最高院：政府提前收回土地，应参考市场价格合理补偿！

周月萍 纪晓晨 朱宸 中伦律师事务所

根据《土地管理法》第58 条规定，政府基于公共利益需要，可以依法定程序提前收回国有土地使用权，但应对土地使用权人给予适当补偿。但是，提前收回国有土地使用权应遵循何种程序、适当补偿如何构成，相关法律法规中缺乏明确的定义。实践中，政府一般是根据土地的开发程度、土地使用权人实际投入的成本，来计算补偿费用。这样一来，就导致尚未正式动工开发的土地，除出让金的投入外，没有其他的费用投入可以作为补偿依据。但在等待开发期间，该地块以及周边地区的土地价格可能已经上涨，土地一旦被提前收回，该地块的原使用权人则需另行通过招拍挂程序，用更高的对价来获取新的土地，对于原使用权人而言，未免不公。这也是近些年司法实践中，一直面临的补偿难题。最高人民法院最新的裁判观点，或许能够帮助我们解决这个问题。

一、案情简介

【案例索引】(2020)最高法行再100 号

2002 年，恒通公司通过招拍挂程序取得日月湾旅游区内211 亩国有土地，作为旅游用地。万宁市政府与恒通公司签署合同，对规划开发条件进行约定，同时明确该土地内有国家青皮林保护区和海滩，要求恒通公司依法予以保护和管理。2003 年，恒通公司办理国有土地使用证。2004 年，因该宗地所处区域规划指标废止，新的控制性详规尚未编制，恒通公司一直未动工开发。

2015 年11 月，海南省万宁市政府以土地长期未动工开发为由，决定有偿收回该宗地的国有土地使用权。恒通公司不服，提起行政复议。海南省政府经复议审查，认为：万宁市政府认定土地闲置系恒通公司原因造成，却依据《闲置土地处理办法》第12 条土地开发延迟系政府原因造成的法律规定，作出收地决定，属适用依据错误；并且，万宁市政府未与恒通公司协商土地处置方式、单方决定收回土地使用权，系程序违法。据此，海南省政府撤销了该收地决定。

为配合中央环保督查，万宁市国土局向恒通公司送达调查函，要求恒通公司配合做好闲置土地调查工作。因该地块中的190 亩土地位于青皮林保护区内，属环保督察整改的对象，需有偿收回。万宁市国土局致函恒通公司，要求提供前期对该土地合理投入的相关凭证，以便进行补偿测算、确定补偿金额。

2017 年12 月29 日，万宁市政府以案涉土地位于青皮林内，涉嫌占用生态保护区面积为由，作出25 号收地决定，决定有偿收回恒通公司名下202.68 亩闲置国有土地，并确定补偿价格为2335.5586 万元。恒通公司不服该决定，提起行政复议，海南省政府作出63 号复议决定，予以维持。

2018 年6 月，恒通公司对复议决定仍不服，向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销万宁市政府25 号收地决定和海南省政府63 号复议决定。

二、法院裁判观点

一审海南中院观点

1.万宁市政府收地决定的作出程序不合法。根据《土地管理法》第58 条，万宁市政府基于公共利益需要，有权提前回收国有土地，但应遵循法定程序。万宁市政府在作出决定前，未听取恒通公司意见，也未举行听证，违反正当程序原则，该收地决定依法应判决撤销。由于案涉土地大多不能再用作建设用地，撤销该决定会给公共利益造成损害，故判决确认收地决定违法。

2.收地决定补偿数额的确定缺乏依据。虽然万宁市政府提供了第三方会计事务出具的《审核报告》，但该《审核报告》形成于25 号收地决定之后，不应作为25 号收地决定补偿数额的合法依据。因此，25 号收地决定中补偿数额的确定缺乏依据。

海南一中院据此判决确认25 号收地决定违法，撤销25 号收地决定中的补偿决定，撤销63 号复议决定，并责令万宁市政府对恒通公司重新作出补偿决定。恒通公司与万宁市政府均不服一审判决，上诉至海南省高级人民法院。

