新形势下浙江省湖州市野生动物保护管理现状、问题与对策

陈碧芽 秦勇强 陆尤尤 汤惠昆

（浙江省湖州市林业局313000）

1 湖州市野生动物保护驯养现状

野生动物是自然生态系统的重要组成部分，保护好野生动物资源，是维护生物多样性和自然生态平衡、拯救珍贵、濒危动物的关键，也是人类为保护地球、保护自己所必须采取的行动。近年来，湖州市依托“两山理论”，在着力现代林业建设的同时，根据《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》、《浙江省陆生野生动物保护条例》等法律法规，切实加强野生动物的保护管理。在野生动物保护宣传、野生动物栖息地保护、珍稀物种种群重建、严格规范野生动物驯养和经营利用许可、野生动物救护收容、野生动物疫源疫病监测和野生动物执法监督等方面做了大量卓有成效的工作。目前市内建有浙江安吉小鲵国家级自然保护区和长兴扬子鳄省级自然保护区，湿地公园7家，森林公园6家。实施了朱鹮Nipponia nippon、扬子鳄Alligator sinensis等一批种群重建和野外放生项目，使全球最为濒危的扬子鳄种群从1979年的11条扩大到目前的7000多条，成功实现了人工繁育、野外放归、野外种群重建；“东方宝石”朱鹮从2008年引进时的10只增加到如今的406只，并成功实施野外放生和繁育，野外存活率高达96.97%；在安吉，已绝迹浙江二十多年的狗獾Meles meles也被发现，最近又首次记录到貉Nyctereutes procyonoides等物种的影像，国家一级保护鸟类中华秋沙鸭Mergus squamatus在安吉连续四年发现较大种群。

另一方面，考虑到经济发展、社会需求以及解决部分劳动力就业的因素，国家一直鼓励陆生野生动物的繁育与经营利用产业。经过多年发展，湖州市已经形成了类别齐全、特色明显、初具规模的野生动物产业，涵盖科研、药用、食用、观赏四大类[1-3]。特别是鳄鱼类、龟类和蛙类产业，在全省占了较大比重。根据地域特性及历史沿袭，各县区都有自己的驯养繁殖与经营利用的当家品种，如吴兴的乌龟养殖，德清的蛇类养殖等，德清县莫干山蛇类实业有限公司是省内乃至国内都有影响的规模养殖企业。随着人工繁育技术的成熟，广大农户也加入野生动物驯养繁育队伍，对当地经济发展带来一定的贡献。

根据2020年5月湖州市林业局对全市范围野生动物驯养繁殖和经营利用企业情况的摸底调查，目前全市建有综合性大型野生动物园2家，养殖繁育陆生野生动物物种达450种，存栏量达5800头以上；全市累计批准野生动物人工繁育104家，经营利用100家，存栏量达100万头以上。按照农业农村部最新《畜禽遗传资源目录》及《农业农村部 国家林业和草原局关于进一步规范蛙类保护管理的通知》（农渔发【2020】15号），湖州市目前已列入水生动物名录的有黑斑蛙Pelophylax nigromaculatus、棘胸蛙Quasipaa spinosa、黄缘闭壳龟Cuora flavomarginata等，存栏量77万只左右；已列入畜禽目录的有雉鸡Phasianus colchicus、绿头鸭Anas platyrhynchos、梅花鹿等，存栏量770多头。名录外的有獐Hydropotes inermis、蓝孔雀Pavo cristatus、斑嘴鸭Anas poecilorhyncha等，存栏量2800头左右，其中獐和蓝孔雀养殖数量大，而且现在正值獐繁殖期，数量还在进一步增加。

2 现阶段野生动物保护管理面临的新形势

随着2020年初新冠疫情在武汉暴发并迅速蔓延，自2003年的SARS疫情爆发17年后，又一次把病毒来源的“矛头”指向野生动物，虽然目前对传染源和传染途径尚没有明确定论，但由此凸显野生动物非法交易、乱捕滥食野生动物等问题已对公共卫生安全构成重大隐患，食用野生动物使得人类与动物的接触面大幅增加，给细菌、病毒和寄生虫从野生动物向人类的传播创造了条件，使得流行病爆发的几率大大增加，加之现代社会交通条件的发展导致人口的快速流动，危及公共卫生安全。

