跨行政区划公益诉讼检察机制研究

孙全喜

（河南省人民检察院，河南 郑州 450004）

公益诉讼检察是项新制度、新业务，在法理、制度上仍有很多需要进一步厘清的问题和有待规范的制度空间。跨行政区划公益诉讼检察作为一种非典型性诉讼检察形式，在公益诉讼中需要不断对其加深认识了解，并推进其发展。

一、跨行政区划公益诉讼检察的本体性问题

跨行政区划就是打破原有行政区划的边界，按照新的区划原则办理某一类具体事务。跨行政区划公益诉讼检察则是指检察机关不受原来行政区划的限制，基于案件性质特点，跨行政区划办理公益诉讼案件的行为。跨界不是越界，而是效率和能量的重新组合，有利于实现“三个统一性”：第一，诉讼定位与治理功能的统一性。跨行政区划公益诉讼检察在公益损害事实查证和行政行为违法性认定上具有超然性，客观性更强，社会治理更有效。第二，诉讼结果与治理实效的统一性。跨行政区划公益诉讼检察在督促行政机关执行判决结果方面更有力，执行效果更好，公正性更显著。第三，办案与“三个效果”的统一性。从一般意义来看，案件本身的重大性、复杂性、在区域内的关注度越高，影响就越大，其办案的效果就越凸显。公益诉讼案件跨行政区划办理，其重大性、复杂性增强，法律效果、社会效果、政治效果更加明显。

根据司法原理，跨行政区划公益诉讼检察的实质是案件管辖问题。案件管辖一般适用三种管辖形式，即级别管辖、地域管辖和指定管辖。简单地说，级别管辖是指根据案件性质分配上下级单位办理，解决纵向层级问题；地域管辖是指同级不同地的案件分工，解决横向同级问题；指定管辖是指对于管辖不明、情况特殊以及上级认为需要改变管辖的案件，由上级以指定的方式确定案件管辖，解决的是有争议或需回避的管辖问题。其中地域管辖和指定管辖涉及跨行政区划公益诉讼检察。

一般来讲，公益诉讼案件的管辖并不是问题。《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》和《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》均规定了管辖的一般性规定、指定管辖、管辖权转移、管辖权协商和刑事附带民事公益诉讼管辖等，权属清晰，规定明确，形成了案件行政区划常态化办理、跨行政区划例外办理的基本管辖原则。矛盾的特殊性原理告诉我们，分析矛盾的特殊性是正确认识事物的基础，也是正确解决问题的关键。公益诉讼具有区别于其他诉讼的特殊本质，其管辖也往往具有特殊性。如指定管辖作为法定管辖规则之外的一种管辖确定方式，在适用情况、适用频率、适用的可选择性和不确定性等方面都具特殊性①。又如各地不断进行提级管辖、异地交叉管辖、集中管辖等模式的实践探索，有的借助铁路检察院跨行政区划的先天优势，将部分公益诉讼案件实行集中管辖等②。

应当明确的是，跨界并不意味着越权。跨行政区划公益诉讼检察的逻辑起点是检察机关的法律监督职能，其具体法律渊源表现为我国《宪法》规定的检察机关的法律监督性质。跨行政区划公益诉讼检察的价值追求是“公正高效的司法目标和正当程序的司法价值”③。需要注意的是，我们应坚持矛盾的普遍性和特殊性“两点论”，即行政区划公益诉讼检察常态化与跨行政区划公益诉讼检察补充性相结合，在普遍性指导下探索跨行政区划公益诉讼检察的特殊性，充分认识到跨行政区划公益诉讼检察是对行政区划公益诉讼检察的补充和完善，二者有不同的责任担当和使命。

二、跨行政区划公益诉讼检察的现实原因分析

（一）从权力属性上讲，源于司法权与行政权的相互博弈

我国检察权的特点是监督性、程序性，表现在三个方面：（1）权力的法定性、有限性，即授权才得监督；（2）效果的借助性、依赖性，即需要借助其他权力才能实现实质性效果；（3）手段的谦抑性、协同性，即以行政权等其他权力的行使为第一位，以检察权的行使作为最后措施。检察权的特点决定了检察权运行中可能会遇到地方行政权的掣肘等阻力，这种阻力源于司法权的中央事权属性和部分行政权的地方事权属性的相互博弈，二者在相互对抗中获得平衡和发展。

