的乡村大数据，能够涵盖乡村社会、文化、经济等各领域各环节。乡村之间存在空间和技术上的隔离，村庄内部的数据量又相对稀疏，很难支撑大数据技术效用充分发挥。信息基础设施的薄弱直接影响数据获取、加工和利用的效果，数据不完整、不真实、丰度差等问题难以解决，导致大数据赋能不仅可能偏离乡村治理的初衷，更可能削弱建立在乡村社会基础上的固有治理模式，形成新旧模式交替过程中的空窗期。

2.治理观念是大数据等信息技术乡村治理赋能的间接限制

尽管大数据等信息技术赋能乡村治理已经成为研究的一个新兴热点，但研究者更多从精英视角俯视大数据等技术在乡村治理中的应用，基层政府则从满足国家技术创新的政策导向出发去理解运用大数据等信息技术，忽略了信息技术赋能乡村治理的底层认知，信息技术建设和应用就会偏离乡村治理实践的既定目标。

传统观念也造成信息技术乡村治理赋能的认知约束，间接影响了信息技术在乡村治理中的效果。首先，乡村治理的主体存在认知上的偏差。改革开放之后，乡村形成了以村两委为正式权威的治理主体，乡村能人等“新乡贤”通过企业和社会组织等途径间接影响乡村治理的多元精英治理主体格局。在税费改革之后，乡镇一级政府与村两委之间的关系更是存在模糊之处。在国家提出治理体系和治理能力现代化之后，村两委在乡村治理的认知上也存在差异。在技术增强国家治理能力的同时，乡镇一级政府及村两委对乡村治理的认知受到影响，存在进一步弱化乡村自治的情形。大数据等信息技术如何增强乡村治理能力，国家、乡镇政府、村两委和乡村能人存在认知和利益认同上的差异。在农村社会仍需要依靠村民自治的情况下，需要对现代技术治理体制向农村的推广和运用有所警惕，防止出现村民自治体系的瓦解。[6]其次，对治理理论的认知与实践约束了大数据等信息技术在乡村治理中的应用模式和功能发挥。从20世纪90年代起，治理理论在回应全球化、民主化和分权化要求基础上迅速成为指导公共管理实践的新理念和新理论。乡村治理存在主体多元的现实，如何认识乡村治理，目标是强化国家和基层政府的管理能力，或者是强化乡村的自治能力，存在对治理内容和目标认识的差别。在现有研究和实践中，存在着将大数据等信息技术当作强化管理能力手段的倾向，使乡村公共权力出现集权化、行政化局面。[7]与治理理论本身的多元化协调发展理念存在抵牾之处，有向单一强化治理主体能力发展的潜在风险。第三，乡村治理参与者缺乏对大数据等信息技术治理赋能协调共治的充分认识。从大数据等信息技术对乡村治理赋能的目标来说，应当是充分发挥信息技术在乡村振兴中的作用，增强乡村自治能力。乡村社会成员是参与乡村治理的核心，应当具有对大数据等信息技术的深入系统认识，积极主动运用大数据等信息技术参与乡村治理活动。这种信息技术应用的浪漫化想象前提对乡村社会成员的知识和能力提出了更高要求，事实上假定了乡村社会成员的知识和能力结构与城镇相同，脱离了我国乡村社会成员总体上知识和能力结构较弱的现实。(4)据CNNIC《第45次互联网络发展状况统计报告》，截至2020年3月，我国农村网民规模为2.55亿，占网民整体的28.2%，农村地区非网民占比为59.8%，非网民仍以农村地区人群为主。初中与高中、中专、技校学历的网民群体占比分别为41.1%、22.2%，受过大学专科及以上教育的网民群体占比为19.5%，结合农村平均教育水平，可以推测乡村网民总体教育水平较低。在乡村社会成员缺乏主动参与大数据等信息技术乡村治理赋能的局面下，大数据等信息技术在乡村治理中的效果就难以充分发挥，甚至可能走向与预期相反的局面，进一步强化乡村治理中已经存在的集权化和行政化格局，弱化乡村自治的社会基础，最终影响乡村振兴的目标实现。

三、大数据技术赋能乡村治理的发展路径

针对大数据技术赋能乡村治理存在的约束条件，避免将建立在城市社会基础上的大数据技术赋能模式简单挪用到乡村治理中。要从乡村技术、认知和治理机制的内在逻辑出发，建立更加具有实践意义的大数据技术赋能乡村治理机制，真正发挥大数据等新兴信息技术在乡村振兴中的积极价值。

1.加大乡村大数据等新兴信息技术基础设施建设力度

大数据、云计算、AI、物联网等技术的发展应用都建立在数据驱动的基础上，数据获取、加工和使用都围绕数据运行，没有信息技术基础设施就没有大数据等技术发挥治理能力赋能的基础。

第一，在“新基建”背景下制定明确的乡村信息技术基础设施建设规划，将乡村信息技术基础设施建设纳入国家统筹预算管理，避免现有财政体系下乡村信息技术建设能力普遍低下且存在较大差异的情形。在“新基建”政策中明确将乡村信息基础设施建设计划单列，通过国家统一建设，为乡村治理现代化提供相对标准的信息基础设施，保证大数据等新兴技术赋能乡村治理的技术基础平等。支持乡村治理赋能效果不断深化，为脱贫攻坚提供完善的技术基础，形成乡村振兴的强大技术平台基础，巩固和保障脱贫攻坚任务完成之后，乡村治理现代化能力持续增强。

