新中国70年反贫困的政策演变、成效和主要经验

□ 罗继红

（中共广西区委党校、广西行政学院，广西 南宁 530021）

消除贫困是全人类孜孜以求的共同理想。新中国成立70年来，中国共产党和政府根据不同时期农村贫困状况的不同特点，采取相应的反贫困政策和措施，帮助中国7亿多农村人口摆脱了绝对贫困，对全球减贫贡献率超过7成，探索走出了一条具有中国特色、世界意义的减贫道路。

一、新中国70年反贫困的政策演变和成效

中国共产党和中国政府历来高度重视反贫困工作。新中国70年的奋斗历程，也是党和政府领导人民脱贫致富、逐步实现小康梦想的70年。新中国70年反贫困历程可划分为6个阶段，每个阶段的反贫困政策都具有鲜明的时代特征。

（一）救济式反贫困（1949—1978年）

新中国成立后，中央人民政府积极推进土地制度改革，没收地主土地，分给无地或少地农民，为农民摆脱贫困奠定了一定基础。但由于当时国家一穷二白，财政较为困难，贫困人口众多，因此，这一时期的反贫困重在保基本生存需求。例如：建立以合作医疗制度、赤脚医生、合作社保健站为支撑的农村初级卫生保健，实现“大病不出乡，小病不出村”；建设和完善农村基础设施；对鳏寡孤独的社员实行保吃、保烧、保穿、保教、保葬等“五保”供养政策、对农村特困人口给予相应的救助等。这些政策的执行在一定程度上缓解了当时农村居民贫困状况，初步改善了农村生产生活条件。到1978年我国农村贫困人口为2.5亿人（贫困线100元/年.人），贫困发生率为30.7%［1］。

（二）体制变革助力反贫困（1978—1985年）

随着1978年党的十一届三中全会召开，发展成为时代的主题。党和政府积极引导农民实行家庭联产承包责任制，“交够国家的、交足集体的、剩下都是自己的”，极大激发了广大农民群众创造物质财富的积极性和主动性，为农业生产发展注入了新的活力与生机，也释放出巨大的减贫效应。为从根本上改变“三西”地区（甘肃的河西、定西和宁夏的西海固）的贫困落后面貌，1982年12月，中央财经领导小组决定花10年—20年的时间，每年拨款2亿元专项资金扶持“三西”地区，开启了区域扶贫的先河。到1985年农村贫困人口降为1.25亿人（贫困线206元/年.人），贫困发生率降为14.8%［1］。

（三）开发式反贫困（1986—1992年）

党和政府高度重视解决经济落后地区尤其是老少边穷地区的贫困。1986年5月，专门成立国务院贫困地区经济开发领导小组（后改为国务院扶贫开发领导小组），具体负责全国贫困地区的反贫困工作。1987年又颁发了《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》，确定了以“促进区域增长”为主要目标的扶贫开发战略。并针对划定的592个国家重点贫困县，制定了优惠政策，安排了专项资金，鼓励通过加强特色产业培育和基础设施建设，不断提升贫困人口和贫困地区的自我发展能力。这意味着我国开始有了专门的扶贫机构和制度，为未来脱贫攻坚打下了良好的基础。经过不懈努力，1992年农村贫困人口降为8000万人（贫困线317元/年.人），贫困发生率降为8.8%［1］。

（四）攻坚式反贫困（1993—2000年）

1994年我国出台《八七扶贫攻坚计划》，该计划明确提出：力争在20世纪最后7年，集中力量基本解决全国8000万农村贫困人口温饱问题。该计划将扶贫攻坚与国家发展战略有机结合，是我国历史上第一个有明确目标、明确方针、明确途径、明确任务和明确扶持政策的扶贫攻坚行动纲领，执行效果显著。在这7年间，我国中央政府投入的扶贫资金达1240亿元，相当于年度财政支出的5%—7%，专门针对国家级贫困县制订了诸多优惠政策［2］。到2000年底，一些集中连片的重点贫困地区和革命老区群众的温饱问题基本得到解决，全国农村贫困人口下降到3209万人（贫困线为625元/年.人），贫困发生率降至3.4%［1］，中央确定的在20世纪末基本解决农村贫困人口温饱问题的战略目标基本实现。

