党内法规实施保障体系之构建

伊士国

（河北大学 党内法规研究中心，河北 保定 071002）

加大党内法规执行力度、实现党内法规良好实施，既是党内法规体系完善的重要内容，也是党内法治建设的题中应有之义。因为“党内法规的生命在于实施，党内法规的价值只能在实施中得到实现，党内法规的规范效力也只能在实施中得到体现”①。特别是在党内法规体系日趋完善的情况下，实施党内法规就成为党内法治建设的中心工作。但历史和经验都告诉我们，党内法规实施不是自动实现的，必然会遇到各种困难，如果没有有力的保障体系，党内法规实施便会受阻，党内法治便难以实现。因此，从某种意义上说，党内法规实施保障体系的有力与否，是考量党内法制建设程度的重要参考依据。这就要求我们，必须构建有力的党内法规实施保障体系，以确保党内法规的良好实施。一般来说，党内法规实施保障体系是个复杂的有机体，涉及各个层面，但主要是要建立依规治党制度体系、党内法规解释制度、党内法规备案审查制度、党内法规实施后评估制度。

一、建立坚实的依规治党制度体系

构建有力的党内法规实施保障体系，首先必须建立坚实的依规治党制度体系。之所以如此，是由依规治党在依法治国中的地位和作用决定的。众所周知，坚持党的领导是中国特色社会主义法治的本质特征和根本优势所在，这就决定了中国的法治建设是以中国共产党为核心的，而不是像西方国家那样以司法为法治建设的中心。因而，中国共产党作为我国法治建设的领导者和组织者，必然要求“各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法”②。且只有中国共产党首先坚持依规治党，培育全体党员的规则意识和法治观念，率先实现党内法治，再以党内法治带动国家法治，才能保证我国法治建设目标的实现。同时，依规治党对于依法治国也有重要的保障作用，广大党员只有严格遵守各项党内法规，才会自觉遵守国家宪法和法律，保证宪法和法律的良好实施③。正如邓小平同志指出的：“国要有国法，党要有党规党法，党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”④此外，中国共产党只有坚持依规治党，党内法规的制定与实施才既有必要也有可能。可以说，依规治党的落实程度，直接决定了党内法规体系的形成与实施程度。因此，中国共产党坚持依规治党，是党内法规实施的最根本保障所在。这就要求我们建立坚实的依规治党制度体系，实现依规治党的制度化、体系化，以保障依规治党的落实。一般来说，依规治党主要包括依规授权、依规用权、依规监督三个环节和部分，相应地，我们建立坚实的依规治党制度体系，就要建立健全依规授权制度、依规用权制度、依规监督制度。

（一）建立健全依规授权制度

依规治党是依法治国条件下党要管党、从严治党的基本方式，但依规治党的前提和基础却在于依规授权。这是因为，只有依规授权，各级党组织与党的领导干部才能获得自身执政的合法性地位，才能真正解决自身执政权来源的正当性与合法性问题。一般来说，依规授权主要包括两种途径和方式：一是由广大党员或党员代表根据党章和党的组织类党内法规选举产生党的各级代表大会和其所产生的各级委员会，通过依规授权使党的各级组织获得合法的执政权；二是由党的各级委员会全体会议根据党章和党的组织类党内法规选举产生常务委员会和书记、副书记等，通过依规授权使党的各级领导干部获得合法的职权。所以，各级党组织与党的领导干部在执政时，就必须坚持依规治党，必须依照党内法规从事执政活动，否则，就会违背广大党员依规授权的目的。

这就要求我们通过完善党的组织类党内法规的途径，建立健全依规授权制度。一是要改革党内选举推荐制度，发挥组织推荐和党员推荐各自优势。在党的基层组织选举中，可以借鉴人大代表选举的一些做法，实行由组织推荐和党员推荐候选人相结合的办法，发挥两者各自优势，通过多种途径和方式保障基层党组织候选人推荐过程的民主化。二是要改革党内选举程序机制，保证党内选举民主化。党内选举的实质在于使优秀党员进入各级党组织，占据党的领导职务，实现依规授权的目的。要保证这个目标实现，就必须建立民主化的党内选举程序机制，使各级党组织依规通过严格的民主选举程序推荐和任免党的领导干部，真正做到“选贤任能”。三是要改革党内选举保障机制，保证党员民主选举权利的落实。要加大对破坏党内选举行为依规制裁的力度，用不同方式来保障党内选举真正体现选举人的意志和利益，保证各级党组织和党的领导干部经由党内民主选举产生，实现依规授权。