二审海南高院观点

1.万宁市政府未按法定程序做出收地决定，程序明显违法。

2.补偿数额合理，符合适当补偿的标准。《审核报告》虽属事后形成，但相关数据在报告正式出具前，已审核完毕并报送给万宁市政府，最终出具报告的日期不影响报告审核数据的真实性和合法性。虽然补偿数额的决定程序明显不当，但涉案土地绝大部分无法再用于开发，已不具备市场价值，万宁市政府系参照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》中的补偿标准作出补偿决定，应认定为已进行适当补偿。恒通公司仍不服，向最高人民法院申请再审。

最高法院再审观点

1、万宁市政府的收地决定违反程序正当原则。根据《土地管理法》第58 条，为公共利益需要使用土地，经有关部门批准，可以收回国有土地使用权。由于案涉土地的绝大部分位于禁止开发建设的自然保护区缓冲区内，已不适合旅游开发。万宁市政府依法启动收回恒通公司名下国有土地，既有利于自然保护，也有利于保护恒通公司的合法利益。但万宁市政府在作出收地决定前，未听取恒通公司意见，也未能遵循正当程序要求；补偿所依据的《审核报告》既未正式形成又未及时送达并听取恒通公司意见。故，万宁市政府作出25 号收地决定，程序违法。

2、收地决定补偿数额依据不足。政府基于公共利益收回土地，依法应对被收地公司进行适当补偿。适当补偿不能理解为仅补偿土地出让金、前期投入及相应利息，而宜考虑收回土地原因及土地的具体用途、原土地使用权剩余开发年限、土地使用权人的过错情况与实际投入等多重因素，参考收回土地时与案涉土地类似房地产的市场价格，在确保补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本的情况下，综合确定公平合理的补偿金额。《审核报告》仅采用土地出让金加利息的方式确定补偿金额，既非专业的不动产评估机构对案涉土地市场价格的评估，也未参考类似房地产的市场价格，对于补偿金额的认定属事实不清，依据不足。

三、裁判规则梳理

【规则1】因公共利益需要，政府可依法提前收回国有土地使用权，但必须遵循程序正当原则

根据《土地管理法》第58 条第1 款，为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。

但收地等行政决定，必须严格遵循正当程序的要求。《全面推进依法行政实施纲要》（国发［2004］10 号）第5 条规定，“程序正当”是依法行政的基本要求。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应听取公民、法人和其他组织意见，依法保障行政管理相对人的知情权、参与权和救济权。第20 条规定，“行政机关作出对行政管理相对人不利的行政决定之前，应当告知并给予其陈述和申辩的机会。对重大事项，行政管理相对人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。”收地作为涉及土地使用权人切身利益的重大事项，该决定的作出必须遵循程序正当原则，依法听取当事人的意见，必要时组织听证。如果政府作出行政决定时违反程序正当原则，相关决定将被法院依法判决撤销或确认违法。

【规则2】土地回收的适当补偿，不仅限于土地出让金、前期投入及相应利息，政府还应综合考虑土地使用权人的损失，参考市场价格，与当事人共同协商确定

《土地管理法》第58 条第2 款规定，政府依法收回国有土地使用权的，应对土地使用权人应当给予适当补偿。《城市房地产管理法》第20 条规定，政府在特殊情况下，可根据社会公共利益的需要提前收回土地，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应补偿。可见，收地决定补偿金额必须满足适当补偿的标准。

以往不论是政府征收决定，还是法院司法判例，对于适当补偿的标准，大多仅局限于返还土地出让金、实际投入及相应利息等实际损失。考虑到国家禁止“炒地”等正常规定，土地的增值、开发后的可得利润等均难列入补偿之列。这就导致，原土地使用权人在土地回收后，无法实现最初的摘地目的，无法获取正常的投资建设利润；而仅靠返还的出让金及利息等费用，又很难再竞拍到同等地段的新地。对原土地使用权人而言，甚为不公，有苦难言。

结合本案以及最高法院公报案例[案号(2019)琼行终132 号]，“适当补偿”应当是公平合理的补偿。确定补偿数额时，应由专业不动产评估机构对土地价值进行客观合理评估，结合收回土地原因、土地用途、性质、区位、剩余开发年限、土地使用权人的过错等多重因素，参考土地时收回类似房地产的市场价格，确保补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合确定。