（五）造血式反贫困（2001—2011年）

进入新世纪，针对全面建设小康社会的新要求，我国出台了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》，明确了扶贫开发工作新目标，即一方面要采取切实有力措施巩固温饱成果，帮助和扶持贫困地区群众因地制宜发展商品生产。同时注重贫困对象瞄准，加快“整村推进”；着手“补短板”，政府扶贫资源下沉（进村入户），加强贫困乡村的基础设施、生态和公共服务建设，不断改善贫困地区的基本生产生活条件，为达到小康水平创造条件。我国反贫困工作开始从解决温饱为主向提高发展能力、缩小发展差距转变；从单纯关注改善收入贫困向关注改善多维贫困转变；从单纯依靠财政拨款转变为财政支持和银行贷款相结合。同时，2011年11月我国再次提高扶贫标准，将新的国家扶贫标准定为农民人均纯收入2300元（2010年不变价），更多低收入人口被作为扶贫对象。2011年农村贫困人口为12238万人（当年价贫困标准2536元/年.人），贫困发生率为12.7%［3］。

（六）精准式反贫困（2012年—至今）

2013年11月，习近平总书记考察湖南十八洞村时提出了“精准扶贫”的重要理念，为新时代打赢打好脱贫攻坚战指明了路径。这一时期还先后颁发了《2011—2020中国农村扶贫开发纲要》和《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，基本建立了扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退全过程体制机制，使脱贫攻坚进入精准推进、精准施策、精准见效新阶段，为在全面建成小康社会的背景下提高脱贫攻坚质量，实现脱贫攻坚目标提供了遵循。我国实施精准脱贫攻坚以来，脱贫攻坚各项工作扎实推进，扶贫工作取得了决定性进展。2013—2018年我国农村脱贫人口分别达1650万人、1232万人、1442万人、1240万人、1289万人、1386万人。到2018年末，我国农村贫困人口下降为1660万人，比2012年减少8239万人；贫困发生率为1.7%，比2012年下降8.5个百分点（见表1）。2013—2018年，贫困地区农村居民人均可支配收入扣除价格因素，年均实际增长10%。其中，2018年贫困地区农村居民人均可支配收入是全国农村平均水平的71%，与2012年相比提高8.9个百分点，与全国农村平均水平的差距不断缩小［4］。

表1 按现行农村贫困标准衡量的农村贫困状况［3］

二、新中国70年反贫困的主要经验

我国是世界上最大的发展中国家，也是世界减贫事业的积极倡导者和有力推动者。新中国成立70年来，在党中央的正确领导、各级政府和社会各界的共同努力下，中国反贫困工作成效显著，7亿多中国贫困人口摆脱了绝对贫困，并逐步走上小康之路，谱写了人类反贫困史的辉煌篇章，也为人类减贫事业积累下宝贵的中国经验。

