试论警察执法的道德困境及其破解路径

曾颖祯，张小兵

（中国人民公安大学，北京 100038）

一、警察执法道德困境的概念界定

（一）道德困境的概念来源

关于道德的定义，实证主义者富勒将传统所使用的“道德”概念概括为“所有可想象的、非法律的、用以评判人类行为的标准，包括个人内在良知、基于宗教信仰的是非观、正当与公平的一般观念、由文化因素决定的各种偏见”[1]。我国学者罗国杰认为，道德现象是人类现实生活中由经济关系所决定，以善恶标准评价，依靠社会舆论、内在信念和传统习惯来维持的一类社会现象[2]。学者王海明认为:“价值是客体中所存在的对满足主体需要、实现主体欲望、达成主体目的具有效用的属性”[3]。“价值所具有的效用的属性，是道德所要追求的善，是道德所具有的内在精神[4]。”由此看来，价值追求是道德的内在精神。

困境是一种困难状态、困难处境。关于道德困境的内涵，学者韩东屏认为，道德困境是当两种或两种以上的善同时并存，行为者却只能选择其中一种而舍弃其余选择[5]。道德难题与道德困境是包含和被包含的关系。道德困境是指在不同的道德正面行为中进行选择出现的左右为难的情形，这也可以说是一种道德难题，除此之外，道德难题还包括对道德进行选择前的判断和认定过程中出现困难。

（二）行政活动中的道德问题研究

笔者在进行文献梳理时，搜索了行政活动领域中对道德话题的研究。关于行政活动中道德伦理的讨论范畴，张康之教授认为“行政伦理既包括行政人员个体在行政管理实践中的道德观念、道德活动与道德规范，也包括作为群体及组织机构的行政主体在行政活动中所应遵循的价值规范”[6]。关于行政活动中道德失范的原因，王凯认为在于执法主体的人本缺失、角色错位、诚信缺失、责任缺失和正义缺失[7]。对于行政活动中的道德困境，尹佳丽认为其内涵为在进行道德选择时陷入了两难的境地，解决对策包括强化行政相对人和执法人员的自律意识[8]。警务活动中不仅存在道德问题，也存在道德困惑，对此，宫志刚教授认为这种道德困惑有时不自觉地体现在一些特殊的治安警务中，主要还是与治安对象复杂的构成，特别是其多元的价值趋向有关[9]。

（三）警察执法道德困境的定义

警察执法的道德困境可以概况为警察在执法过程中出现的对多善取其一的选择左右为难的境况。

1.警察执法道德困境是警察在执法的过程中所遇到的。明确这一点，就要将警察执法中出现的道德困境与其他方面的道德困境区别开来。警察只有在行使职权、执行法律的过程中产生的困境才是警察执法道德困境，在作为一般公民参与法律活动时的道德困境不属于此定义范畴。

2.警察执法道德困境产生是由于存在多种正面道德选择，即多种选择都为善意行为。这一特征将警察在执法活动中面临的善为与恶为区分开来。善为，是具有正当性和善性的行为，受到许可或道德的提倡，如为受害群众伸张正义；恶为，是具有不正当性和不良性的行为，遭到排斥和道德的谴责，有时甚至是法律的惩处，如滥用职权、徇私舞弊。

3.在执法中警察难以兼顾两种或两种以上不同的道德善为，有时只能选择其一。也就是说，警察执法之所以产生道德困境是因为在执法选择所面临的多种善为中，警察需要有所取舍。如果道德善为可以同时在同一执法行为中为警察所兼顾，那么就不会有道德困境的问题，或者是可以绕开道德困境下的两难或者多难的境地而做出其他选择。

