党政同责的逻辑与进路——以食品安全责任制为例

马 迅，李 尧

（华东政法大学 党内法规研究中心，上海 200042）

近年，不断出现的食品安全事件反映出我国既有的食品安全监管体制存在制度性漏洞，尤其是单一的政府问责制难以破除“重执行不力、轻决策失误，重有错问责、轻无为问责”的体制性障碍[1]。为保障人民群众“舌尖上的安全”，中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年3月联合印发《地方党政领导干部食品安全责任制规定》（以下简称《食品安全责任制规定》），提出“党政同责、一岗双责，权责一致、齐抓共管，失职追责、尽职免责”的食品安全监管新思路，并综合运用考核、奖励、惩戒等措施督促地方党政领导干部履职尽责。作为食品安全问责领域的第一部党内法规，《食品安全责任制规定》实现了由政府单一责任制到党政双重责任制的转换，将食品安全问责主体由地方政府拓展到地方党委，是法治责任领域的一次历史性变革[2]。除食品安全外，党政同责在安全生产、环境保护和脱贫攻坚等其他重要民生领域也逐步推行，展现出巨大的制度潜力。然而，党政同责并非以党代政、党政不分，其同样存在适用界限。为此，本文以食品安全责任制的时代变迁为例，揭示党政同责的生成动因和正当性基础，厘清其有效运转的作用机理，进而反思其适用界限，以期更好地推进该项制度改革向纵深发展。

一、党政同责的正当性基础

以食品安全责任为例，“史上最严”《食品安全法》强调各级政府及其部门之间的协调配合，即行政系统内部业已形成分工合作的食品安全监管体制。之所以在国家立法已有明确规定的前提下，仍以党内法规的形式对食品安全责任制作出进一步规定，是因为党政同责有效解决了党委、政府权责不一的问题，集中体现了加强党的全面领导的优越性。

（一）践行权责一致的法治理念

党对国家社会事务的领导体现在两个方面：一是重大改革、重要制度输出、顶层设计等的决策权；二是对经济、文化、民生等社会事务的方向、政策的引导权，发挥着“幕后指挥官”的角色。当某些特定领域出现国家法律法规解决不了的难题时，有必要经由党的权威打通自上而下的责任链条。然而，囿于行政机关的权力边界，国家法律显然不能把地方党委作为执法主体，也无法明确地方党委的责任，由此产生“决策者不担责，执行者挨板子”的法治悖论。

我国长期以来在食品安全监管实践中，主要的问责对象为各级食品安全行政主管部门，致力于强化行政系统内部的责任分工与评议考核，而一定程度上忽视了实际掌握地方重大事项决策权的党组织及其领导干部。《中国共产党地方委员会工作条例》规定了各级党委的重大事项决策权，实践中形成了重大问题“上会讨论”的惯例；而《中国共产党党组工作条例》也明确了党组对其他组织领导机关中改革事项、项目安排、资金使用等重大问题的讨论与决定权。这实际上形成了党组织是决策者，行政机关是执行者的运作模式。若党组织及其领导干部可以规避责任承担，将会造成权责背离现象[3]。党政同责将党委与政府一并纳入责任体系，使党组织不仅是职权行使者，还是责任担当者，由此契合了“有权必有责、有责必担当”的法治原则。

（二）遵循党的全面领导的根本原则

在我国新型党政关系下，党和政府的关系并不是西方国家的“分立”，而是一种基于分工合作基础上的“相对分开”[4]。中国共产党与国家行政机关在法治中国建设中扮演不同的角色，中国共产党是把方向、作决策、定路线的人民意志的表达者，国家行政机关是公共事务的管理者、人民意志的执行者。具体到中国特色社会主义法治体系中，党内法规主要调整党务关系，而国家法律调整的则是社会关系，即通过党内法规管党治党，根据国家法律治国理政，这便是党内法规和国家法律在中国特色社会主义法治体系中的基本角色定位。随着世情、国情、党情的不断变化，社会治理任务不断推进，社会治理面临前所未有的新挑战，党的“隐形领导”方式将不能很好地化解社会转型中不断出现的治理难题，必须在党的领导方式上寻找新的突破口。为弥补食品安全国家立法的局限，中国共产党以法治责任的落实为重要抓手，借助“党政同责、一岗双责”的责任制改革，将地方各级党委纳入食品安全责任主体范畴，抓住党政领导干部这个“关键少数”，助力“健康中国”战略的深入推进。