（一）着力凝聚共识形成反贫困合力

消除贫困事关保障全体人民的基本权利和福祉，体现了底线思维。习近平总书记从政治高度深刻阐述了贫困治理的重要性和紧迫性，指出：“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命”［5］13。我们不能“一边宣布全面建成了小康社会，另一边还有几千万人生活在扶贫标准线以下”［5］12。即要求全党全社会要充分认识到：反贫困不是一般性的经济工作、民生工作，而是关乎新时代中国特色社会主义道路与命运的重大政治任务、头等大事、第一民生工程。让贫困人口和贫困地区同全国一起进入全面小康社会是党对人民的庄严承诺。国务院颁发的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，也明确要求各级党委和政府要严格执行脱贫攻坚一把手负责制，坚持五级书记一起抓。党中央把解决贫困人口脱贫作为全面建成小康社会的底线任务、政治任务和标志性指标，广泛动员社会各界参与，赢得了全党全国人民的高度认同和支持，在全国范围全面打响了反贫困攻坚战。近年来，我国反贫困力度之大、影响之深、规模之广，前所未有，为确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会奠定了坚实基础［6］。截止2018年末，东部、中部和西部地区农村贫困人口大幅下降，其中，农村贫困发生率降至3%及以下的省份有23个，包括北京、上海、浙江、江苏、广东、天津、河北、河南、内蒙古、吉林、辽宁、黑龙江、福建、安徽、山东、江西、湖南、湖北、四川、重庆、海南、青海、宁夏等。同时，截止2019年5月中旬，全国已有436个贫困县脱贫摘帽，占全部贫困县的52.4%［7］。

（二）着力完善反贫困治理体制机制

反贫困治理是国家治理的重要组成部分，构建一个较为完善的反贫困治理体制机制是中国成功减贫的关键。为推进反贫困进程，我国先后成立了国务院三西地区农业建设领导小组（1982年）、国务院贫困地区经济开发领导小组（1986年成立，1993年改为国务院扶贫开发领导小组）等专门的扶贫机构，涵盖了规划、财政、交通、农业、教育、卫生等多个部门。这种跨部门组织机构的建立，既便于统筹协调，在全国范围内整合配置反贫困资源；又利于分工协作，形成反贫困合力，为治理多维度贫困奠定了坚实基础。同时，将扶贫开发纳入国家发展战略，制定了扶贫战略和计划。注重发挥政府主导作用，明确要求省市县乡村五级书记抓脱贫攻坚，逐步建立和完善中央统筹、省负总责、市县抓落实的治理机制，建立健全政策支持机制、脱贫攻坚责任机制、激励保障机制、容错纠错机制和最严格的考核评估机制（扶贫第三方评估、省际间交叉考核、媒体暗访考核）；探索建立从下而上的贫困群众参与式扶贫机制，逐步培养和增强贫困群众“主人翁”意识，增强贫困群众的自我发展能力和自身造血能力，变“要我脱贫”为“我要脱贫”，使反贫困绩效不断提升。

（三）着力与时俱进制定精准反贫困策略

脱贫攻坚贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。为最大限度地提高反贫困成效，建国70年来，我国始终坚持以问题为导向，根据实际发展情况、实际问题对扶贫策略进行相应调整。反贫困模式由“大水漫灌”的粗放式反贫困模式，逐步向“定向喷灌”“定点滴灌”的集约式反贫困模式转变，从给钱给物的“输血”式扶贫逐步转变为“造血”式扶贫、精准扶贫；从区域性扶贫逐步转变为瞄准贫困县、实施整村推进、扶贫精准到户，因地制宜、因人因户施策，靶向帮扶拔穷根；从单纯的捐款捐物，到实施众筹扶贫、电商扶贫、消费扶贫等多措施扶贫，反贫困的针对性、实效性不断增强。尤其是党的十八大以来，我国聚焦于贫困表征、贫困人群需求、致贫原因，提出了“两不愁，三保障”的脱贫攻坚目标；明确了“六个精准”的根本要求；因地制宜提出“五个一批”的脱贫路径；注重通过广泛宣传、党建引领、典型示范、技术培训、移风易俗等措施，把扶贫与扶志、扶智结合，培育内生脱贫动力，增强贫困村的发展活力。这些标志着我国反贫困治理开始从运动式治理转向制度性治理；从注重反贫困治理主体干预的外生性动力转到特别注重培育内生动力。例如，在扶贫实践中，贵州威宁县迤那镇探索出“一看房，二看粮，三看劳动力强不强，四看家中有没有读书郎”这一简单明了的“四看”精准识贫法。广西从2015年10月12日起，25万精准识别工作队员吃住在农村，奋战在一线，用两个多月时间，集中开展扶贫对象精准识别工作，为准确识别贫困村、贫困户和建档立卡提供了坚实依据。河南新县对有劳动能力的贫困户实施就业扶贫，确保不养懒汉；建设扶贫车间，帮助企业根据用工需要培训贫困户，实现贫困群众稳就业促增收；借助政府购买服务开发公益岗位，打造“半小时”就业圈。