二、警察执法道德困境的表现形式

（一）自由公正优先抑或秩序优先的疑惑

公平与秩序、生与义，这些作为人类发展追求的核心价值，在社会生活中都是必不可少的，也是警察执法所追求的。这些价值观念虽然具有同一性，但在同一性中也伴随着排斥性，也就是说民警在一些执法活动中对这些价值的维持难以做到面面俱到，同一执法行为符合某一价值取向，但可能同时使另一价值未能得到兼顾，产生两难的情况。治安行为以追求秩序为主旨时不一定是社会发展的推动力量[10]，也可能成为某种治安价值实现的干扰力量。2019年4月，笔者对我国中部某省多个市辖区的基层派出所民警进行访谈。在与A地派出所民警交流时，他说：“去年冬天的时候，我在盘查一个疑似吸毒人员，盘查对象的老公在一旁拿出一把刀阻碍我们盘查，他说‘今天我必须带我老婆走，带不走的话就死给你们看’；还有一次，我们到一户居民家抓捕吸毒人员，他在里边情绪激动，说‘你们进来，我就死在你们前面’。这些情况里我面对的是公正、秩序、生命。吸毒人员因吸食毒品、破坏法律，一律都应受到处理，这是维护法律正义所需要的，但我抓他我会受伤，更大可能他会受伤，我如何保护他的生命安全？单纯以维护公平往前冲不一定能保障秩序。（访谈记录20190415--LL）

同样，面对生命的自由与秩序维护中，对警察而言有时也是需要取舍的，警察置个人生死于不顾、全力以赴维护秩序的精神是一种无私奉献的精神。然而部分媒体有时对民警选择自保的方式倾向于予以指责。自保并非就是违反职业道德，一些案例表明在某些危难情况下，选择“冲上去”不仅于事无补，而且对民警的生命很可能构成威胁，造成更大的人员损失。因此，当真正面临危难情况时，如何选择能够使民警避免道德上的谴责和最大程度保障人民群众以及自身的生命安全？这些成为警察执法价值观念上的困境之一。

（二）对群众合理诉求非法行为管控的犹疑

警察具有多重职能，既要通过执法保障社会秩序，也要服务好人民群众，帮助解决群众的合理诉求。众所周知，在一些群众上访事件或游行示威事件中，存在群众的诉求合理的情况。“面对不同的群体，治安主体会遇到和公安刑事工作所不同的难题，直接触及社会的道德价值问题，于是就陷入了困境[11]。”之所以这些难题比单纯地打击犯罪的刑事工作更为复杂，是因为“刑事犯罪超越了伦理道德范畴，而参加游行的人则可被视为道德范畴内处理的对象”[12]。在维护公共秩序中，面对不同道德秩序之间的冲突，警察处于一种困惑状态[13]。警察成为群众眼中的镇压力量，保障秩序、行使执法权、维护稳定的执法主体，如何帮助群众解决其实际诉求？很多地方善后处理的方式没有真正解决群众的诉求而是仅处理了单次上访现象，这样可能因此造成群众二次投诉有关警察执法的问题。

在处理集体上访时，过分强调警察的角色易产生管控的犹疑。笔者在与B地派出所一民警进行沟通时，他说：“我们需要在现场维护秩序、积极宣讲、做好群众工作。但是真正解决群众诉求，还是要靠各部门通力协作才行，但有的时候有些部门就会把问题抛给公安机关，要求我们迅速平息现场。警察职能固然多，也不能越权执法，对一些问题我们也力不从心。”（访谈记录20190425--CYH）

（三）服务、教育群众与工作不被理解的困惑

当下，服务群众与警力不足之间构成明显的冲突，面对群众的多样需求，执法主体担负着众多工作，不仅包括责任范围内的本职工作。有些工作在道义上有“为之”的理由，但也存在“为之”的难处。在非警务类警情工作中，“有事找警察”目前是公众普遍的解决路径。A地派出所民警告诉笔者：“那天我值班，报警人来我们所里报警称他家楼上漏水漏到自己家中了，请我们帮助。当时所里只有几个人，我们的任务主要是处理现场紧急警情，他的这个情况其实不属于我们工作范围内。作出解释后，对方说：‘你们是不是为人民服务的，是不是等到出人命了你们才出警，如果你们不出警我给政府热线打电话，说你们不作为。’每次遇到这样的情况，都很无奈，而且现在录音、录像、扣帽子的事情太多了。”（访谈记录20190415--LL）在这些矛盾中，公安民警如若选择作为，即处理相关警情，则必然需要投入相应的警力资源，这一选择会造成警力资源的过度使用和基层工作量以及负担的加重；如果搁置解决，有限的警力资源似乎能更多地集中投入到警务类报警中，尤其是在一些警力不足的派出所，但公众的需求难以及时服务，由此产生公众对公安工作的不理解和责备，久而久之的积累还会造成公众与政府之间的矛盾，酿成上访事件。因此,为与不为这一矛盾给民警造成了工作上的困扰，成为执法的困境。