（二）建立健全依规用权制度

依规治党的核心在于依规用权，即党的各级组织和党的领导干部应依规掌握并运用执政权，包括依照党章和党的领导类党内法规、党的组织类党内法规等规定的方式、途径、范围运用执政权，否则，党的各级组织和党的领导干部就丧失了执政的合法性基础，也难以有效运用执政权。这就要求我们通过完善党的领导类党内法规、党的组织类党内法规的途径，不断建立健全依规用权制度。一是要推行执政权清单制度，依规明确各级党组织和党的领导干部执政权范围，使各级党组织和党的领导干部在党内法规规定的范围内运用执政权。根据依规治党基本原理，各级党组织和党的领导干部的执政权都是由广大党员依规授予的，都应有明确的法定范围。因而，各级党组织和党的领导干部都必须在党内法规规定的范围内运用执政权，而不能超出这一范围，否则，越权无效。这就要求我们借鉴政府权力清单制度，推行执政党权力清单制度，依规明确各级党组织和党的领导干部的执政权范围，做到职权法定。二是要构建执政程序机制，依规明确规定各级党组织和党的领导干部执政程序，使各级党组织和党的领导干部通过党内法规规定的程序机制运用执政权，既为依规用权提供程序保障，也为依规用权提供程序规制。因为“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别”⑤。

（三）建立健全依规监督制度

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”⑥各级党组织和党的领导干部在运用执政权的过程中，如果不受监督和制约，也容易滥用权力和出现腐败现象，这是对中外执政经验教训的深刻总结。因而，要避免各级党组织和党的领导干部滥用执政权，就必须对运用执政权的活动依规进行监督和制约。在此需要说明的是，之所以强调依规监督，这是由党内法规既“授权”又“限权”的特性所决定的。也就是说，既然各级党组织和党的领导干部的执政地位来自广大党员的依规授权，各级党组织和党的领导干部又要依规用权，就应该依规对各级党组织和党的领导干部运用执政权的活动进行监督和制约。这就需要我们通过完善党的监督保障类党内法规的途径，不断建立健全依规监督制度。一是要建立“以权力制约权力”的监督机制，具体就是要建立党的决策权、执行权、监督权相互监督、相互制约的权力制约机制，以“防止把某些权力逐渐集中于同一部门”⑦，改变过去重决策、执行，轻监督的局面，使不同党组织依规行使决策权、执行权、监督权，避免党的决策权、执行权、监督权的滥用；二是要健全“以权利监督权力”的监督机制，依规保障党员的知情权、参与权、表达权、监督权。“扩大党内基层民主，推进党务公开，畅通党员参与党内事务、监督党的组织和干部、向上级党组织提出意见和建议的渠道”⑧，使广大党员能够通过多种途径和方式对各级党组织和党的领导干部进行有效监督，确保有权必有责、有责要担当、用权受监督、失责必追究，以保证党的执政权始终服务于广大党员的意志和利益。

二、建立常态化的党内法规解释制度

为了保障党内法规良好实施，实现党内法治，还要建立常态化的党内法规解释制度。因为历史和经验证明，运用党内法规解释手段，可以在最大限度保持党内法规稳定的情况下，将党的建设的最新实践要求逐渐充实到党内法规的具体内容之中，从而使党内法规“与时俱进”、不断适应党的建设要求。特别是在形成完善党内法规体系时期，党内法规理论与党内法规实施实践的良性互动更应该通过党内法规解释活动来实现。因而，通过党内法规解释的运用，对党内法规的内容、条款的含义及其界限、适用等问题作出说明，有利于党内法规更好地适应党的建设实践需求，避免党内法规的频繁修改，使党内法规在稳定性与适应性之间保持动态的平衡，保证党内法规的良好实施。现在国家法律之所以修改的频率越来越低，正是得益于法律解释制度的日益发达和常态化。基于此，中国共产党已经通过《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）、《中国共产党党内法规解释工作规定》（以下简称《解释工作规定》）等初步建立了党内法规解释制度，明确了党内法规解释的主体、权限、程序、效力等，使党内法规解释工作有了明确的制度依据。但是，目前党内法规解释制度还不健全，党内法规解释工作未能经常性开展，没有发挥这一制度应有的功效。因而，为了保证党内法规良好实施，我们应该通过修改《解释工作规定》等途径，建立常态化的党内法规解释制度，保障党内法规解释工作的经常性开展。