2020年1月27日，习近平总书记作出重要批示，深刻指出非法交易、滥食野生动物的突出问题及对公共卫生安全构成的重大隐患，明确提出完善相关立法、坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易、革除滥食野生动物的陋习等要求。2020年2月24日全国人大第十三届常务委员会第十六次会议通过发布《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，2020年3月26日浙江省人大第十三届常务委员会第十九次会议通过《浙江省人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法交易和滥食野生动物的决定》。两个《决定》全面禁止陆生野生动物的食用，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物（列入国务院畜牧兽医主管部门《畜禽遗传资源目录》的陆生野生动物，按家畜家禽管理）；全面禁止以食用为目的猎捕、交易、运输野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物；规定野生动物资源利用仅限于科研、药用、展示等特殊情况，并实行严格的审批和检疫检验制度；同时要求地方人民政府采取必要措施，支持、指导、帮助受影响的农户调整、转变生产经营活动，并根据实际情况给予一定补偿。省人大《决定》还禁止特定公共场所（商场、广场、道路和居民小区）的野生动物展演。

现行野生动物保护法于1988年制定，立法宗旨是将野生动物作为资源，保护的同时满足社会需求，缓解野外种群的保护压力。采用的方针是“加强资源保护（特别是珍贵濒危野生动物）、积极驯养繁殖、合理开发利用”。实施近30年来，已进行过几次修改，2016年又作了大的修订。当时考虑到我国地域广阔，人口众多，地区间经济发展不平衡，全国仍有一部分人以养殖业为生，以及传统医药等对野生动物资源的需要，强调“保护优先，规范利用，严格监管”的原则，没有提出全面禁食野生动物。随着生态文明建设和国家现代治理体系建设的推进，法律本身和配套法规不完善的问题日益显现，立法宗旨与时代要求已不相适应。本次出台的两个《决定》是对现行野生动物保护法全面、严格、兜底式的一次补充，作为非常时期的非常决定，为下一步修法指明方向，划清了禁食野生动物的红线，强化对违法猎捕、交易、运输、食用全链条管控，确保了野生动物“应保尽保、应禁全禁”。

当疫情来临，在生态安全与公共卫生安全高度优先的前提下，如何做到依法实行野生动物保护管理工作的同时，兼顾历史原因积累的野生动物经营户的利益，是新形势下时代对我们提出的新课题。从之前的以“加强资源保护、积极驯养繁殖、合理开发利用”为方针的野生动物保护法到如今的“应保尽保、应禁全禁”的两个《决定》，社会形势、对生态文明的要求以及人民素质都有了根本的转变，如何做好转型时期的工作，需要我们认真思考，积极应对，制定科学、合理、可行的方法和对策。

3 新形势下野生动物保护管理所面临的问题

两个《决定》出台后，通过认真学习并结合湖州市实际，在梳理当前保护管理工作各事项后发现存在以下问题：

（1）如何谨慎处理现有产业，避免造成社会不稳定因素。据初步统计湖州市目前经合法审批、以食用为目的的驯养繁殖和经营利用单位有138家，驯养繁殖野生动物总计存栏量1015955头（只），制品12748公斤，冰冻库存36头（只）。疫情发生后，根据相关规定已全面禁止一切野生动物交易、展演等经营利用活动，广大养殖户也从大局出发，积极配合。但是在新的政策出台和“许可目录”明确以前，养殖户一方面配合国家政策，停止一切售卖活动，另一方面仍需每天付出大量人力物力继续喂养存栏动物以及安置新出生的幼崽，还不能自行处置。实行“全面禁止”已经对养殖户造成相当大的直接经济损失，而且每天都在增加，养殖户普遍比较无助和焦虑，如果这种情况继续得不到妥善解决可能会成为社会不稳定因素。

