加快生态文明制度体系建设推动环境质量持续改善——金山区践行“绿水青山就是金山银山”的创新实践

刘雪峰

(上海市金山区生态环境局，上海 200003)

上海市金山区牢牢树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，聚焦构建以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系，在高质量发展中实现高水平保护，在高水平保护中促进高质量发展，为推进美丽金山、美丽中国建设不懈努力。

1 金山的地理位置和发展定位

金山是上海的西南门户，在杭州湾北岸，与舟山群岛隔海相望，西与浙江的平湖、嘉善接壤，是浙江进出上海的第一站。上海两大化工基地——上海石化和上海化工区均位于金山区境内。上海市委、市政府对金山区的战略定位为“两区一堡”，即金山区要努力成为打响“上海制造”品牌的重要承载区、实施乡村振兴战略的先行区和长三角高质量一体化发展的桥头堡。

2 金山推进生态文明建设的特殊重要性

由于历史的因素和全市产业布局的原因，金山产业结构以工业为主，特别是与上海两大化工基地相配套的化工企业相对较多，导致化工“一业独大”，影响生态环境的因素相对较多，历史欠账多，监管难度大、任务重。近年来，生态建设虽然取得了一定成绩，但是生态环境总体仍然脆弱，环境治理成效并不稳固。随着“两区一堡”战略定位落地落实，金山区经济发展进入新阶段，将对全区环境容量造成新的压力。在自然禀赋不足、发展压力大、老百姓需求高三者矛盾叠加下，大力推进生态文明建设，加快改善生态环境质量，在金山显得尤为重要。

3 金山加快生态文明建设的做法及成效

3.1 抓好“领导责任”和环境整治这一牛鼻子

成立金山区生态环境保护工作委员会，组建高规格、跨区域、多领域的协调架构，实行“双主任”制，即区委书记、区长担任主任；副主任中不仅有区委副书记和分管产业、环保、农业的三位副区长，还有上海化工区、上海石化分管领导；成员包括公检法机构和通信、媒体、邮政等社会各界，强化环保工作在更高更广层面的统筹。同时，区生态环境局、第二工业区与上海石化、平湖市生态环境部门、平湖市独山港区建立“五方联动”平台，签订金山、平湖“三监”联动战略合作框架协议，成立金嘉平(金山、嘉兴、平湖)“两山”议事堂，着力实现区域数据共享、执法联动的大环保格局，打破跨省市污染治理的行政壁垒。在市政府的大力支持下，由金山区、奉贤区、上海化工区、上海石化四大板块，聚焦62平方千米的产业核心区域，携手同步开展了两轮的金山地区环境综合整治。其中，金山区由区委书记挂帅，总投入301.7亿元，共推进了涵盖产业结构调整、废气深化治理、河道整治、禽畜牧场整治、绿化防护林建设等方面的735个整治项目，目前正在积极争取启动第三轮环境综合整治。

3.2 用好“科技赋能”这一新手段，推进“一网统管”建设

生态环境智慧管理应用场景被列入本区“一网统管”试点之一，以“高效处置一件事”为目标，正在依托已建成的环境空气质量(AQI)分区评价监测网、特征污染(VOCs)监测网、大气污染网格化监测网、扬尘污染监测网、地表水断面监测网以及功能区噪声监测系统、工业企业污染源排放监测系统七大物联感知单元(400多套监测设备)，打通数据的“采、管、控、用”，强化数据汇集关联后的管理赋能，推进源头可溯源、指标可考核、结果可应用的全过程智慧管理，努力构建污染数据自动预警、系统自动派单、属地快速处置、案件销项管理的闭环管理体系，将智能管理触角延伸到环境治理末端单元，探索建设“区、镇、村”三级全覆盖的生态环境协同管理网，提升行业部门管理实效和属地政府处置实效，确保“一屏观，一网管”。

3.3 下好“制度创新”这一先手棋，总结探索“环保五步法”

即“一查二劝三改四罚五公开”。措施上，打出组合拳，不搞“一刀切”。“五步法”分两个层面。第一层面，查、劝、改是核心。严查是基础，政府社会企业共查互动；力劝是方法，有教而诛，激发内生动力；即改是目的。查劝改形成管理闭环。第二层面，罚和公开是手段与保障。特别是在当前“六稳”“六保”形势下，更突出慎罚、重改，激发企业内生动力。理念上，体现“管理有要求，服务无条件”。按照“既有力度、又有温度”的要求，力度就是要加强监管，温度就是要加强服务。在严格遵守法律规定、严守环保底线的前提下，改变以往相对单一的处罚、监管，增加指导、协助、服务、风险排查等柔性执法，将提醒警示、业务指导、信息服务融入执法环节，通过“自查清单”执法互动，通过“执法意见书”提示警醒，力争做到“查”中有预防、“劝”中有监管，“改”中有扶持，“罚”中有劝服，既不放松标准，也不一棒打死。比如，梳理水气渣等27个监察要点，向重点企业推行“清单式自查”，将以前让企业倍感压力的执法检查化为有确定性的“开卷考试”，企业对检查内容和标准心知肚明，使企业从“要我改”有效转向了“我要改”，参与环境治理的主动性和主体意识得到增强。

经过不懈努力，近年来金山区促进了环境效益、经济效益和社会效益的多赢。2015—2019年，环境空气质量(AQI)优良率上升了12个百分点，PM2.5平均浓度下降了38.98%。同时，属地地区生产总值年均增长5.8%，区级地方财政收入年均增长14%。公众对生态环境满意率从63.48分上升为78.98分，并获得了一次全市第一、一次全市第二的好成绩。

4 金山加快构建生态文明体系的思考

4.1 加大统筹协调，汇能量，构建多元共治体系

一是更注重全民行动，与疫情防控一样，环境治理也要为了群众、依靠群众、发动群众，整合村居、群众、网格员、协会、志愿者等力量，发挥“前哨站”作用，夯实基层基础。二是更注重区域联动。“水、空气都是流动的”，金山区地处长三角地区，“同呼吸、共责任”，要进一步联防联治，共同发展。

4.2 坚持保护与发展并重，扩容量，拓展高质量发展空间

一是向治理要空间。继续高规格推进区域环境整治，落实排污许可证核发、重点行业挥发性有机物综合治理等工作，探索企业环保责任清单等制度，增强企业落实主体责任的主动性，引导和倒逼企业加大投入、提升技术水平。二是向管理要空间。注重分类管理和科技赋能，精准治污、科学治污、依法治污。

4.3 围绕群众环境需求，提质量，夯实治理能力

一是手段智能化。加快生态环境信息化建设，深化“一网通办”“一网统管”，打造线上服务监管新模式。二是范围全面化。进一步排查监管盲区，从过去的侧重企业，向与社会企事业单位兼顾；从过去的侧重属地政府，向与行业监管部门并重。三是措施多元化。优化“环保五步法”，从由以“罚”为主转向以“改”为主 ，强化双向互动。