从根本上说，我国是单一制的多民族国家，中央对全国行使司法权，司法权属于中央事权。比如各地法院不是地方法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。同样，地方各级检察院是国家设在地方的检察院，代表国家行使检察权④。“各级人民检察院都是国家的检察院，而非地方的检察院，检察机关行使权力代表了国家意志，而非任何地方、团体或者个人的意志。……法律监督权更不能理解为地方固有的权力，它是国家权力统一体系的组成部分，履行着维护国家法制统一的基本职责。”⑤而同时，我国拥有世界上层次最多的五级政府体系，这决定了政府事权及其配置的复杂性⑥。有些行政权的中央事权、地方事权、共同事权、委托事权属性不清、权属不明，使得部分行政权的地方属性与司法权的中央事权性质的矛盾冲突加剧，有时这种冲突具有不可调和性。然而，正是这种冲突和对峙，使得跨行政区划公益诉讼检察的法理基础表现得更为充分。检察权可以其中央事权和法律监督的属性为后盾，利用跨行政区划公益诉讼检察的高阶位权力，有效促进地方行政权的依法行使，克服地方越权执法、多头执法、选择性执法或者不作为等实践中存在的突出问题，实现检察公益之诉、督促之诉、协同之诉的目的。同时，可以有效弥补其他监督制约制度的不足，实现事中、事后监督并重，监督刚性、协同性并轨，对事监督、对人监督相结合，促进建立和完善监督制约和追责机制，有力破除体制性、机制性、保障性障碍，促进依法行政，在更高水平、更深程度、更广范围上推进法治政府建设。

（二）从案件本身看，源于公益诉讼案件本身的特征

管辖的缘由来自案件，没有跨行政区划案件，就没有跨行政区划公益诉讼检察。跨行政区划公益诉讼案件的属性，使得跨行政区划公益诉讼检察具有广泛的办案基础。

我国公益诉讼制度可以概括为法律规定的由国家机关或者有关组织对损害国家利益和社会公共利益的行为提起诉讼的制度⑦。根据被诉对象的不同，公益诉讼可以分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。2017年6月27日，第十二届全国人大常委会第二十八次会议通过关于修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的决定，规定了检察机关办理案件的范围⑧：一是民事公益诉讼案件，即生态环境和资源保护案件，食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益案件，其他损害社会公共利益案件。二是行政公益诉讼案件，即生态环境和资源保护案件，食品药品安全案件，国有财产保护案件，国有土地使用权出让案件，其他领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为案件。

这些公益诉讼案件相比传统私益案件具有很多特征，有一个重要特征就是案件的跨行政区划性。公益诉讼案件的跨行政区划性表现在两方面：一是案件本身的自然属性，二是超越地方司法承载力的行政属性。

案件本身的自然属性主要体现在两类案件中：第一，自然形成的跨行政区划案件。环境要素的流动性和整体性特征决定了污水是流动的、有毒气体是飘散的，它们依照自然的习惯形成污染和破坏，不受制于人为行政区划限制⑨。这些特性也决定了生态环境和资源保护类案件的系统性、整体性以及跨行政区划性。人为地割裂生态系统的整体性，分段办理，在办案效果上将事倍功半、得不偿失。第二，人为形成的跨行政区划案件。如主观上故意越界开采自然资源，通过打游击躲避管理、逃避打击，主要表现在生态环境和资源保护案件上；客观上造成跨界作案，此类主要是食品药品安全案件，还有互联网案件等。

超越地方司法承载力的行政属性，指案件本身并不跨行政区划，但是案件本身表现出来的行政属性已经超越属地司法管辖承载能力。具体表现在：第一，地方保护倾向十分明显，当地检察机关易受干扰；第二，政出多门，九龙治水，当地检察机关有心无力。此时，跨行政区划公益诉讼检察具有较为独立超脱的优势，可以超越属地司法管辖，确保客观公正。

上述情况说明，“跨行政区划办案制度与公益诉讼案件具有天然契合性”⑩。原来的按行政区划办理原则不适合部分公益诉讼案件，跨行政区划公益诉讼检察势在必行。

（三）从司法实践看，跨行政区划公益诉讼检察有利于实现“三个需要”

第一，推动检察机关转型发展的需要。跨行政区划公益诉讼检察并不能解决公益诉讼检察存在的所有问题，但是可以优化司法资源，整合司法职能，提高专业化建设水平，提高办案质量和水平，集中具备相对完备的侦查技术力量和业务素质良好的专业诉讼队伍，为生态环境保护提供更优的司法产品、检察产品，从而有助于实现机制体制上的进步，有利于促进“四大检察”全面协调充分发展。

第二，符合司法体制改革的需要。党的十八届三中全会指出，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。党的十八届四中全会指出，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。2014 年12 月，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，确定北京、上海依托铁检分院设立跨行政区划检察院，探索构建“普通类型案件由行政区划检察院办理，特殊类型案件由跨行政区划检察院办理的诉讼格局”。实行跨行政区划公益诉讼检察，是对设立跨行政区划检察院的先行探索，办案先于制度，办案先于机构，从而为今后机构设立提供大量的办案实践经验。