（2）根据农业农村部最新《畜禽遗传资源目录》及《农业农村部 国家林业和草原局关于进一步规范蛙类保护管理的通知》（农渔发【2020】15号），黑斑蛙、棘胸蛙、黄缘闭壳龟、雉鸡、绿头鸭、梅花鹿等物种已从原来的林业部门管理划归到农业部门管理，湖州市农林部门前期虽然有过对接，但省级层面两部门至今未有明确部署和政策处理意见，导致目前变更、移交等工作无法启动，然而，全市所有养殖户已经停止经营利用长达半年之久，每天大量的喂养成本投入和资金周转困难已然到了承受极限，急需出售消化存量以解燃眉之急，回归正常生活、生产状态。

（3）繁育利用审查监管有难度。目前涉及野生动物的行政许可事项主要有人工驯养繁殖和经营利用审批。从审批的要求来看都需要有合法的物种来源。物种来源的审核依据是业主提供的人工繁育许可证及引种协议，但实际上引种的野生动物是否来自合法养殖场，还是非法狩猎，鉴定难度很大。同时，经营利用许可事中监管也存在一定的漏洞，虽然实行“一年一批”或“一事一批”后监管相对严谨，但由于动物繁育数量呈动态变化，繁育场所点多面广、相对分散等原因，还是无法及时、完全掌握经营利用情况，存在监管盲点。

（4）野生动物检验检疫不到位。野生动物保护法规定，出售国家重点保护动物及其制品、非国家重点保护动物应依法提供检疫证明。动物检疫职责在农业部门，有的野生动物并未纳入检疫范围，也就没有相应的检疫规程，导致需要检疫时无法受理和出具检疫证明。依据浙江省林业局和农业厅《关于陆生野生动物检疫有关问题的通知》（浙林护【2017】20号），明确林业部门负责告知业主在出售、运输、携带、寄送前按规定向农业部门申报检疫，但按通知要求检疫的物种只有17种，其他大量的物种未纳入检疫范围，造成野生动物出售时大部分没有动物检疫证明。

（5）执法监督存在交叉重叠。现行的《野生动物保护法》规定的行政处罚分散在农业、林业、市场监管；野生动物检疫、病死动物处置等在农业部门；陆生野生动物狩猎、驯养繁殖在林业部门；野生动物的经营利用监管在林业、农业和市场监管等多部门中存在交叉重叠，比如进入集贸市场是由市场监管局进行监督管理，涉及餐饮饭店的又由林业和市场监管局监管。整个野生动物管理从狩猎、饲养繁殖、出售利用、检验检疫、病死动物处置、运输等分散在不同部门且存在职责交叉，导致监管混乱。

（6）人员机构和经费保障薄弱。湖州市目前没有成立专门的野生动物保护机构，行政职责所在市自然资源和规划局也没有设立专门业务处室，只有1名兼职人员管理野生动物，导致在野生动物监测、保护与救护上存在人员、设备、经费等保障困难[4]。安吉、德清等部分县区有野生动物保护站，但同样存在人手不足的困难。另一方面，全省没有明确的野生动物鉴定机构，导致目前所有野生动物司法鉴定需到江苏南京进行，行政成本较高。

4 新形势下野生动物保护管理的对策建议

针对上述问题，结合深入学习贯彻全国人大和省人大“两个禁食”《决定》和《国家林业和草原局关于稳妥做好禁食野生动物后续工作的通知》（林护发【2020】42号），我们提出以下建议与对策：

（1）组织各级林业部门认真学习两个《决定》，深刻领会《决定》精神。通过多种方式，大力开展“维护全球生命共同体”、“珍惜生命、拒食野味、革除陋习”等主题宣传活动，在全社会营造“敬畏自然、尊重自然”的生态文明意识，让公众深入了解保护野生动物的重要意义，充分认识乱捕滥食野生动物的严重后果，让《决定》精神家喻户晓、深入人心。同时持续开展严厉打击涉野生动物违法活动。全面整顿全市野生动物人工繁育和经营利用场所和机构，依法清理许可文件及相关证件；一律停止受理以食用为目的猎捕、经营野生动物等申请，严格规范对非食用性利用野生动物的审批管理；严厉打击乱捕滥猎、非法交易野生动物活动，彻底取缔非法野生动物交易市场[5]，从根本上切断食用野生动物的来源途径。