教育群众也有难以实现的无助。面对违法犯罪的弱势群体既须严厉惩处，又有不能达到教育的效果以治其根源的无可奈何。例如面对迫于生计、走投无路而选择卖淫的人员，对其予以法律惩戒是必然的，然而仍会存在难以解决的秩序矛盾。C地派出所民警就这一问题说到：“拘留她们是肯定的，但她们受过行政处罚，也缺少岗位上的工作技能，再找工作很难，有的会带着侥幸心理再次卖淫。”（访谈记录20190418--ZJ）“从法制措施上，该拘留的拘留了，该罚款的也罚款了，但平息一方面社会风气的同时又会带来其它的影响秩序的问题，我们的工作也得不到公众充分的认可。”C地派出所民警补充道。（访谈记录20190418—ZJ）

（四）使用武力担心连带风险的纠结

在现行基层民警执法缺少充分保障的情况下，民警执法既要确保执法免责，又要树立执法权威，既要保障自身执法安全更要及时惩治违法犯罪，这使很多民警执法时陷入困境。例如，法律对民警使用枪支在程序和内容上有严格的规定，但仍然发生过多起民警使用枪支引发争议的案例。在各种涉枪事件中，警察往往“进退两难”:一方面，面临未能果断开枪的指责;另一方面，又可能承担开枪后果带来的风险。2014年3月1日，在昆明火车站暴力恐怖案中，一名特警在危险时刻及时开枪，击毙施暴的歹徒，受到褒扬；2014年5月15日，在云南省昭通市镇雄县，一名警察因击毙一起经济纠纷案中正实施危险行为的男子而遭受舆论质疑。据报道，昆明暴恐案开枪民警在最初接受媒体采访时却非常担忧，担心开枪行为招致问责。民警不仅在使用武器的时候心存顾虑，在日常执勤执法中采取强制措施也一样存在困扰，D地派出所民警对执法时采取强制措施这一问题讲到：“我们即使采取强制措施也得小心翼翼，保持警惕，就怕嫌疑人受伤。”（访谈记录20190423—RJY）

严格执行法律、制止不法行为是法之硬性，保守执法、保护警察执法利益是人之常性。保守执法虽然在履行职责，只是在保守的范围内履行，同时使自身安全和名誉得到更多的保障，但对一些更具有责任心的民警而言，却形成了困扰，陷入其内心的纠结中，他们既想果断采取措施，有效制止违法犯罪，又想保全自身执法利益，使自身免受人身损害和名誉损害。如何在这些执法选择中得到最大的保障是基层执法主体面临的问题。

三、警察执法道德困境产生原因剖析

（一）执法执勤规范不够具体，民警不敢果断采取强制措施

一些规定未能与现有的社会状态同步，或规范不具体，易造成公安机关执法中的模糊，产生担心连带风险的纠结和服务教育群众但不被理解的无奈。作为保障权利、维护公平的法律，注重如何打击和惩罚严重犯罪的同时，也要强化对轻微违法行为、越轨行为的规制。如何在严厉打击的基础上，达到对轻微违法行为更好的教育效果和对违法的弱势群体更好的保护？对社会弱势群体的保护教化和执法惩治，如何实施法、理、情更相适应的执法措施？“在依法的前提下，法律不能机械适用，需要考虑社会道德因素在判决中的作用”[14]。

《人民警察使用武器条例》第四条规定:“警察使用警械和武器，应当以制止违法犯罪行为，尽量减少人员伤亡、财产损失为原则”。这一规定没有明确警察可以使用枪支的具体情形，仅仅作出原则性的规定，而实践中的情形往往是十分复杂的，警察很难在实践中把握好这一原则，在决定开枪的紧急时刻，也没有足够的时间判断。加之现行犯罪手段多端，犯罪行为复杂，不及时开枪制止可能会使现场局势不可控，对民警生命也构成威胁。“法律不仅是规则，也是在立法和执法中活生生的人，它是分配权力、义务，并以此解决纷争，创造合作关系的活生生的程序”[15]。这也就是说相较于法律被视为一种规则而言，更应被视作一种程序，这套程序体系被创制的目的是为解决纷争和创造和谐的社会关系。民警使用武器执法的现行规定也应视为一种程序，程序设定的目的是发挥保护生命和财产安全的作用，而不是使警察在执法中产生使用武力严格执法却担心连带风险。