第二，采取针对乡村振兴发展需要的信息技术应用模式。政府的治理需要和市场的利益需要构成了现有乡村信息基础设施建设的两个驱动因素，与乡村治理逻辑需要的信息技术应用模式有一定偏离，必须从乡村振兴的本体出发，对现有的信息技术基础设施进行相应整合改造，建立适合乡村治理逻辑的信息技术开发应用模式。一方面明确信息技术赋能乡村治理的公共价值，树立乡村振兴目标，避免市场和官僚逻辑侵害乡村振兴的公共价值。另一方面充分发挥既有信息基础设施的先发优势，将其中蕴含的治理赋能优势整合到乡村治理流程中，为实现乡村振兴提供技术驱动。

符合乡村振兴目标需要的治理能力赋能包括两方面，一个是提升治理主体的新兴信息技术应用能力，另一个是新兴信息技术协同发展能力。技术应用能力提升是对信息基础设施具有完整的掌控权，在乡村自治组织内部能够形成一定的治理闭环，增强乡村自治能力提升。协同发展能力是指乡村治理主体能够与本组织的社会成员之间形成基于信息技术的治理互动模式。与其他村庄协调发展能力是指将乡村治理置于国家乡村振兴宏观战略下，形成村庄之间资源和信息的整合流通，实现乡村普遍振兴、协同振兴局面。与乡镇以上政府之间的协同包括政策协同和技术模式协同，保证乡镇以上政府对大数据等新兴信息技术赋能乡村治理能力的相对统一，避免大数据乡村治理与乡村自治形成相互强化，导致乡村治理大数据赋能效力削弱。

2.创新乡村治理现代化的内涵

大数据等新兴信息技术赋能乡村治理既是国家治理能力和治理体系现代化的当然内容，也是治理理论和信息技术在乡村社会发展中融合的新形态，乡村治理现代化的内涵要不断创新发展，以解决技术和社会发展带来的新问题。

第一，形成统一的乡村治理大数据赋能观念。利用信息技术提升乡村治理的规范性和科学性，充分发挥信息技术赋能乡村治理的现代化潜能，形成城乡一体的乡村治理理念，整合村两委、基层政府、社会力量、乡村社会成员等多元乡村治理资源，用数据思维、数据能力提升乡村治理赋能，创新治理实践，实现乡村治理决策科学化。[1]

第二，创新乡村自治与大数据等信息技术深度结合的治理理念。大数据等新兴信息技术乡村治理赋能的深层障碍是乡村自治的封闭性与大数据等信息技术的开放性之间存在差异，在乡村振兴背景下需要将乡村自治内涵扩展为国家治理能力现代化的具体展开，在乡村治理内涵中加入更加开放的公共因素，以协调乡村自治的公共治理能力需要与乡村治理封闭实践之间的差异，最终服务于国家乡村振兴战略，充分发挥国家治理能力和治理体系现代化在乡村具体治理实践中的效能。

3.完善大数据乡村治理赋能的系统机制

大数据乡村治理赋能是一个系统工程，需要建立完善的系统机制，避免单线推进所造成的乡村治理能力的相对弱化。具体包括制度建设、组织支持、社会协作、治理主体数据能力提升的大数据乡村治理赋能格局。

第一，完善制度结构体系。为促进乡村技术赋能，实现乡村有效治理，未来可以从个人技术赋能层面增强自我发展能力，组织技术赋能层面构建多元共治格局，社区技术赋能层面完善制度结构体系，以此促进乡村社会的可持续发展。[7]通过完善的制度体系建设，为大数据等新兴技术乡村治理赋能提供制度化保障，避免大数据等新兴信息技术在乡村治理赋能实践中偏离目标，或者造成乡村大数据等新兴信息技术赋能的标准冲突，最终影响大数据等新兴信息技术在乡村治理现代化实践中的可持续发展。

第二，通过系统化机制不断提升治理主体数据能力。乡村治理大数据赋能是一个动态过程，大数据等新兴信息技术的不断发展不仅会带来新的知识和能力的要求，也会带来社会形态和社会秩序的变化，出现新的治理问题，这都要求治理主体不断提升数据能力。根据乡村治理的特点和乡村振兴的目标，由国家采取标准化的乡村治理能力提升机制，不断提升乡村治理主体的数据能力。在乡村数据质量和技术不断发展的情况下，乡村治理主体应当主动学习大数据等新兴信息技术和治理现代化有关知识，通过乡村之间、城乡之间交流沟通，相互学习借鉴大数据等新兴信息技术在乡村治理赋能中的具体运作方式及效能评价机制，系统提升乡村治理主体的数据能力。

第三，打造制度支持和社会力量协作的乡村治理大数据赋能机制。大数据等新兴信息技术在乡村的发展过程决定了乡村治理大数据赋能的多元化资源，也意味着乡村治理大数据赋能存在冲突的可能，需要通过正式制度和社会力量相互协作，以形成更加具有公共性、开放性、民主性的乡村治理大数据赋能机制。从国家层面来说，要将治理能力和治理体系现代化与乡村治理实践结合起来，落实数字乡村建设的软硬件资源供给，为乡村治理大数据赋能提供稳定统一的制度框架。从社会力量协作来说，无论是技术力量还是资本力量，都应当将自身的数据能力优势与乡村治理实践相结合，通过制度化法治化方式发挥自身拥有的乡村数据资源优势，将技术和经济意义上的数据价值转换为更加具有公共价值的乡村治理基础资源。在正式制度和社会力量共同协作机制下，形成系统的乡村治理大数据赋能、政府社会共同促进、共享乡村治理成果的良性机制。