（四）着力推进党建与贫困治理互促共赢

火车跑得快，全凭车头带。近年来，中国共产党充分发挥党的政治优势、组织优势和群众工作优势，聚焦贫中之贫、坚中之坚，以钉钉子精神落实选派第一书记，建强贫困村党组织，整顿软弱涣散班子。把支部建在产业链上，扶贫车间建在田间地头，使基层党组织成为带领贫困群众脱贫致富奔小康的“红色引擎”。以党建引领贫困治理、以贫困治理助力党建，走出一条党建与贫困治理互促共赢的有效路径。70年来，我国脱贫攻坚之所以能够取得巨大成就，离不开广大奋战在扶贫一线的党员干部的先锋引领。例如，广西来宾市武宣县和律村从整合“五星党员”动态管理和评分定级登记工作入手，将农村党员分为“创业类”“管理类”“老弱类”“外出类”等4个类别，采取量化积分办法对分类党员实行“星级化”和“登记制”管理，有效激发全村132名党员干事创业的热情，不少外出创业党员纷纷返乡投资创业，带动贫困户发展扶贫产业，实现脱贫致富。

（五）着力促进多元主体协同治理贫困

新中国成立70年来，我国充分发挥中国共产党领导的政治优势和社会主义制度优势，积极动员政府、企业、社会等多方力量参与扶贫，为脱贫攻坚凝聚巨大的合力；积极探索社会帮扶、对口帮扶、定点帮扶、结对帮扶、志愿服务等多元化扶贫新模式；通过强化顶层设计，创新扶贫协作形式，提升扶贫协作层次，逐步形成跨部门、跨地区、跨领域的多元主体协同治理贫困新格局。例如，从1996年开始实施的闽宁对口扶贫协作，两省区已连续召开23次高层联席会议；互派干部挂职交流从不曾“断档”；借助厦门“9·8”中国国际投资贸易洽谈会、宁夏枸杞节、中阿博览会和海峡论坛等平台，两省区充分发挥资源、资金、技术等方面的互补优势，不断拓展协作帮扶领域，推动产业共同发展。闽宁对口扶贫协作不仅缩短了东西部差距、增强了宁夏经济内生动力，而且开创了从单向的扶贫解困，到实现两省区合作互利共赢的贫困治理新格局；开创了从单一的经济援助，到开展两省区在教育、文化、医疗、旅游、电商等多领域全方位相互合作的新生态；开创了从单纯的政府行为，到形成两省区政府部门、企业、社会组织等多元主体协同发力、互为支撑的脱贫攻坚大格局，成为东西部扶贫协作的典范［8］。