第三，推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。国家治理和社会治理体系建设决定着跨区划公益诉讼检察的政治基础和时代要求。党的十九届四中全会提出完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。公益诉讼检察体现了全面深化改革、全面依法治国背景下以法治方式推进国家治理的制度价值。跨行政区划公益诉讼检察不仅是一项司法制度，更代表了社会治理理念的更新、社会治理模式的转型，有效弥补了政府权力的单向性、有限性以及社会事务的复杂性所带来的履职不力，有利于提升多元主体共治的系统性、协同性、整体性，有利于提高国家治理效能。

三、跨行政区划公益诉讼检察的现实可行性

（一）全国因地制宜设置跨行政区划法院，可资借鉴

2013年最高人民法院下发《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，明确提出开展行政案件相对集中管辖试点工作。截至目前，最高人民法院在全国设立了6 个巡回法庭，主要审理跨行政区划重大行政和民商事案件。2014 年，北京、广州、上海设立了知识产权法院，较好地解决了跨区划知识产权案件的办理问题。2018 年上海设立了金融法院，服务保障了上海国际金融中心建设。2018 年北京、广州、杭州在铁路法院的基础上设立了互联网法院，破解了互联网跨地域性难题。全国4个直辖市高级人民法院以地理方位、显著地貌、历史文化沿革为依据，并综合参考辖区的人口、经济、案件数量等指标，注重审判资源的优化与均衡配置，成立了14个中级法院，管辖94个县区法院的行政诉讼案件。2015年河南省高级人民法院出台《关于行政诉讼案件异地管辖补充规定》，规定除省直行政机关和省辖市市直机关作为被告的案件外，基层法院管辖的所有行政案件实行异地管辖。这里的异地管辖，就是跨行政区划办理。此外还规定，郑州铁路运输两级法院管辖下列行政案件：一是以金水区、中原区、二七区、管城回族区、惠济区、上街区政府为被告的一审行政案件；二是省高级人民法院指令再审的行政案件和指定管辖的其他行政案件；三是以省直厅局机关为被告的一审行政案件。上述这些法院打破行政主导和部门分割，实行类案管辖，实践中运行良好，也为探索跨行政区划公益诉讼提供了先例。同时，设置与法院相对应的跨行政区划检察院也是对等履行法律监督的需要。

（二）全国检察机关跨行政区划公益诉讼检察的机制探索已然形成良好的氛围

2019 年4 月24 日，最高人民检察院发布《关于长江经济带检察机关办理长江流域生态环境资源案件加强协作配合的意见》，第一条即规定妥善处理跨省案件管辖和线索移送，鼓励有条件的省级检察院探索建立长江经济带部分生态环境资源案件集中办理机制。随后最高人民检察院召开长江经济带检察工作座谈会，举办服务长江经济带检察论坛，探索沿江11省市建立跨省级行政区划公益诉讼工作机制，推动破解监督难题。

内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江建立了辽河流域水资源保护、森林资源及东北虎豹保护检察监督协作机制。河北、山西、内蒙古、辽宁检察机关联合开展“祖国北部护航绿水青山蓝天公益诉讼联合行动”。江苏、上海、浙江、安徽四省市检察机关形成了《关于建立长三角区域生态环境保护司法协作机制的意见》。辽宁、广东、海南、广西、吉林、黑龙江、内蒙古签订合作框架协议，建立省际民行检察工作合作共享机制。同时，有的地方将铁路沿线的危及铁路安全的行为，比如非法抽沙、环境污染等，也纳入铁路检察院跨区划管辖范围。

此外，湖北省十堰市、河南省南阳市、陕西省商洛市、陕西省安康市三省毗邻地区四市检察机关进一步健全跨区域生态保护检察协作机制，共同加强南水北调中线工程水源区的生态环境保护。2018年6 月，河南省开启了以省检察院为主导的淮河流域生态环境保护战略协作机制，整合淮河流域（河南段）所涉及的郑州、开封、洛阳、信阳等11 个省辖市的检察力量，致力淮河流域生态文明建设。这些机制探索已为全国范围的跨行政区划公益诉讼检察打下了坚实的实践基础。