（一）进一步明确党内法规解释主体

《制定条例》《解释工作规定》按照“谁制定谁解释”的原则，明确了党内法规的解释主体，即党中央、中纪委以及党中央工作机关和省级党委分别对其制定的党内法规进行解释⑨，这样可以更好地理解党内法规的原意和精神，可以保证党内法规解释的权威性。同时，《制定条例》《解释工作规定》还对党内法规解释主体作了“例外规定”，即党中央对其制定的中央党内法规既可以自行解释，还可以授权党中央有关部委进行解释⑩。这个规定具有一定的特殊性，不同于国家法律解释主体的规定，但也具有合理性，有利于保证党内法规解释工作的经常性。但是，党内法规解释主体依然存在一定的模糊之处，妨碍了党内法规解释工作的开展，需要进一步予以明确。

具体言之：一是没有明确规定党章的解释主体，导致党章的解释工作难以有效开展。党章作为党内的“根本大法”，具有类似宪法的地位和作用，如果不能对其进行有权解释，其他党内法规的解释工作便无从开展，党内法规实施也会受到严重影响。因此，我们应修改党章，明确党章的解释主体。考虑到党章的地位以及党章解释工作的可操作性，只能由党中央作为党章的解释主体，行使党章解释权，并不得授权党中央有关部委进行解释。二是没有明确党中央多个部委“会同”解释中央党内法规时的权限划分及争议解决机制，导致“会同”解释工作难以正常开展。根据《解释工作规定》第三条规定，党中央可以授权多个党中央部委对其制定的中央党内法规进行解释，这时就涉及党中央多个部委“会同”解释问题。虽然《解释工作规定》第三条规定，“授权多个部委进行解释的，牵头单位应当会同有关部委统一作出解释，不得各自解释”。但是没有明确规定党中央多个部委在“会同”解释时的权限划分问题，特别是当发生如何裁决的争议问题时，这就影响了党中央多个部委“会同”解释工作的开展。对此，我们应修改《解释工作规定》，对上述问题进行明确细化，建议按照权责相统一原则，明确牵头党中央部委的主导地位和作用，特别是当发生争议时，应以牵头党中央部委的意见为准，这样可以避免党中央多个部委“会同”解释时出现相互推诿、相互扯皮问题，保证党中央多个部委“会同”解释工作的有效开展。

（二）健全党内法规解释程序机制

《解释工作规定》第六条至第十一条对党内法规解释工作的程序机制进行了明确规定，包括启动、起草、审核、审批、公布等环节，为党内法规解释工作的开展提供了明确的程序遵循。但是，党内法规解释的程序机制仍不健全，还需要进一步健全，以为党内法规解释工作的开展提供健全的程序机制保障。

第一，党内法规被动解释工作启动难、门槛高，应降低相应难度和门槛。根据《解释工作规定》第六条的规定，党内法规解释工作的启动有主动启动和被动启动两种方式，即党内法规解释主体既可以依职权主动对党内法规进行解释，也可以依相关党组织的书面请示、请求被动对党内法规进行解释。但《解释工作规定》对党内法规被动解释工作的启动规定了较高的门槛，这就大大增加了党内法规被动解释工作启动的难度。具体言之：一是党内法规被动解释的申请只能逐级向党内法规解释机关提出，不能越级提出申请。考虑到党内法规解释机关最低级别是省级党委，而提出党内法规解释申请的主体则可能是包括基层党组织在内的各级党组织，如果相关党组织只能逐级提出而不能直接向党内法规解释机关提出申请的话，势必增加难度，甚至有可能会出现因上级党组织拒绝继续提出申请而导致党内法规解释申请“半途中止”的现象。对此，我们建议修改《解释工作规定》的相关规定，允许相关党组织可以直接向党内法规解释机关提出申请，而不必逐级提出申请，以减少相关程序环节，也降低申请门槛，便于党内法规被动解释工作的启动。二是党内法规被动解释是否需要作出由党内法规解释机关负责人审批。根据《解释工作规定》第六条的规定，党内法规被动解释最终是否需要作出，要由党内法规解释机关负责人审批，这样一方面增加了启动难度，另一方面由负责人审批党内法规被动解释是否需要作出，似乎也不利于保证党内法规解释工作的民主性、科学性。对此，我们建议修改《解释工作规定》的相关规定，废止由党内法规解释机关负责人审批的规定，改由党内法规解释机关的法规工作机构审核决定。这样既有利于降低党内法规被动解释工作启动的门槛，也有助于发挥党内法规解释机关法规工作机构的专业优势，毕竟党内法规解释的具体工作是由其承担的，其对于提出申请的党内法规是否需要作出解释更具有发言权，更具有判断力。