（六）着力推动乡村振兴与贫困治理统筹衔接

乡村振兴，摆脱贫困是前提。农村贫困治理的效率和质量将影响乡村振兴战略的有效落实。为此，在2018年9月中共中央政治局第八次集体学习时，习近平总书记明确指出：打好脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的优先任务。2019年的《政府工作报告》也强调“坚持农业农村优先发展，加强脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接”。在实践中，我国十分重视推动贫困治理与乡村振兴有机结合、相互促进：一是推进产业振兴，夯实贫困治理的产业基础。各地围绕当地资源禀赋，在特色产业选择、经营销售方式以及贫困人口收益上做到精准布局，促进长效主导产业和短效特色产业间精准有序衔接，逐步推进一二三产业融合发展，增加农村贫困人口的收入。二是推进人才振兴，强化贫困治理的人才支撑。人才是农村贫困治理的引领力量，在打赢脱贫攻坚战中具有重要地位和作用。近年来，我国通过政策引导、定向培养、组织选派、筑巢引凤、载体共建、校（院）地合作、市场配置、活动帮扶等多种举措，一方面不断激发包村干部、驻村工作队和第一书记等人才干事创业积极性，同时鼓励外出农民工、退伍军人、高校毕业生、城市各类人才返乡创新创业；另一方面大力开展农民职业教育，借助政府+企业+银行+贫困户合作模式，破解贫困户缺技术、缺资金、缺销路等难题，不断激发贫困群众自我奋进的内生动力。从而凝聚起脱贫攻坚强大合力，培育和壮大懂农业、爱农业、爱农民的“三农”人才队伍，为贫困地区的发展提供坚强的人才保证和智力支持。三是推进文化振兴，筑牢贫困治理的文化根基。文化是乡村的灵魂和精神家园所在。近年来，我国十分重视加强人文历史、民居风貌、民俗文化等特色鲜明的农村文化建设，注意保护、挖掘、弘扬乡村优秀传统文化，推进非物质文化遗产的活态传承，建设了一批非遗传习基地及展览展示馆，积极探索非物质文化遗产与文化创意产业、乡村休闲观光游相结合；不断完善乡村文化基础设施建设，统筹开展小戏小品下乡、电影进村、流动乡村舞台巡回演、文艺创作、文艺辅导等文化服务，把党的政策及时传递到千家万户，丰富基层文化生活；制定完善乡规民约，反对陈规陋习，倡导文明新风，在“铸魂强根”上精准发力，助力文化振兴，筑牢贫困治理的文化根基。四是推进生态振兴，厚植贫困治理的生态优势。习近平总书记指出：“良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富。”［9］我国深度贫困地区大多生态环境脆弱，为此，70年来，我国十分重视生态扶贫工作，2019年专门制定了《生态扶贫工作方案》，鼓励贫困人口积极参与生态工程建设、参加生态管护、发展生态产业，同时加大生态补偿力度，积极探索生态搬迁、林权抵押贷款、碳交易补偿等生态扶贫方式，使贫困人口在扶贫开发和生态保护中得到更多实惠，推动贫困地区贫困治理与生态保护相协调。例如，山西岚县认真贯彻落实绿水青山就是金山银山的绿色发展理念，探索出合作社造林、资产收益造林、购买式造林等生态扶贫新模式，帮助5000多名贫困户实现稳定脱贫。五是推进组织振兴，建强贫困治理的战斗堡垒。实践证明，基层党组织是广大贫困群众脱贫致富的“主心骨”。基层党组织软弱涣散，脱贫攻坚将步履维艰；基层党组织坚强有力，脱贫攻坚就会蹄疾步稳。近年来，我国十分重视选优配强基层党组织队伍，不断提升党员干部队伍的专业能力和综合素质；深化基层社会治理，健全自治、法治、德治相结合的基层治理体系；通过强化公共利益引导与有效的奖惩机制，使农村党支部发挥作用有平台、凝聚群众有载体、服务群众有资源。例如，山东兰陵县代村从一个欠债386万元的穷脏乱村，一跃成为产值26亿元、村集体经济收入1.1亿元和村民人均纯收入6.5万元的脱贫攻坚、乡村振兴样板村，关键是有一个好支书——王传喜［10］。四川广安区白马乡在各村（社区）党组织中开展以争创“脱贫攻坚红旗村、基层党建红旗村、美丽乡村红旗村、产业发展红旗村、乡风文明红旗村”为主题的党建活动，“五面红旗”激发了各村基层党组织比学赶超的竞争意识，赛出了各村基层党组织脱贫攻坚真劲头，让基层组织真正成为推进脱贫攻坚、实现乡村振兴的战斗堡垒［11］。广西凤山县积极探索“整合各类资源下村”，使农村基层党组织“号召有人应、讲话有人听、干事有人跟、党员起作用，群众得实惠”，为打赢脱贫攻坚战、扎实推进乡村振兴注入了活力。