一个具有里程碑意义的规则——全国首份《PPP资产交易规则》全面解读

中伦律师事务所/周兰萍律师团队

2019 年9 月11 日，国内首份《政府和社会资本合作（PPP）资产交易规则》（以下简称“《规则》”）正式发布。该《规则》由财政部PPP 中心与天津金融资产交易所共同成立的全国首家政府和社会资本合作（PPP）资产交易和管理平台（以下简称“PPP 平台”）牵头制定，一经发布就受到了业内的高度关注。《规则》对于探索我国PPP 二级市场的建设路径，助力PPP 市场可持续、健康、高质量发展具有里程碑意义。

1《PPP 资产交易规则》的主要特点

《规则》共计六章七十二条，对PPP 资产标的、交易当事方、交易标准和条件、交易流程、平台服务与管理等方面进行了全面规范。从内容上来看，《规则》在借鉴传统产权交易制度的基本框架上充分考虑了PPP 资产交易所具有的特殊性和专业性，因此在以下方面具有鲜明特点：

1、突出项目合规性是PPP 资产交易的首要前提

随着财金[2016]92 号文、财金[2019]10号文等规定的陆续出台，严格规范推进PPP项目运作、切实防控地方政府隐性债务风险已成为PPP 项目发展的必然趋势。因此，本次《规则》也同样突出了对于项目合规性的要求，如在总则第三条就明确规定“PPP 资产交易活动应当遵循法律法规，不得影响所属PPP 项目的合规性”，第十五条对于交易的标准和条件中也强调“申请交易的PPP 资产所属PPP 项目应当按照法律法规的要求规范实施”。同时，根据现行PPP 规范政策对PPP 项目信息披露的相关规定，《规则》对交易当事方还提出了应当“遵循PPP 项目信息公开有关规定，根据交易结果及时办理项目信息更新手续”的要求。

2、建立适应PPP 项目特性的灵活交易机制

作为全国首份为PPP 项目量身定做的资产交易规则，《规则》在内容编排和流程设计上也充分考虑了PPP 项目的特点和交易当事方的主要诉求，从而保障资产转让方能够根据实际情况制定交易方案的权利。例如，《规则》第五条规定的可交易PPP 资产范围除包括PPP 项目设施、设备、建筑物、构筑物等资产外，还包括了PPP 项目收益权和应收账款、PPP 项目公司股权及其收益权、与PPP项目有关的债权及其收益权等。同时，《规则》第四章“交易流程”中也允许由转让方设定转让底价、价款支付等交易条件，并对受让方的资格条件和认定标准、交易方式和评价标准等进行设置（但设置的资格条件不得具有明确指向性或者违反公平竞争的内容），体现了PPP 项目资产交易的灵活性，转让方可设计与项目实际相适应的交易定价机制。

3、关注PPP 资产交易对公共利益和公共服务稳定性的保护

由于PPP 项目所具有的公共属性，因此PPP 资产交易过程中应当特别注重对于项目所涉公共利益的保护以及公共服务稳定性的维护，防止原社会资本方随意转让PPP 资产或者以降低受让方资格等不合理方式实现退出。对此，《规则》第三章明确规定应满足“取得审批权利人出具的同意进行PPP 资产交易的书面文件”等交易条件。在程序设置上，《规则》第二十一和二十二条也同样强调“转让方设置的受让方、联合受让方的资格条件需获得PPP 项目所在地政府方的书面同意”和“设置竞争性交易方式，鼓励采用综合评分法”，以保障政府方正当合理的监督和管理权利，引导通过竞争性机制选择综合条件最优的受让方。

4、强调信息披露和尽职调查的重要性

为体现交易流程的公平和诚信，保护受让方的合理利益，《规则》特别注重对于交易信息披露和尽职调查的规范化操作，在第十六条、十七条、十九条和第四十条都明确要求转让方向合格意向受让方定向披露PPP资产有关的其他特定信息和资料等，并对文件和信息的真实性、完整性和准确性作出承诺，承担责任。同时，转让方应配合意向受让方或者合格意向受让方开展PPP 资产有关尽职调查工作。为进一步保障PPP 资产交易过程中的公开竞争，《规则》明确后续还会针对信息披露制定专门的操作细则。