2018 年现行宪法第五次修正案把党的领导作为中国特色社会主义的本质特征写入宪法正文，强调了其作为我国宪法基本原则的地位，使社会主义制度的宪法内涵更加完整[5]。改革和完善党的领导方式不仅要求从顶层设计上规定党的全面领导这一根本原则，而且要通过党内法规制度建设将党的领导落实到具体岗位、具体职责、具体工作中，由此加强党的全面领导的可操作性，避免党的领导权威弱化和虚化。必须指出的是，党的领导方式的改变并不意味着“以党代政”，不是党组织直接撇开政府、替代政府，或者与政府一同开展对诸如食品安全管理的具体工作[6]。《食品安全责任制规定》区分了地方各级党委主要负责人与地方各级政府主要负责人的职责，厘清了党和政府的权力边界，两者在食品安全监管中不具有相互替代性。在党政同责模式下，“同责”并不等同于职权、责任相同，而是“共同承担责任”，政府仍然是在党委的领导下开展工作。换言之，党的全面领导通过组织、依据、责任等不同形式扎根实践、落到实处，形成中国特色制度优势。

二、党政同责的运作机理

中国特色社会主义进入新时代，党政同责是在特定国家治理需求下的制度性创设，有利于强化法治责任的落实。为明晰党政同责模式下党委和政府的履职重点，确保两者依法依规独立行使职权，有必要全面剖析其运作机理，进而有针对性地提升其制度效能。

（一）以党管干部为联结纽带

坚持党管干部原则是新时代干部工作的根本指针和行动指南，是我国政治体制的重要组成部分。《党政领导干部考核工作条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《干部人事档案工作条例》《事业单位人事管理条例》等党内法规都规定了党管干部、党管人事的基本原则，凸显出党组织在干部选拔任用中的主导地位。针对领导干部的目标考核、绩效考核、奖惩任免等措施属于党管干部的内部性事项，但此类内部性事项的处理结果却与领导干部在党外事务上的履职作为情况息息相关。简言之，以党管干部原则为联结纽带，党内考核、评议、问责和奖惩等措施的规制效果外溢至行政管理等党外活动之中，领导干部的履职情况成为党的干部管理的重要依据，而党对领导干部的管理反过来又影响到领导干部履职的积极性和主动性。可见，党政同责正是依托党管干部这一纽带，锁定地方各级党政领导班子成员，通过对“关键少数”的内规制，倒逼社会治理外部效果的提升。

以食品安全监管为例，尽管国家食品安全立法规定了地方各级政府的属地责任，但法律责任条款设计总体上仍以生产经营者等食品安全监管行政相对人为中心，偏重对行政相对人食品安全违法行为的打击，而对行政公务人员尤其是领导干部不作为、乱作为和慢作为等情形缺乏足够关注。例如，2019年5月，《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》（以下简称《加强食品安全工作的意见》）再次重申，要完善对地方党委和政府食品安全工作评议考核制度，督促地方党政领导干部尽职履责，从而提升地方食品安全治理水平。

（二）以混合性党规为制度载体

混合性党规是指党内法规的制定主体与国家法律的制定主体针对党政融合领域的特定事项联合制定的，以党组织的文号印发的，在党内领域和国家特定领域均具有效力的一系列行为规范、规章的总称[7]。例如，《食品安全责任制规定》和《加强食品安全工作的意见》都是由党政机关联合制定的，尽管其被冠以党组织的文号，但在食品安全行政监管的具体工作中却成为重要的实践依据。混合性党规反映了党政关系中最为稳定的核心部分，即在坚持党的领导这一中国特色社会主义最本质特征的前提下，党通过包括行政机关在内的整套国家机构来实现国家治理的目标。不同于纯粹国家法律和党内法规的单一型调整方式，混合性党规在职权和责任内容的配置上具有二元性，既对党组织和党员作出要求，又对政府及其公职人员赋予义务[8]。同时，混合性党规强调对党政领导干部的监督和问责，敦促其全面正确履职，通过领导干部的示范效应为全体公职人员作出表率，进而带动生产经营者和消费者等社会主体积极守法。不难发现，混合性党规的出台为法治政府建设开辟了新视野，其影响力同样辐射到法治社会领域，实现了法治政府与法治社会建设的协同推进，二者共同服务于法治国家建设的整体性任务。

