杭温高铁PPP合作运营期可行性缺口补贴测算

□ 杜慎旭

杭温高铁是国家、浙江省重大建设工程，被国家发改委列为社会资本投资铁路PPP融资模式（政府与社会资本合作模式）示范项目，也是国务院确定的铁路领域混合所有制改革试点项目。该项目以政府与社会资本产权深度融合为目标，以PPP（BOO模式）合作示范为实现方式，由项目公司具体负责杭温铁路的投资、融资、建造、运营和维护。

杭温高铁PPP合作期限为34年（建设期4年，运营期30年）。PPP合作期内，项目公司自主经营，自主决策，自负盈亏，政府方按照PPP项目风险分担原则与社会资本共享收益，共担风险。PPP合作期满后，项目公司依法永久拥有项目的所有权，永续经营，按市场机制承担项目全部风险并享有相应收益。PPP合作期末的项目估值对项目收益、PPP合作期的可行性缺口补贴等至关重要，对吸引民营资本投资、政府决策具有重要意义，有必要进行专题研究。笔者通过对杭温高铁进行价值评估，为项目投资者及决策方提供了投资、决策的依据与建议。

一、杭温高速铁路概况

新建杭州至温州高速铁路位于浙江省中东部，北起杭州枢纽规划杭州西站，经沪昆客专义乌站，南至甬台温铁路温州南站，途经杭州市余杭区、富阳区、桐庐县，金华所辖浦江县、义乌市、东阳市、磐安县，台州市所辖仙居县，温州市及所辖永嘉县等浙江省5市10区（县）。杭州西至温州南运营长度为330.142公里，设计速度为350公里/小时。项目采用PPP融资模式，即沿线社会资本联合体和政府共同出资建设，并组建杭温高铁SPV公司。项目由社会资本（包括民营企业联合体、铁路总公司）、政府出资建设，按PPP模式操作。各方出资比为民营资本占51%，铁路总公司占15%，浙江省内各级政府（省交投集团与沿线地方政府出资代表）合计出资占34%。其中，浙江省交投集团作为浙江省政府出资代表，出资占比为13.6%；地方政府出资占比为20.4%。

二、项目运营管理模式

1.高速铁路运营管理模式及其特点

高速铁路运营管理模式大体上存在委托运输模式和自管自营模式两大类。委托运输模式可借助铁路局丰富的运营经验，有利于发挥铁路网综合能力和效益，有利于实现专业化管理，公司负责资产管理，一次性投入少。委托运输模式适用于衔接国铁线路多，路网交流量大的线路。自管自营模式公司运营自主性较强，运输及项目决策相对快捷、便利，有利于公司经营和成本控制，有利于城际客流运输组织。自管自营模式适用于外部依存度不高、服务管辖范围内城际客流为主的线路。

从目前我国已开通运营的高速铁路来看，全部采用委托铁路局运营管理模式，有利于中国铁路总公司进行资源合理协调、统一配置，便于运输组织的调整，但也存在一些弊端，如权责利不够明晰，公司与铁路局两个法人主体之间仅依赖《委托运营协议》进行协调管理，公司与铁路局信息不对称，尚未制定覆盖全面、科学合理、公开透明的委托运输管理费用清算办法，无法进行核算监管。

2.杭温高铁运营管理模式选择

（1）项目承担路网与城际并重的功能定位。杭温高铁是国家高速铁路网主骨架京沪杭、商合杭铁路的南延线，是长三角与海西、粤东地区联系的客运便捷通道，是长三角城际铁路网的重要组成部分。杭温高铁是温州对接长三角核心区，快速融入“一带一路”倡议、长江经济带发展战略，加强温台沿海城市群、金华 义乌都市区与环杭州湾城市群联系的快速便捷客运通道。由此可见，杭温高铁具有路网和城际双重功能，承担以路网为主兼顾城际的快速客运功能。

（2）杭温高铁与相邻路网关系紧密，且跨线客车占比大。杭温高铁与相邻杭长客专、沿海通道、宁杭客专、商合杭铁路、沪乍杭铁路等线路关系密切，跨线客车交流频繁（如图1所示）。从路网功能看，杭温高铁承担苏皖以远、苏西南、浙北与浙闽东部沿海及以远的中长途跨线客车为主，约占总客车的60%，旅客平均输送距离为660公里左右。