第二，党内法规解释草案的审批规定存在模糊之处，应予以明确。根据《解释工作规定》第九条第一款的规定，党内法规解释草案的审批分两种方式进行，即采取会议审议批准的方式或按程序报解释机关主要负责同志审批的方式。这里面存在的问题，一是没有明确这两种审批方式各自的适用范围，即什么情况下选择会议审议批准方式、什么情况下选择按程序报解释机关主要负责同志审批方式，这两种审批方式各自适用范围不明确，在实践中就容易导致人们为图省事而愿意选择按程序报解释机关主要负责同志审批的方式，这样就不利于发挥会议审议批准方式的优势。二是由党内法规解释机关主要负责同志审批党内法规解释草案，也不利于保证党内法规解释工作的民主性和科学性，所以这种审批方式应废除或限制在最小范围内。对此，我们建议对《解释工作规定》第九条第一款规定做进一步细化，要么直接废止由解释机关主要负责同志审批这一方式，要么按照“会议审议批准为主、解释机关主要负责同志审批为辅”的原则，明确这两种审批方式的具体适用范围。

第三，党内法规解释的发布方式不规范，应予以进一步规范。根据《解释工作规定》第十条的规定，党内法规解释以普发性文件形式发布，但是都不是以党内法规解释机关自身文件形式发布，而是以党内法规解释机关办公机构文件形式发布的。例外的规定是，中纪委、党中央各部委经授权对中央党内法规作出的解释，以中纪委、党中央各部委文件形式发布。由于党内法规解释具有和党内法规一样的效力，理应以党内法规解释机关自身文件形式发布，这样既符合《制定条例》的精神和要求，也与党内法规解释的效力等级相匹配。而以党内法规解释机关办公机构文件形式发布的话，与党内法规解释的效力等级明显不相匹配，无形之中就会降低党内法规解释的效力，不利于党内法规解释的实施。对此，我们建议对《解释工作规定》第十条的规定进行修改，废止以党内法规解释机关办公机构文件形式发布党内法规解释的规定，明确党内法规解释以党内法规解释机关自身文件形式发布，与其效力等级相匹配。而对于中纪委、党中央各部委经授权对中央党内法规作出的解释，应以党中央文件形式发布，而不能以中纪委、党中央各部委文件形式发布，毕竟中央党内法规解释的效力具有与中央党内法规一样的效力。

三、建立有效的党内法规备案审查制度

建立有效的党内法规备案审查制度，维护党内法规体系的统一，既是形成完善党内法规体系的重要经验，也是保障党内法规良好实施的内在要求。正如有学者指出的：“无备案则无统一，无审查则无救济。如果没有备案审查，难以避免党内法规和规范性文件之间相互冲突、前后矛盾的情况，党内法规、规范性文件与国家法律不一致的地方也没有解决途径。”这也是由统一而又分层次的党内法规制定体制所决定的，特别是在当前中央赋予副省级城市、省会城市党委党内法规制定权的情况下，强调维护党内法规体系统一、保障党内法规良好实施，意义就更为重大和突出。这就要求我们建立健全党内法规备案审查制度，加强对党内法规的备案审查，以保证党内法规符合政治性、合法合规性、合理性、规范性等标准，以保证党内法规不同上位党内法规相抵触、不与同位党内法规相冲突、不与宪法和法律相抵触，实现党内法规体系内部的和谐一致，从而保障完善党内法规体系的形成和良好实施。为此，《制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《备案审查规定》）等确立了党内法规备案审查制度，为党内法规备案审查工作的开展提供了制度保障。但从党内法规备案审查工作的实践来看，这一制度还存在一些问题，未能实现有效化运作，需要进一步完善，以建立有效的党内法规备案审查制度，保障党内法规良好实施。