随着党对经济、文化、社会和生态等领域领导力的加强，党的领导方式和制度载体也随之转变。例如，在党领导法治建设的传统模式中，首先将其主张上升为国家意志，进而通过人大立法的方式转化为国家法律，形成党领导法治建设的“隐性”工作模式。与传统模式不同，混合性党规是党的主张的直接表达和外化，同时制定主体的复合性又保证了其与国家立法的协调统一，党的领导以更为直接的“显性”方式得以体现。在国家机构统筹改革的时代背景下，党政机关的运行在作风建设、职能监督和责任承担等方面深度重合，制定混合性党规也是尽可能减少党内立规与国家立法可能存在冲突的重要方式[9]。由于党政同责既包括党规责任，也涵盖国法责任，混合性党规无疑成为体现党政同责理念与要求的绝佳载体，其制度化和体系化演进将为党政同责的有效实施注入源源不断的动力。

（三）以党规国法分工为实现路径

食品安全关乎百姓福祉，是维护社会稳定的重要民生议题。长期以来，党中央和国务院高度重视食品安全监管工作，党中央密集召开会议、发布政策、作出指示，进而通过国家立法程序，将党中央的一系列方针政策予以固定并付诸实施，成为国务院和地方各级人民政府开展具体监管工作的主要依据。党的十八大以来，党内治理进入常态化和法治化的新阶段，制度治党和依规治党的需求更为强烈，党内法规的制定和实施迈入快车道[10]34-35。此时，党的方针政策不仅会通过传统方式转化为国家法律，而且通过党内立规的方式转化为党内法规，并且，鉴于党的领导的全面性，党内法规在食品安全等部分社会治理的特定领域具有溢出效应，打破了国家立法对此类特定领域的垄断。上述转变并不意味着党内法规与国家法律在食品安全监管中具有相互代替的关系，即便党的政策转化为党内法规，也不会排斥国家法律对相应社会关系的行为规范。换言之，党内法规与国家法律对食品安全事项的调整与规范必须是各有分工、齐头并进。

一方面，国家法律在食品安全监管中起基础性作用。《食品安全法》等相关法律规范强调社会共治和各方主体责任落实，规定企业是食品安全生产的主体责任人和第一责任人，县级以上人民政府则承担食品安全监督管理职责。除法律责任划分外，不论在食品安全法律法规修订、食品安全标准制定、食品安全管理体制机制完善等中观维度，还是在食品安全现场检查、食品安全检验检测实施和食品安全执法配套措施等微观层面，食品安全领域的国家立法都提供了基础性的制度和规范供给。美国法学家富勒曾指出，“法律乃是为了满足或者有助于满足人们的共同需求而作出的一种合作努力。每一条法律规则都有旨在实现法律秩序某种价值的目的”[11]。因此，尽管党内法规在食品安全监管等重要社会治理领域具有高位推动、监督保障的独特功效，但在国家法律已有明文规定的情形下，地方各级政府必须依据国家法律行使职权，各级党组织和全体党员也必须在国家法律的范围内活动[12]。

另一方面，党内法规可以对既有食品安全立法进行补强。在既往的监管体制下，党组织及其领导干部并不是食品安全监管的直接责任人，党的政策实施和决策执行的有效性难以评估和量化。《食品安全责任制规定》与《加强食品安全工作的意见》两部党内法规的出台，突破了《食品安全法》关于问责主体与问责方式的规定，强调地方党委要与地方各级政府及其相关部门形成监管合力，确保对地方党政领导干部形成强有力的约束。食品安全问题的解决不能仅仅依靠行政主管部门的单打独斗，还需要其他行业主管部门的协调配合以及诸多执法资源和配套措施的跟进，此时，“党政同责、一岗双责”的双重责任制，便可以最大限度发挥党政领导干部集中统筹和重点督办的优越性，有针对性地化解民生难题和社会矛盾。此外，作为约束公权力、保障私权利和调整社会关系的主要手段，国家法律具有普适性、广泛性和可预期性，相应地，也天生决定了国家法律的抽象性和一定的滞后性，有时难以及时、准确地解决特定领域的新情况和新问题。相较而言，党内法规更具灵活性，在制定和修改程序上相对宽松，可以弥补既有国家立法的疏漏和不足。质言之，在党政同责的运作逻辑中，国家法律划定的是监管底线，而党内法规输出的则是更高标准[13]。