（三）域外经验可资参考

早在20 世纪80 年代末，苏联已经建立起跨地区自然保护检察制度。苏联解体后，俄罗斯联邦设立了隶属俄罗斯联邦总检察院、相当于第二层级各联邦主体检察院的63 个跨行政区划自然保护检察院，保护联邦主体的生态环境重点地区和生态环境遭到严重破坏的地区，比如里海流域、贝加尔湖地区、哈巴罗夫斯克边疆区等。这些跨区划检察院并不取代区划检察机关的职责，然而在专业知识和专业能力方面更具针对性、有效性。其中最具代表性的是在伏尔加河流经的15 个联邦主体建立全流域性的跨地区自然保护检察院，成为俄罗斯联邦第一个、也是唯一一个全流域的自然保护检察院。实践表明，俄罗斯伏尔加河流域自然保护检察院能在分析全流域统计信息和资料的基础上，全面、准确、及时地掌控整个伏尔加河流域自然保护领域的法治状况，保证了预防和制止生态违法行为工作的系统性和连贯性，在自然资源利用和保护方面能够有效抵制狭隘的地方利益和部门利益。

此外，相关国家和地区针对美国田纳西河、欧洲莱茵河等也采取了全流域立法、全流域治理、建立流域共治机制的做法，收效良好。

（四）郑州铁路检察系统的公益诉讼检察为跨行政区划公益诉讼检察提供了典范

郑州铁路运输检察系统以跨行政区划的组织优势统筹解决黄河全流域跨区域公益保护瓶颈问题，加强协调配合，促进行政机关积极、全面履职，办理多起跨行政区划公益诉讼检察典型案件，效果较好。2019 年5 月，最高人民检察院将郑州铁路运输检察院办理的4件跨行政区划管辖公益诉讼案件作为典型案例向全国发布。其主要做法是：

第一，强调以办案为主，以案件管辖为突破口。基于诉讼便利、经济实效的原则，通过会签文件、形成纪要、指定管辖等形式确立跨行政区划公益诉讼案件，不纠缠于机构设立、人员变动等因素。2018 年12 月29 日，河南省人民检察院会同省高级人民法院制定《关于黄河干流河南段环境资源公益诉讼案件管辖若干问题的规定》，指定郑州铁路运输检察分院负责办理黄河干流河南段区域内地方检察机关移送起诉的环境资源民事公益诉讼案件、全省县级以上人民政府作为被告的环境资源行政公益诉讼案件以及自行发现并立案的重大、疑难、复杂环境资源公益诉讼案件。同时还规定，其他区域发生的影响黄河干流河南段环境资源保护的公益诉讼案件，经河南省人民检察院指定管辖，也可交由郑州铁路运输检察分院办理。

第二，加强职能融通，实现地方政府行政权与检察权的双赢。构建沟通协商机制，坚持效果导向，以推动问题解决为目标，达到地方政府期待的用法治力量保护生态环境的诉求与检察机关开展公益诉讼的理念的高度契合，当好政府的“法治助手”。检察长亲自办理重大典型案件，示范带动作用明显。充分发挥检察建议书的积极作用，创新并灵活使用检察工作函，便于沟通协调，推动依法正确履行职责，协调推进问题解决。

第三，探索跨区划办案与地方检察机关协调联动机制，实现生态环境保护检察力量联通。郑州铁路运输检察分院着手探索跨区划办案，并与案件发生地检察机关建立协调联动机制，第一时间将案件情况及工作方案通报地方检察机关。地方检察院积极主动融入生态环境保护检察“一盘棋”格局，紧密配合郑州铁路运输检察分院联系行政职能部门、进行现场勘察、公开送达检察建议书，根据郑州铁路运输检察分院意见督促指导整改、生态修复回访检察等工作。

第四，发挥与科研机构协作机制作用，借脑借力解决专业技术难题。生态环境修复治理是专业技术要求非常高的系统工程，郑州铁路运输检察分院充分发挥与河南检察公益诉讼研究院、黄河水利科学研究院等科研机构建立起来的协作机制的作用，主动组织、邀请专家提供专业支持等，多渠道查明案件情况，通过立体、纵横的环境资源保护检察工作，助力法治政府建设，深入推进黄河流域治理。

注释：

①张步红：《跨行政区划检察院案件管辖》，《国家检察官学院学报》2015年第5期。

②张英：《跨区划法院行政案件管辖范围探析——以诉讼案件类型化为视角》，《法制与社会》2018 年第24期。

③参见2017 年9 月最高人民检察院副检察长张雪樵在全国铁路检察长座谈会上的讲话。

④童建明、万春：《〈人民检察院组织法〉学习读本》，中国检察出版社2019年版，第54页。

⑤韩大元：《地方人大监督检察机关的合理界限》，《国家检察官学院学报》2011年第1期。

⑥胡静林：《打开国家的账簿》，《中国财经报》2008年3月15日。

⑦高检院民事行政检察厅：《检察机关提起公益诉讼实践与探索》，中国检察出版社2017 年版，第8—9页。

⑧参见2017 年6 月27 日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条。

⑨张忠民：《建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度》，《环境保护》2014年第16期。

⑩邵玉红：《清“四乱”，唱响新时代的“保卫黄河”》，《公民与法》2019年第6期。