（2）要及时修改野生动物保护的相关法律法规，同时出台配套的实施细则，对新出台的相关目录（名录）实行动态管理。对目前暂时不能列入《畜禽遗传资源目录》《人工繁育国家重点保护水生野生动物名录》的物种，在严格区分“野生”和“人工繁育”的前提下，对繁育技术成熟，且历史积淀较深，影响面大的，可以鼓励开展技术研究，公布技术标准，成熟一种，划转一种，逐渐统一到一般畜牧业常规养殖管理体系下，建立防疫、检疫机制，进行定点加工，做到合法来源可追溯，从而实现科学动态管理。

（3）研究制定处置转型指导意见。根据《妥善处置在养野生动物技术指南》（国家林业和草原局2020年5月27日印发）和《国家林业和草原局关于稳妥做好禁食野生动物后续工作的通知》（林护发【2020】42号）的文件要求，走访全市野生动物人工繁育和经营利用企业和场所，对当前存栏动物、基础设施、转型诉求等情况摸排清楚，根据一企一策的原则，认真研究制定科学、合理、可行的处置、转型指导意见，做好转型安置工作。具体分以下几种情况：一是划转畜禽和水生，将列入《畜禽遗传资源目录》（中华人民共和国农业农村部公告第303号）、《人工繁育国家重点保护水生野生动物名录》《国家重点保护经济水生动植物资源名录》的，按规定划转至农业部门，做好对接和移交工作。二是转型处置，对具有较好设施技术的养殖场，可转型成为动物展演展示园，既能开展公众科普宣教，也可承担一部分野生动物收容救护的社会职责；对食药、食观兼具型的，停止以食用为目的的养殖，保留以药用、观赏为目的的养殖，对不能转为药用和观赏的动物进行处置。三是收容处置，对有科普展示价值的野生动物，收容至动物展示园。四是放归处置，部分适宜放归野外的物种，在对生态环境不会造成威胁的前提下，经专家评估后放归野外，以补充野外资源。五是其余类型，采取无害化处理（这部分数量可能比较大）。必须明确的是，无论采取上述何种处置方式，都必须依法依规做好补偿工作并通过解读政策法规取得被处置者的理解，消除社会不稳定因素。

（4）加强野生动物的资源调查和保护。开展全市野生动物资源本底调查，全面摸清野生动物资源状况，为科学决策提供理论依据。对野生动植物种类丰富、有保护价值的区域通过建立自然保护区、湿地公园、森林公园等自然保护地加以特别保护[6]。加强生态环境建设和自然保护地规范化建设，为野生动物提供良好安全的生存环境，全面禁止野外狩猎行为，督促各县区全面实施行政区域范围内全年禁猎，全域为禁猎区。建立野生动物救护、保护专项经费，切实提高野生动物救护机构积极性，探索推行动物伤人保险机制，对因保护野生动物造成的人身、财产损害实行保险赔付（湖州市长兴已率先开展试点），鼓励民众自觉保护野生动物。

（5）明确野生动物相关部门管理职能，厘清野生动物执法监督职责边界。根据农业农村部最新《畜禽遗传资源目录》及《农业农村部 国家林业和草原局关于进一步规范蛙类保护管理的通知》（农渔发【2020】15号），及时对接农业部门，将雉鸡、绿头鸭、梅花鹿、黑斑蛙、棘胸蛙、黄缘闭壳龟等物种划归农业部门管理并做好相关工作的衔接和档案移交。同时要进一步明确农业、林业等部门在野生动物狩猎、驯养繁殖、经营利用、检验检疫、病死动物处置等各个管理职能上的分工与合作，以便更好地开展保护管理工作。在执法监督上，要按野生动物的管理环节对职责边界进行明确界定，野生动物保护主管部门保留对狩猎、驯养繁殖环节的违法行为进行查处，而对离开养殖场进入流通领域（如农贸市场、花鸟市场、网络销售、餐饮饭店）的出售、购买等违法利用野生动物行为，由市场监管部门依法查处。同时明确交通运输、邮政、海关等部门各自职责，建立信息共享机制，打击野生动物运输、携带、寄递等运输环节的的违法行为。