（二）非警务活动过多，职责任务范围界限不清

非警务活动量的增加会加重公安机关现有的工作负担，在警力不足的条件下，非警务活动占据了极大的警力资源，使公安民警在工作中产生为与不为的矛盾。随着经济社会的发展，作为“社会人”的人对治安产品的需求也在改变中。他们不仅仅关心严重犯罪的发案情况，虽然这给他们的安全感会造成极大的影响。但由于治安环境的改善，严重暴力犯罪的下降，更多的居民关注的是自身利益问题是否得到解决。当个人生活、经济利益受到侵犯时，公安机关成为他们寻求帮助和解决的渠道，这就使得公安机关的传统职能在人们的日常需求中弱化，而对群众利益纠纷化解的工作逐步增多。对公安民警而言，为之，既是在解决群众困难，也是负担与矛盾的加重。

公安机关和其他部门职责分工的不明确也会造成警察在处理非警务活动中的执法困境。基层常面临这样的问题：报警人求助公安机关的事项不属于公安机关职责范围，但也无法指明具体该由什么部门管辖。尽管引导报警人向其他部门反映情况，但在问题未得到解决或受到相应部门的推脱后，报警人仍会继续求助于公安机关。这种现象普遍存在于基层公安中，各部门踢皮球式的推脱行为使得公安机关——公众眼中的万能部门，不得不处理大量的非警务活动，进而产生职责担负中服务群众与警力不足的矛盾。

（三）媒体舆论过度渲染，社会公众信任缺失

舆论的过度渲染对警察执法也会产生极大的道德困扰，使得警察的执法行为在正面作为的取舍中产生矛盾。一些媒体多注重短时期内事件的效果和热度，关注舆论的效应和价值，而缺少关注事实的本质原因和真实情况，但这往往忽视了事件的长期影响，使得事件的发生经过报道后存在诸多情绪的渲染，形成公众对事件的误解。在新媒体环境下，“负面解读”盛行已经成为当前我国社会舆论生态的显著特征[16]，这对警察坚持严格执法极为不利。由于利益博弈，社会媒体并不真正关注警察执法行为的对与错，也很少专门为警察发声，他们更多关注事件引起的舆论效应和舆论话语权的争夺。

自媒体发声源数量庞大且发展参差不齐，在没有权威信息的情况下，公众面对混淆视听的新闻和虚假消息往往也难辨真伪，极其影响对警察的信任[17]。“由于涉警舆情与政府部门的公权力运用相关，是警方形象的重要触点，对警方的负面舆情极易招致蝴蝶效应，使公安机关陷入塔西佗陷阱，由此产生社会大众对警察群体的不信任[18]。”由于缺少群众的信任，以及潜在的不信任危机，公安机关得不到部分公众的认同，在执法中频频受到阻碍或者质疑，一些公民以其需求的道德来绑架警察的执法行为。有时仅强调民警在执法执勤中的态度和限制范围，而不是鼓励民警合法使用强制和管控措施，会让公众产生对警察职能的误解，面对袭警和阻碍执法行为，警察不敢果断控制，执法权威逐渐弱化[19]。质疑声音不断，警察执法作何选择？而这些质疑可能带来的就是警察执法的道德困境。

（四）领导干部缺乏担当，民警执法权益保障不力

在一些既有的道德困境面前，虽然极大多数领导干部积极作为，及时为执法民警维权，替其发声，但也有部分地区领导干部缺少维护警察的勇气和担当，为了平息高涨的舆论风波，反而将问题归责于执法的民警。然而传统的“推”“拖”等做法已与法治社会的发展、全媒体时代的要求不相符合，这不但无法平缓公众情绪，反而会招致更多批评质疑[20]，也就是说，这样的归责很可能使媒体舆论一方更有理由批判警察执法的错误，助长气焰。与此相反，“嘉兴公安推进维权“警心工程”，化解侵害民警权益苗头事件28起”[21]的例子才是真正给广大民警树立执法的信心，减少内心矛盾。访谈时，D地派出所民警说：“我们人民警察权益保障落实是在基层，领导很重要。”（访谈记录20190423--RJY）