（一）健全《备案审查规定》配套实施细则

《备案审查规定》的制定与修订，使得党内法规备案审查工作已基本实现了有规可依，但其实施情况却不尽如人意，没有发挥应有功效。其中，一个重要原因就在于《备案审查规定》比较抽象，缺少与之相配套的实施细则，已有的一些地方和部门制定的配套实施细则也缺乏体系化，结果导致其可操作性不强，影响了党内法规备案审查工作的有效开展。尽管2019 年修订的《备案审查规定》对党内法规备案审查规定作了进一步细化，“一是强化报备主体的意识和责任；二是完善备案审查的标准和程序；三是优化审查处理的方式和手段”。但是在备案审查标准、范围、程序、处理等方面依然比较抽象，仍需要进一步细化。因此，现阶段党中央必须更加重视《备案审查规定》配套实施细则制定工作，尽快制定或修改与《备案审查规定》相配套的实施细则，把党内法规备案审查的规定进一步细化。如《备案审查规定》第八条规定“未按照规定时限报备的，审查机关应当责令其限期补报，必要时可以通报”。那么，“限期”的具体期限为多少？什么情况属于“必要时”？《备案审查规定》对此并无明确规定，这样就容易导致审查机关在实践中无所遵循，影响党内法规备案审查工作的开展。对此，党中央就应及时制定《备案审查规定》配套实施细则予以细化，将“限期”予以明确，对“必要时”予以列举说明。此外，中纪委、党中央部委、省级党委也应根据2019 年修订的《备案审查规定》，从中纪委、党中央部委、省级党委等实际出发，因地、因时制宜，制定或修改与《备案审查规定》相配套的实施细则。如在2012年《备案审查规定》制定后，省级党委大都制定了与《备案审查规定》相配套的实施细则，但在2019年修订《备案审查规定》后，这些省级党委却并未及时对其制定的与《备案审查规定》相配套的实施细则进行修订，导致2019 年修订的《备案审查规定》缺乏相应的配套实施细则。这就要求省级党委及时修订与《备案审查规定》相配套的实施细则，以增强《备案审查规定》的针对性和可操作性，发挥党内法规备案审查制度的应有功效，保障党内法规良好实施。

（二）完善党内法规备案审查程序机制

随着2019年《备案审查规定》的修订，党内法规备案审查程序机制有了很大完善，但是仍然不健全，导致党内法规备案审查工作实践缺乏明确的程序机制保障，无法实现有效化运作。对此，我们建议应适时再次修订《备案审查规定》，不断完善党内法规备案审查程序机制，主要包括：一是要建立党组织和党员提出审查建议的反馈与公开机制。《备案审查规定》只是规定了人大常委会、政府、军队备案审查工作机构提出审查建议的反馈与公开机制，而没有建立党组织和党员提出审查建议的反馈与公开机制，这就不利于发挥党组织和党员在党内法规备案审查工作中的积极性、主动性，且党组织和党员更容易发现党内法规存在的问题。基于此，应借鉴《立法法》的相关规定，建立党组织和党员提出审查建议的反馈与公开机制，规定各级党组织和党员个人有权向审查机关提出党内法规审查建议，审查机关可以将审查、处理情况向提出审查建议的党组织和党员反馈，并可以在党内公开。二是要健全党内法规备案审查保障与监督机制。为了保证党内法规备案审查工作的有效开展，《备案审查规定》建立了党内法规备案审查保障与监督机制，但这一机制还不完善，突出表现在没有建立严格的责任追究制。如《备案审查规定》第二十五条规定，只有在造成严重后果时，才应当依规依纪追究有关党组织、党员领导干部以及工作人员的责任，这样就容易导致对备案审查工作重视程度不够甚至流于形式。对此，建议修改《备案审查规定》相关规定，建立严格的责任追究制，只要违反《备案审查规定》，就应依规依纪追究有关党组织、党员领导干部以及工作人员的相应责任，以贯彻落实权责相统一原则，保障党内法规备案审查工作的有效开展。