图1 杭温铁路客车构成示意图

（3）杭温高铁相关利益方较多。杭温高铁线路长201.151公里，投资估算总额约390.1亿元（含综合开发征地费），由新组建的杭温高铁SPV公司负责融资建设，资本金比例考虑为30%，采用PPP模式进行融资，由民营企业资本、中国铁路总公司、沿线政府共同出资建设。杭温高铁是由民营资本控股、多方参与的高速铁路PPP模式试点项目，涉及相关利益方较多。

（4）杭温高铁运营管理模式及推荐意见。①从项目特点来看，杭温高铁为路网功能突出、相邻线跨线客车比重大、相关利益方多的高速铁路，旅客运距长、平均运距达660公里，以中长途跨线客车运输为主，跨线客车占行车总量的60%左右，与相邻路网采用统一的运营管理模式，有利于运输组织统一调度、灵活调整。②从运营管理模式的特点来看，自管自营更适合于与相邻线路交流少的城际线路，委托运输管理适用于衔接国铁线路多，路网交流量大的线路，杭温高铁与相邻杭长客专、沿海通道、宁杭客专、商合杭铁路、沪乍杭铁路等线路关系密切，交流频繁，应采用委托运输管理较为合适。③从我国既有高速铁路运营经验来看，均以委托相关路局进行运营管理的模式，铁路局具有丰富的运营经验，有利于实现专业化管理，自管自营模式尚未在高速铁路领域实施。杭温高铁作为国家高速铁路网主骨架京沪杭、商合杭铁路的南延线，路网地位重要，需要专业机构有效管理以发挥铁路网综合能力和效益。因此，建议杭温高铁采用委托铁路局进行代管的模式。

三、收入清算及费用结算方式

1.我国高速铁路主要清算模式

按照推荐的委托路局进行运营管理的模式，结合目前运营高铁经验，存在两种清算模式（如图2所示）。不同的清算模式下合资铁路公司的收入、成本内容有所差别。本次研究对杭温高铁委托方SPV公司与受委托方上海铁路局之间采用何种收入清算及费用结算方式进行分析。

2.两种清算方式分析

（1）两种清算模式的主要差别。①运输收入的归属不同。第一种清算方式，运输收入归杭温高铁SPV公司所有，SPV公司的收入主要来源为客票收入；第二种清算方式，运输收入归铁路局所有，而SPV公司主要的收入是铁路局向SPV公司支付的线路使用费和接触网使用费。②委托运输费用的内容不同。第一种清算方式，SPV支付给铁路局的委托管理费不仅包括线路运营维护费用，还包括列车运行组织及运输组织服务方面的费用；第二种清算方式，SPV支付给铁路局的委托管理费只需要包括线路运营维护费用，其他的日常列车运行组织及运输组织费用均由铁路局承担。

图2 不同清算关系下合资铁路公司与路局关系示意图

（2）两种清算模式的优缺点。客票收入归属SPV公司模式，铁路局更倾向于少开列车，对开行列车赢利能力并不需要十分关心；SPV公司更倾向于列车的盈利能力。因此，双方利益目标的一致性相对较弱。

客票收入归属铁路局模式，SPV公司倾向于路局能多开列车。由于运输收入归属路局，铁路局更关心开行列车的赢利能力，倾向于综合考虑客流量和开车密度优化城际铁路的运输组织方案，从而提高运输效率，降低运营成本，因此，双方利益目标的一致性相对较强。

3.杭温高铁清算方式建议

结合我国已经运营的高速铁路经验来看，客票收入归属铁路局模式的双方利益目标一致性更强，更有利于发挥项目综合效益。目前，武广客专、温福铁路等高速铁路骨干线路采用客票收入归属合资公司的模式，财务状况均欠佳；而京津城际铁路改为客票收入归属铁路局后，迅速改变了财务状况。沪宁城际铁路从运营开始便实现盈利，哈大客专亦由2016年开始转而采用该模式。可见，客票收入归属铁路局模式更优，同时考虑到相邻路网多以客票收入归属路局模式为主（如沪宁城际铁路、沪杭高铁等），因此，建议杭温高铁亦采用客票收入归属铁路局模式。