（五）民警个人能力不足，难以应对复杂情形

民警个人的能力不足与道德困境具有极大关系，有时一些道德困境的发生是可以避免的，但由于执法民警个人能力的不足而未能有效避免。在执行抓捕任务中碰到逃跑、反抗的犯罪分子，保障生命安全和维护公平秩序的矛盾并非完全不可避免，执行任务前有周密的大局意识，或许可以避免部分情况发生；此外，一些道德困境虽然难以避免，但对民警执法行为的影响是可以控制的，民警欠缺个人能力，就难以在困境中平衡把握好，这不仅包括执法办案能力也包括应急处置能力和心理调节能力，例如在“冲进去”的义无反顾下，如何保证自己“出得来”？在社会信任不足时，如何选择有利时机争取公众理解和信任？在陷入内心矛盾时，如何排除干扰坚定执法？因此，提升民警个人综合素质是关键。

四、破解警察执法道德困境的路径

（一）强化警察执法权力，完善警察执法规范

权力是指“国家、国家机关及其工作人员凭借和利用对资源的控制，以使公民、法人或其他组织服从的一种特殊力量或影响力”[22]。警务活动需要管理者运用权力在一个控制的平衡点上保持张弛有力，在一个秩序的阈值范围内保护人们的行为。然而赋予权力的法律法规并不总是先于社会发展，治安法规、规范在制定时，由于主客观的因素，制定者并不能准确预测社会发展或者立法者特意予以保留，因此，对于与治安价值、道德价值并未同步发展的治安法规而言，需要立法者及时发现施行中显现或潜在的制度性缺陷，并予以修正。对一些松懈的市场环境、社会环境，强化警察执法权力，适当扩大权力的触及面；对武力措施、强制措施使用中的规范要求，从实战角度出发，保障权力能发挥到控制的作用；对治安处罚的处理方式，赋予在维护秩序的范围内灵活进行方式选择的权力，达到权力既为控制也为教育转化的效果。在社会矛盾凸显期，执法的价值目标并非单一，我国警务实践需要强化警察执法权力，如此才有利于实战部门从社会历史发展的高度深入思考具体的警务实践，在处置社会发展中的一些热点和难点问题时，有利于作出正确的、符合社会历史发展的决定。

（二）构建联动工作模式，明晰警察职责权限

除公安内部工作规范的完善外，还应对各部门职责予以清晰界定，减少工作推责问题，解决部分执法困境。一方面，减少公安机关工作负担，部门间工作的联动效应是值得探索的工作模式，在党委、政府的统一领导下，形成各职能部门相互配合、协调运转的合成工作模式，公安机关发挥龙头和桥梁作用，强化其他部门和社会服务机构的救助职能，在公安机关接警后，通过110报警服务平台统一调配，报警人联系相应的机构和部门寻求解决途径，110服务平台定期回访了解解决情况。这可以使公安机关处理非警务类报警行动更加高效，及时获得各部门的协助和支持，还可以增加群众对公安工作的满意度和民警自身对其职业的满意度。另一方面，明晰警察执法范围，法律也应对警察必须完成的工作和警情做出一定的规定。《人民警察法》第六条规定警察职责，与职责无关的服务也应排除在法律之外；《人民警察法》第二十一条规定警察救助义务，但“其他危难事项”未作说明，以及《110接处警规则》第二十九条公民求助范围中“其他紧急求助事项”，都应做出立法解释和说明[23]。