（三）加强党内法规备案审查能力建设

随着党内法规建设日益提速，党内法规备案审查工作量越来越大，对党内法规备案审查能力要求越来越高。但从党内法规备案审查工作实践来看，还存在专门备案审查机构缺失、编制紧张、专业人员不足等备案审查能力不足问题，这就影响了党内法规备案审查工作的开展。对此，我们应加大党内法规备案审查能力建设力度，以适应党内法规备案审查工作实践需求。一是要加强党内法规备案审查机构建设，设置专门的备案审查工作机构。目前党内法规备案审查工作一般由审查机关所属法规工作机构或承担相关职能的工作机构办理，缺乏专门的备案审查工作机构。考虑到这些机构都有自己的本职工作，再加上党内法规备案审查工作量日益增多，难以有足够的能力承担起如此繁重的党内法规备案审查工作，易于使党内法规备案审查工作流于形式。对此，可以考虑借鉴全国人大常委会法规备案审查室的设置，在审查机关下设置专门的党内法规备案审查工作机构，使其专门承担党内法规备案审查任务，为党内法规备案审查工作开展提供坚实的组织保障。二是要加强党内法规备案审查队伍建设，保证党内法规备案审查工作的专业化、科学化。党内法规备案审查工作是一项专业性、技术性很强的工作，需要专门的人员才能胜任。但目前从事党内法规备案审查工作的人员较少，编制严重不足，专业人才更是缺乏，难以胜任数量繁多的党内法规备案审查工作。这就需要加强党内法规备案审查队伍建设，除了要增加编制、扩充工作人员外，还要加强队伍的专业化建设，通过培训原有人员和招录新人员等途径提高其专业化水平，使其有能力承担党内法规备案审查工作，保证党内法规备案审查工作的有效开展。

四、建立科学的党内法规实施后评估制度

为了提高党内法规执行力，保障党内法规良好实施，就需要我们对党内法规的实施效果进行全面评估，以及时总结、改正党内法规实施中存在的问题。由此，建立科学的党内法规实施后评估制度，实现党内法规评估工作的制度化、常态化便成为必然要求。基于此，《制定条例》和《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》（以下简称《执行责任制规定》）等对党内法规实施后评估工作作了规定，明确了党内法规实施后评估的主体、客体、范围、结果等，为党内法规实施后评估工作的开展提供了规范依据，但是因为缺乏评估程序、评估指标等关键要素，党内法规实施后评估工作尚未完全实现制度化。因此，为了保障党内法规良好实施，我们就应借鉴立法实施后评估制度，制定专门的党内法规实施后评估办法，建立科学的党内法规实施后评估制度，以为党内法规实施后评估工作的开展提供制度保障。

（一）进一步扩展党内法规实施后评估的主体与客体

党内法规实施后评估的主体和客体是党内法规实施后评估制度的重要组成部分，分别解决的是由谁评估和评估什么的问题。尽管《执行责任制规定》第十五条对党内法规实施后评估主体和客体作了规定，但还不够详尽全面，需要进一步予以扩展。一是要进一步扩展党内法规实施后评估的主体。根据《执行责任制规定》第十五条的规定，党内法规实施后评估的主体是党内法规制定机关。但从立法实施后评估实践来看，立法实施后评估的主体不仅包括立法的制定主体，还包括立法的实施主体，这主要是考虑尽管立法的制定主体更有利于把握立法的原意，但立法的实施主体更了解立法实施现状并更容易发现立法实施中存在的问题，因而，将立法的制定主体与实施主体共同作为立法实施后评估主体，就有利于发挥两者各自优势，共同做好立法实施后评估工作。所以，我们应借鉴立法实施后评估的相关做法，将党内法规制定机关和实施机关都作为党内法规实施后评估主体，以发挥两者各自优势，也便于根据党内法规实施后评估的不同要求和目的而选择不同的评估主体。二是要进一步扩展党内法规实施后评估的客体。尽管《执行责任制规定》第十五条第二款明确规定了党内法规实施后评估的客体，但是相较立法实施后评估客体而言，其范围仍不全面，尚需进一步完善，应予以进一步扩展，可以考虑将下列党内法规也作为党内法规实施后评估客体，“一是拟列入党内法规制定部门立法计划，需要修改、废止的党内法规；二是经过党内法规制定部门清理后，需要修改的党内法规”，以评估该党内法规是否具有修改、废止的必要性、可行性。