三、党政同责的适用界限

长期以来，党对国家和社会领域的领导主要立足于方针和政策等方面的宏观指引，较少直接干预微观的公共管理事项。党政同责是党的领导方式变革在法治责任领域的一次崭新的探索，预示着全面深化改革和推进国家治理现代化的新图景。除食品安全监管外，党政同责在安全生产、环境保护和脱贫攻坚等领域的实施也逐步深入。为避免党委与政府职责边界的模糊化，确保政府依法独立行使职权，必须厘清党政同责的适用界限，防止制度实施的盲目化和过度化。

（一）审慎确立党政同责的适用领域

在新型党政关系下，党的工作机关与国家行政机关之间首先表现为一种相对独立的角色定位，由此衍生出党内法规与国家法律的功能区分。党内法规主要调整党务，而国家法律主要调整国务，两者共同统一于中国特色社会主义法治体系之中。相较国家法律，党内法规具有灵活性和针对性的特质，能够及时把党的领导的优越性转化为国家治理效能，补齐国家治理体系中常态化治理工具的制度短板，但这并不代表党内法规多多益善，也并不意味着党内法规可以介入所有的国家治理领域和治理事项，相反，党内法规的跃进和膨胀将产生以党代政、党政不分的潜在风险。因此，在界分党政同责的适用领域时应当坚持审慎态度。具体而言，应当遵循以下三项原则：

其一，适用的例外性。作为经典法谚，“法不禁止即自由”意味着国家法律无力对公民的所有言行和举止进行事无巨细的规定，作为全体公民必须遵守的行为准则，宪法和法律仅对公民、法人和组织的法律行为作出底线要求，划定意思自治的禁区和边界。除此之外，国家和社会的治理完全可以通过行业自律、团体自治和村规民约等软法规范获致解决。诚如英国先哲霍布斯所言：“在法律未加规定的一切行为中，人们有自由去做自己的理性认为最有利于自己的事情。”不同于国家法律，党内法规作为政党规范，具有鲜明的政治属性，基于中国共产党的先进性和共产党员的先锋模范地位，党内法规的行为标准通常要严于国家法律。所以，在绝大多数国家和社会治理的常态领域，国家法律毫无疑问应当处于基础性和兜底性地位，党内法规并无适用的必要性。

其二，适用的全局性。作为党的领导方式和法治责任体制的一次变革，党政同责将党委和政府以及党政领导干部一体纳入问责体系之中，对上述各主体提出了更高标准和更严要求。因此，党政同责的适用领域应当是具有全局影响力的特定事项，而非个别地区和个别行业的非典型性事项。党内治理和政府治理的公共资源具有稀缺性，必须将有限的资源用来解决主要矛盾和关键问题，切不可使党政同责泛化和虚化，沦为外强中干的“纸老虎”。

其三，适用的紧迫性。鉴于党政同责规制对象的特殊性，党政领导干部和主要负责人必须抓住当前国家和社会治理的主要矛盾，将党政机关有限的人力、物力和财力资源用到最为紧迫的治理事项上。治理事项的紧迫与否应当有较为客观的评估标准，而不是以领导意志和治理事项的经济效益进行衡量。易言之，党政同责的适用领域必须是关乎社会稳定和百姓安居乐业的重大民生事项。例如，脱贫攻坚是决胜全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一，体现出党和国家对新时代脱贫攻坚工作的高度关切[10]241。正是脱贫攻坚这一民生工程的紧迫性，决定了其适用党政同责来强化党政一把手责任的必要性和正当性。

（二）精准把握党政同责的介入时机

在我国的政治体制中，中国共产党发挥着总揽全局、协调各方的领导核心作用[14]。为保证党对政府工作的领导，1949年11月，中共中央作出《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》。各级政府机关党委主要通过对政府机关内部党员的领导来实现党对政府工作的领导，确保政府机关各项行政任务的完成。党组的职能则是在党外组织中发挥领导作用，贯彻落实党的决策部署。如此一来，政府工作中的一些重大问题得以通过党组系统向党中央请示报告，党委（党组）经由“请示报告”制度，在政府工作中实际行使行政决策权，而地方政府则主要行使行政执行权。在这一政治体制下，党并不介入具体的社会公共事务管理，政府依据国家法律授权行使权力履行职责，在对政府的监督方式上，也主要是人大监督、司法监督和社会监督，党内监督和问责均是以“隐性”方式存在，不会直接发挥其利剑高悬的威慑作用。