四、杭温高铁可行性缺口补贴分析

1.杭温高铁SPV公司运营支出分析

按照推荐的运营管理模式及收入费用清算模式，杭温高铁SPV公司的运营支出主要有人员工资及福利费、生活用水用电费用、牵引耗电费、工程改造及整治费用、委托管理费、管理费等。运营期前30年累计运营总支出（不含增值税）为771.1亿元，其中运营成本为294.8亿元，占运营总支出的比重最高，占38.2%，运营成本中牵引耗电费用最高。

2.杭温高铁SPV公司运营收入分析

根据项目运营管理模式及清算模式，杭温高铁SPV公司的收入来源主要是线路使用费、接触网使用费及电费、车站服务费、多元经营收入。运营期前30年累计收入（不含增值税）为620.7亿元，线路使用费是项目的最大收入来源，占比达到67%；其次为接触网使用费和电费。

3.可行性缺口补助测算

（1）财务盈利能力分析。财务盈利能力是企业获得利润的能力，表现为企业在一定时间内获得的收益数额的多少及收益数额的构成。盈利能力指标包括总投资收益率、静态投资回收期等，结合现金流量表、损益表中的有关数据进行分析。经测算，项目全部投资内部收益率0.9%，低于铁路行业基准收益率3%；全部财务净现值 1019902万元，小于0；全部投资税前回收期33.03年；项目资本金内部收益率 4.96%。这表明项目财务盈利能力欠佳。

（2）可行性缺口补贴。高速铁路属于准经营性项目，日常收支通常会出现缺口，采用可行性补助是吸引社会资本、提升项目生存能力的重要措施，由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策实施。按照项目资本金合理回报率6%测算可行性缺口补助，测算结果见表1所列。杭温高铁可行性缺口补助额度需要补助261.6亿元，补助现值累计为163.3亿元。经测算，可行性缺口补助后，各项财务指标均较好，全部投资内部收益率达到4.30%，全部投资财务净现值达到593518万元，投资回收期为20.08年。

五、结论与建议

1.结论

杭温高铁项目是一项复杂的系统工程，集公益性和准经营性于一身，其经济属性复杂。作为沿线城乡旅客出行的交通工具，提供良好的公共出行服务，具有公益特性；又面临区域内各种交通方式、各个相关铁路项目间的竞争，竞争对手包括区域内高速公路以及杭深铁路、杭绍台铁路等，还要满足社会资本的合理回报，应积极提升市场竞争力，具有准经营性。为最大限度地发挥项目综合效益，结合项目特点、运营管理模式特点及我国既有高速铁路运营经验，建议杭温高铁采用委托铁路局代管模式，清算模式采用客票收入归属铁路局模式。杭温高速铁路属于准经营性项目，日常收支通常会出现缺口，采用可行性补助是吸引社会资本、提升项目生存能力的重要措施，由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策实施。按照项目资本金合理回报率6%测算可行性缺口补助，杭温高铁可行性缺口补助额度需要补贴261.6亿元，补助现值累计为163.3亿元。

表1 可行性缺口补助额度 万元

2.建议

（1）同多方落实合理投资回报机制。杭温高铁为PPP参与高速铁路项目建设试点项目，鉴于国家铁路体制改革尚在推进完善中，各方面有较大的不确定性，因此需要项目公司多方主动协调，落实合理投资回报机制，争取更多更稳定的政策支持，获得更合理的稳定回报，完善各方风险分担机制，研究合适的资本退出机制，并与相关方达成一致。

（2）研究杭温高铁可持续发展对策。杭温高铁盈利能力欠佳，项目建成后在日常运营过程中，需要支付运营成本等日常开支。在运营初期，其自身盈利能力不强，并且还需要支付巨额的银行贷款利息，如若没有可行的可持续运营的发展路径，可能会导致资金链的不稳定，因此，建议在项目推进过程中研究项目可持续发展的对策。