（三）完善警察执法保障，鼓励积极执法行为

违权行为应该追责，那么谨慎、合理用权行为如何受保障才能减少执法中的困惑呢？在执法保障方面，也要完善警务工作保障机制、公安机关监督机制，既确保监督可行，使执法行为合理，也确保正价值作用的发挥，充分考虑民警作出合情的执法行为时的困难状态并予以肯定。执法免责权不仅要设立审查标准，严格把握各项标准界限，避免执法免责成为滥用执法权力的缺口，也要充分考虑民警执法的实际困难，结合现实中普遍的执法矛盾，对民警在类似“两善取其一”或“多善取其一”的执法环境中做出的正面执法行为予以法律层面的保护和肯定，以及在媒体方面的主动发声和为民警“撑腰”，树立民警在困境选择中的工作信心，鼓励公安民警在应有的执法保障权益下，积极主动执行法律，降低困境解决难度。2019年2月1日，《公安机关维护民警执法权威工作规定》正式施行，此举将极大地改变民警执法进退维谷的局面，有利于树立警察执法权威。新修订的《人民警察法》草案中也明确了此前公众所质疑的警察查验身份证件和便衣警察出示工作证件进行搜查检查等行为合法，该法的颁布将极大鼓励人民警察积极行使执法权力。

（四）筑牢社会信任支撑，培养警民共治情感

公安执法既是媒体“消费”的热点，也可以是执法部门的资源，公安机关通过这一平台可以获取广泛的支持力量。因此，执法部门要第一时间对有争议的执法案件主动发声，坦诚告知，积极做好群众工作，捍卫自身利益，而不是等到舆论发酵后再作出让步以此缓和紧张的舆情氛围。强化舆情回应意识，落实舆情回应主体责任[24]。另一方面，在日常的工作中执法人员多注重拉近和公众的距离，从法、理、情相结合的角度做通公众思想工作。社会信任感增强，对执法人员在作出执法行为过程中增强信心，减少困境因素都有帮助。“一种政体如果要达到长治久安的目的，全邦各部分（各阶级）的人民都能参加，且怀抱着让它存在和延续的意愿”[25]。共产党与人民群众密切联系形成的“情感联结”是一重要法宝，政府“情感联结”的做法反映了“移情政治”的效果，而这正是公安执法可以借鉴的。移情政治就是从同情的话语（我意识到你的痛苦）向移情的话语（我感觉到你的痛苦）转变，它使交流主体之间更平等、也更具有社会认同性，成为情感政治的简易形式[26]。公安执法可以通过培养警民相互理解、相互体恤的方式，如搭建共述平台，群众参与共治等方式，凝结警民之间的情感和认同，统一于其执法与服务中。

（五）强化警察职业能力和职业价值观

提升职业、身份认同感和归属感，首先要培育共同的信仰。培育共同的信仰是培养共同的道德情感，具有认同性和统一性的情感，对公安民警而言，重要的就是提升其对职业、身份、角色的认同感和归属感。要强调公安执法原则，强调“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”的十六字总要求，强调人民警察核心价值观等，从多方面牢固公安民警的职业自豪感、归属感，增强对本职工作的职业认同。

其次，道德与法律必须是结合适用的，结合适用并非简单地用社会的道德观和正义观代替法律的内在目标，而是寓道德于法律当中。公安民警忠于法律、维护秩序是人们所呼吁的，那么就会有一个人们所普遍接受的价值支撑着这份呼吁与愿景。这个价值引导着法律的运行，并使法律具有了某种让人服从的正当性。因此，法律和道德并不能分开，而是要结合。在强调法律的实质正义目标时，不是以道德的逻辑和标准简单替代法律的逻辑及标准，强调法律相对于道德、正义的独立性时，也不忽视对法律自身道德性的培育[27]。

最后，提倡视压力为优势的良好心态，提升民警在压力环境下的职业能力。

任何个体都有自己的中心和边缘，相互交叉、分离、结合，中心地带的聚集程度与能量大小依赖于外部边缘的要求所带来的压力大小，当这一互动强而有力时，个体偏离的问题就几乎不会出现[28]。因此，“外部边缘的要求”或“民众的要求”所产生的压力不能成为我们的负担，而应视为一种宝贵资源、一种优势去珍惜[29]。执法道德中的困惑是对执法活动提出的更高要求，同时也反映了社会的道德进步。进一步完善自身执法能力和执法行为，通过执法行为促进社会秩序的更加有序和协调，会成为公安执法优势所在。