（二）设置党内法规实施后评估指标体系

党内法规实施后评估指标体系是党内法规实施后评估制度的重要组成部分，其解决的是党内法规实施后评估的标准问题。但是，《执行责任制规定》对党内法规实施后评估指标体系这一重要问题却并无规定，这就导致党内法规实施后评估工作难以展开。这就需要我们借鉴立法实施后评估指标体系，结合党内法规自身特色，设置党内法规实施后评估指标体系。考虑到《备案审查规定》已经明确了党内法规备案审查的标准，即政治性、合法合规性、合理性、规范性，这也应作为党内法规实施后评估的标准，应纳入党内法规实施后评估指标体系。此外，借鉴立法实施后评估指标体系，还应将协调性、可操作性、实效性、必要性作为党内法规实施后评估的指标，以判断被评估党内法规是否与其他党内法规协调一致、是否具有可操作性、是否能解决实际问题、是否有制定必要等。这里需要说明的是，合法合规性指标是指被评估党内法规既不能与国家宪法和法律相抵触，也不能与上位党内法规相抵触。而“这里的宪法、法律是从最狭窄意义上说的”，不是泛指一般的国家立法。因为“在中国特色社会主义政治体制下，党内法规、规范性文件和行政法规、部门规章以及地方政府规章的关系还有待进一步探讨”。

（三）构建党内法规实施后评估程序机制

党内法规实施后评估程序也是党内法规实施后评估制度的重要组成部分，其解决的是党内法规实施后评估的步骤、次序问题。但是，《执行责任制规定》对于这一重要问题也没有作出规定，导致党内法规实施后评估工作因缺乏程序机制而无从开展。因而，我们应借鉴立法实施后评估程序机制，结合党内法规实施后评估自身特色，构建党内法规实施后评估程序机制，以为党内法规实施后评估工作的开展提供具体的步骤和环节。具体言之，党内法规实施后评估程序机制一般应包括：首先，要根据党内法规实施后评估的不同目的，明确评估对象，确定要被评估的党内法规；其次，要根据被评估党内法规的不同特点，成立党内法规实施后评估小组，确定合适的党内法规实施后评估主体和参与主体；再次，根据党内法规实施后评估不同目的和被评估党内法规不同特点，制定具体的党内法规实施后评估方案，明确党内法规实施后评估方法、评估指标、时间安排等；最后，根据评估方案开展具体的评估工作，形成系统的、有可操作性的评估报告，并将之运用于党内法规建设实践，为党内法规制定、修改或实施工作提供坚实依据。

注释：

①王振民、施新州等：《中国共产党党内法规研究》，人民出版社2016年版，第184页。

②习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日，第1版。

③伊士国：《论形成完善的党内法规体系》，《学习与实践》2017年第7期。

④《邓小平文选》（第2 卷），人民出版社1994 年版，第147页。

⑤季卫东：《法治秩序的建构》，商务印书馆2014 年版，第3页。

⑥[法]孟德斯鸠：《论法的精神》上卷，张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。

⑦[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第264页。

⑧习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日，第1版。

⑨《中国共产党党内法规制定条例》第三十四条：“党内法规需要进一步明确条款具体含义或者适用问题的，应当进行解释。中央党内法规由党中央或者授权有关部委解释，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规由制定机关解释。党内法规的解释同党内法规具有同等效力。”

⑩《中国共产党党内法规解释工作规定》第三条规定：“党的中央组织可以对其制定的党内法规进行解释，也可以在其制定的党内法规中授权有关部委进行解释。授权多个部委进行解释的，牵头单位应当会同有关部委统一作出解释，不得各自解释。中央纪律检查委员会、中央各部门对其制定的党内法规进行解释，不得授权内设机构进行解释，但是具体解释工作可以由内设机构承担。省、自治区、直辖市党委对其制定的党内法规进行解释，不得授权部、委、厅、局等进行解释，但是具体解释工作可以由部、委、厅、局等承担。”