辽宁省河流断面水质污染横向补偿机制探索与实践

王春雷 李璇 李国玉

（1. 辽宁省财政厅，辽宁沈阳 110000；2. 辽宁省生态环境保护科技中心，辽宁沈阳 110161；3. 辽宁省生态环境厅，辽宁沈阳 110161）

1 引言

河流断面水质污染横向补偿是一种流域上下游政府之间的环境责任协议制度［1］，早在2008 年，辽宁省财政厅、原辽宁省环境保护厅根据“谁污染、谁付费（赔偿）”原则，研究建立了河流断面水质污染补偿机制，以省政府的名义，出台了《辽宁省跨行政区域河流出市断面水质目标考核暂行办法》。2011 年，首次在《辽宁省辽河流域水污染防治条例》中纳入了河流断面水质超标补偿机制的要求。经过长时间的实践和探索，辽宁省近年来先后出台《辽宁省河流断面水质污染补偿办法》《辽宁省河流断面水质污染补偿资金管理办法》等新的制度，优化考核制度，理顺和明晰横向补偿关系，落实各市政府主体责任，并建立奖励机制，全面构建起省域内河流断面水质污染补偿的长效机制。2019 年新修订的《辽宁省水污染防治条例》提出，省人民政府应当通过资源有偿使用、财政转移支付、对口协作、产业转移等方式，建立健全对重要河流敏感河段等具有重要水生态功能区域的多元化、市场化生态保护补偿机制，实行河流断面水质超标补偿制度。新制度实施以来，辽宁省90%以上地级市补偿资金数额呈现明显下降趋势。到2020 年6 月，全省全面消除劣Ⅴ类水质断面，同时，2020 年上半年污染补偿金额较2019 年下降50%，体现了制度的积极作用。

2 辽宁省河流断面水质污染横向补偿机制的探索与实践

2.1 强化上一级政府平台作用，化解跨区域治理难题

河流污染治理是涉及上下游、左右岸的系统性问题，但市县级层面污染治理主体责任意识不强；在实施污染补偿的过程中，上游和下游的协商、签订协议往往需要很长的过程，还存在协议期限短、履行不及时等诸多问题［2-3］。经过探索和实践，在制定新措施时，以环境质量底线为出发点，更加注重上级政府的作用，协同联动，做好顶层制度设计，在上级政府层面搭建平台、建立机制，而上级政府及其职能部门应既是“组织者”又是“裁判员”，从而有效地推动横向补偿机制的实施。辽宁省在省、市两级建立了相应的河流断面水质污染横向补偿机制。

2.2 理顺和明确补偿责任，政策杠杆作用显现

跨市断面超标的，由上游补偿下游；入海断面或者重要支流河口断面超标的，由相关市予以省补偿；特别是在国家层面跨省污染补偿制度建立以前，由辽宁省政府对涉及入省断面超标的城市进行补偿。由此，全省河流超标水质补偿责任在制度上有了明确保障，强化了市级政府的主体责任，为顺利推进补偿机制打下了坚实的基础。

市与市之间的补偿资金不再由省级财政代扣代缴，超标的上游城市将直接对下游城市进行补偿；涉及对省补偿的，各市自主向省级上报补偿资金认缴报告。在各市兑现补偿资金报批过程中，河流污染问题引起了市县党委及政府主要领导的高度重视，专题研究，各部门协同联动，主动作为，推动河流水质改善，充分体现了这一机制杠杆的作用。同时，在省级补偿办法的引领下，各市出台了各自的河流断面水质污染补偿办法，进一步加强了县区在控制河流污染方面的责任。

2.3 建立健全约束机制，超标排污有效遏制

科学确定补偿标准，构建省级统一确定处罚金额、递增加罚的刚性约束机制。其中，干流断面水质超标的处罚金额100 万元，支流等其他断面水质超标处罚金额为50 万元，水质递增超标一个类别，相应增加一倍处罚金额；同时，对水质为劣Ⅴ类的河流从严处罚，按当月各超标因子超标倍数乘以扣缴基数累计计算，扣缴基数为10 万元。超标排污者将受到相应惩罚，加倍兑付污染补偿资金。

2017 年执行新政策以来，辽宁省相关市在规定时限内兑付超标补偿金6.6 亿元，包括上下游市级间补偿2.3 亿元、市级对省级补偿4.3 亿元，对上游排污行为进行了充分限制，有效助推全省河流水质不断改善。

2.4 创新出台差额政策，“不让老实人吃亏”

有关市政府收到了补偿通知书后，须主动向受到污染影响的城市等补偿对象提供补偿；对于没有按时自愿支付补偿金的地区，补偿金额将提高10%，并由省市两级财政结算强制执行，确保补偿资金得到落实。通过建立区分对待主动补偿和非主动补偿的工作机制，推动各市积极落实主体责任，主动履行河流污染治理责任［4］。

10%差额政策的特点是差别化对待主动作为与不主动作为。截至目前，全省还未发生不主动、不按时兑付补偿资金的情况。

2.5 建立激励机制，鼓励实干快干

相关市兑付对省的补偿资金，纳入省级财政预算管理，除用于跨省界河流水质断面补偿外，其余资金都用于奖励河流水质全部达到标准的地区以及水质改善较为明显的地区，并将资金分配与河流断面的水质监测结果、“水十条”考核结果等关联，以河流水质提升为导向，建立“奖励改善、奖励达标、鼓励实干快干”的创新鼓励机制。同时，奖励、补偿资金均切块下达到各市，可用于治理项目运行和建设，具体项目及补助金额等可由各市根据地区实际情况确定，进一步强化了市县统筹能力，提升资金投向的精准度。

3 结语

尽管辽宁省新的河流断面水质污染补偿制度取得了积极成效，但与国家的要求和先进省份还有一定差距，还有很多地方需要进一步完善。建议通过加强调研，剖析各市在实际工作中遇到的问题和困难，研究国家“十四五”规划部署，在有效遏制上游向下游超标排污的基础上，进一步研究建立下游地区对上游地区因提供良好水体的生态补偿机制，实现单向补偿升级为双向补偿，通过建立正向激励机制，进一步激发上游地区保护生态环境的积极性，为建设美丽辽宁作出积极贡献。