具体到食品安全监管立法，我国现有法律法规虽然数量较多，但难以涵盖整个食品链条，因执法主体不同，适用的法律不同，定性不准确、处理不得当的现象比比皆是。食品安全监管主体行政责任的确定有赖于一个权责明确的执法监管责任主体体系。只有主体确定，才能明确责任承担。然而，我国食品安全监管领域的多头执法体制性缺陷是一个众所周知的事实，由于体制性缺陷造成的权责不清，执法主体在被追究责任时往往容易找到相互推诿的理由和借口[15]。对此，作为保障法的刑法一改其谦抑性的本质，希望通过刑罚化的方式强化法律责任的实效性。遗憾的是，自《刑法修正案（八）》颁布实施以来，我国各地大大小小的食品安全责任事故并未得到有效抑制，例如2013年的新西兰毒奶粉事件和2016年的上海福喜腐肉事件等，再次撬动了国人最敏感的神经。单从刑法修正案新设的食品安全监管渎职罪的实施效果来看，真正符合“导致重大食品安全事故”责任程度标准的渎职行为十分少见，司法实践中真正被处以刑罚的公职人员更是少之又少。可见，增设食品监管渎职罪是风险刑法理念下扩大犯罪圈的需要，其象征意义远大于实际效果。

正是在法律责任追究不力、政府治理失灵的情况下，党的领导有必要从“幕后”走向“前台”，以党政同责制度“唤醒”食品安全责任制，以党政领导干部为抓手，带动相关责任主体全面正确履职。简言之，党政同责在介入时机上应坚持穷尽其他救济原则，只有在其他规制手段无法实现特定领域的治理目标时，才适宜启动党政同责，如此方能避免党内法规的“虹吸现象”，保证党的领导既不缺位，也不越位。

（三）逐步明晰党政同责的责任分野

党政同责确立了党委主导的问责机制，将实际掌握重大事项决策权的地方党委及其主要负责人纳入法治问责的主体范畴，强化了责任追究的力度，是党组织和党员干部勇于担当、积极作为的重要表征，也是党的领导方式适应历史潮流不断发展完善的一种体现。党政同责并不意味着党政混同，需逐步明晰二者的责任分野，进一步厘清党委和政府在“同责”情况下各自责任的划分问题。

在党政同责的责任内容上，地方各级党委主要承担总体领导责任，地方各级政府及其相关部门则承担具体监管的法律责任。就领导责任而言，根据《食品安全责任制规定》与《加强食品安全工作的意见》的相关规定，地方各级党委主要负责贯彻落实党中央关于食品安全工作的方针政策、决策部署和指示精神，肩负“促一方发展、保一方平安”政治使命。对于领导责任的基本范畴，同样适用党政同责的生态环境保护领域的党内法规对此做出了解读。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》指出，地方各级党委要发挥生态环境保护的总领作用，承担对生态环境保护全局工作进行整体把握的领导责任，包括政治领导、思想领导和组织领导。不难推知，党政同责中党委的领导责任至少包括政治领导、思想领导和组织领导三个方面的意涵。就法律责任而言，地方各级政府主要承担属地管理职责，责任主体包括行政机关和法律、法规、规章授权的组织，责任类型则包括行政责任、刑事责任和民事责任。

在党政同责的问责方式上，针对地方各级政府主要采取行政处分、人大问责和司法追责，针对地方各级党委则主要采用通报、诫勉和纪律处分等党内问责方式。就问责政府的方式而言，在行政系统内部已经形成较为成熟的层级监督机制，上级行政主管机关可以对下级部门及其公务人员进行行政处分。除此之外，还存在立法机关和司法机关对行政权的外部监督。地方各级人大在听取和审议专项工作报告、对法律法规实施情况进行检查和对规范性文件进行备案审查等经常性的监督之外，还可以向政府及其部门进行质询、依法撤销违法违纪人员职务。司法追责主要表现为行政诉讼，根据行政机关的不同违法情形，分别作出撤销、变更、给付、确认违法或无效等判决。与问责政府方式的内外兼备不同，问责党委是党内问责，例如《食品安全责任制规定》明确地方各级党委负责人要将食品安全工作作为向党委全会报告的重要内容。简言之，问责是通过事后责任追究的方式来实现对权力的监督，故问责方式在本质上是一种权力监督方式，只有借助督察、目标责任考核和奖惩等多维度、系统性的监督机制，才能充分发挥党政同责的制度优势。