2《PPP 资产交易规则》适用的注意事项

经过对《规则》条款的全面梳理，笔者认为，交易当事方在适用《规则》的过程中应当注意以下要点：

1、《规则》的适用范围

《规则》第二条规定“在PPP 平台开展的PPP 资产交易及相关业务管理活动，适用本规则”，因此该《规则》的适用范围具有一定局限性，仅对在PPP 平台开展的PPP 资产交易及相关业务管理活动具有约束和规范作用，对于在其他交易场所进行的PPP 资产交易活动并不当然适用。

2、与国有资产交易程序的衔接

《规则》第二条同样规定“属于《企业国有资产交易监督管理办法》规定的‘企业国有资产交易行为’的，应当符合有关国有资产监管规定。 法律法规对PPP 资产交易当事方及其行为另有其他规定的，依照其规定。”因此，《规则》的适用并不能当然替代国有资产交易的法定程序，如PPP 资产交易属于《企业国有资产交易监督管理办法》所规定的国有资产转让行为，仍然应当根据规定开展资产评估、进场交易等流程。

3、PPP 平台会员身份的提前取得

《规则》第六条和第十四条规定“PPP平台实行会员制，PPP 资产交易当事方以会员身份参与交易活动”“会员专业机构，是指具有PPP 平台会员身份，接受委托在PPP资产交易过程中提供专业服务的法人或其他组织”。因此，如交易当事方拟借助PPP 平台开展资产交易，或者专业机构拟在交易过程中提供交易经纪、法律、咨询、审计、评估等一项或多项服务的，则应当提前完成平台的会员注册手续。

4、资产交易标准

《规则》第三章对于PPP 资产交易的标准和条件提出了明确要求，包括权属清晰、不存在权利负担或者禁止性或限制性规定或约定等，但是考虑到实践中交易资产范围的广泛性和多样性，在具体交易操作中各意向受让方应当根据不同资产类型设置不同的风控标准。例如，涉及PPP 项目收益权转让的，除要求收益权的权属清晰之外，对于采用政府付费或者可行性缺口补助的项目，应重点关注是否已纳入政府年度财政预算和中期财政规划，社会资本或项目公司是否存在重大违约影响导致付费机制发生重大调整等情形。对此，各意向受让方可委托专业咨询机构对交易资产进行详细尽职调查，以实现风险防控。

5、资产交易方式

《规则》第四十三条明确了PPP 资产的交易方式主要包括场内协议方式和竞争性方式两种，但是仅允许在组织竞争前只剩1 个合格意向方的情形下才可采取场内协议方式转让。考虑到PPP 项目实践过程中，社会资本往往选择通过联合体内部转让项目公司股权实现退出，而PPP 项目合同本身对于向第三方转让PPP 资产通常也会进行严格限制，故场内协议方式的适用情形过窄可能不利于提升资产交易的成功率。另外，对于竞争性方式（含招投标、竞争性磋商、网络竞价、拍卖等）的具体程序和竞价规则也有待于具体操作指引的出台进行明确。

6、争议解决机制

《规则》第五章第三节对交易过程中产生的争议及解决机制进行了规定，在当事方协商不成的情形下，可直接向PPP 平台或第三方调解机构申请调解，如调解后未能达成一致的，则可提交中国国际经济贸易仲裁委员会进行仲裁。该调解前置程序和仲裁方式的适用对有效解决争议能够起到积极作用，但《规则》同样规定“法律法规另有规定或当事人另有约定的除外”，即该调解前置程序以及仲裁方式并非具有强制性，当事人仍可选择以诉讼、约定其他仲裁机构仲裁 等方式解决交易争端。