中医药防治重大疫情应急管理体系研究现状及对策建议

杜 松，于 峥，赵凯维，杨 威△，李 明

(1. 中国中医科学院中医基础理论研究所，北京 100700； 2. 中共中央党校应急管理培训中心，北京 100089)

近年来，全球紧急突发公共卫生事件在社会发展中层出不穷，如艾滋病、军团病、埃博拉病、莱姆病、SARS、禽流感等共有30余种疾病在全球不同程度的爆发流行。2019年底至今，新型冠状病毒肺炎在全球范围爆发，相比病毒在欧美等国家的迅速蔓延，我国目前疫情已经得到初步控制。中医药在这次抗疫中功不可没，是这次疫情防控的一大特色和亮点。此次疫情应对与以往不同在于，一是中医药的全程参与，中医药从防控到对轻、普通、重、危重症患者的治疗全程发挥作用；二是中医药的全期参与，从疫情暴发初期中医药全行业即参与了疫情防控，特别是参与了对重症患者的救治工作。中医药首次大范围、有组织实施早期干预，首次全面管理一个医院，首次整建制接管病区，首次中西医全程联合巡诊和查房，首次在重型、危重型患者救治中深度介入，探索形成了以中医药为特色、中西医结合救治患者的系统方案。中医药得到了国际社会的高度评价：“中西医结合的方式是抗击疫情的重要方案，正为全球抗疫作出贡献。[1]”上述疫情防治工作提示我们，应该系统总结中医药应对重大疫情的经验及教训，加快建设完善中医药防治重大疫情的应急管理体系建设。胡镜清研究员呼吁，应将中医药纳入公共突发事件救治体系[2]，从而做到中西医优势互补，全面提升中西医结合救治重大疫病的能力。综上所述，我们从中医药防治疫病的研究、突发公共卫生事件的应急管理研究及中医药应急管理体系研究等方面，总结我国中医药应急管理体系建设的现状，并提出对策与建议，以期能促进完善我国公共卫生应急管理体系建设。

1 中医药防治疫病的研究

1.1 疫病史研究

中医药具有防治疫病的丰富历史经验和理论基础。近年来相关研究集中在不同历史时期、不同地域、不同类型疫病的疫病史研究和展望分析等。如某一特定历史时期疫病史研究[3]、某一地区疫病史研究[4]、不同历史时期防疫思想及方法总结[5]、特定疫情的防控历史及展望[6]等。其中具有代表性的著作如邓铁涛主编的《中国防疫史》[7]，是书以年代为纲，详细考察了以往的史实，以客观的态度详述了中国历代疫情的发生、发展、防治的措施与过程，揭示其与中医药理论的发展以及与当时的政治、社会现状的关系，反映了不同历史阶段中医学对于瘟疫的认识和防疫水平、历史经验和教训等。与其他同类研究不同的是，该书很大篇幅记录了历朝历代政府和社会对于危机的应对和处理，尤其是对SARS的防疫经验进行总结，是为亮点之一；再如2003年非典后中国中医研究院组织编写的《中医药防治非典型肺炎 SARS 研究 1 —中国疫病史鉴》[8]，也在一定程度上关注了防疫对策和卫生保健制度等，对我们今天研究中医药应急管理体系建设均有重要参考价值。

1.2 疫病流行病学研究

既往一部分疫病流行病学方面的研究也包含在疫病史研究的范畴之内。近年来随着研究的不断深入，相关内容也在逐渐细化而成为研究热点之一。研究分别利用正史、地方志等资料,对所涉及的朝代及历史阶段的疫病流行情况、特点及当时对疫病的认识等方面进行了考证、描述和分析。具体包括对某一特定历史阶段疫病流行状况的分析，对单项疫病流行病学资料的研究等。如特定时期具体地区疫病流行规律研究[9]，流行病学资料的汇总分析[10]等。代表性的研究成果如张志斌的《中国古代疫病流行年表》[11]，该研究收集了从公元前674年至1840年两千多年间载于史册的826条关于古代疫病流行的资料，全面反映了中国古代疫情流行情况，并在此基础上对传染病的流行和控制提出了自己的看法，为探讨传染病的防治提供了全方位的思路，对我们今天在新的社会条件下如何与疫病作斗争提供了有价值的借鉴。

1.3 中医疫病诊疗理论及临床研究

2003年非典之后，国家启动了一系列中医药防治传染病相关研究工作。其中包括2008年国家科技重大专项“艾滋病和病毒性肝炎等重大传染病防治”、2009年国家中医药管理局行业专项课题“中医药防治甲型H1N1流感、手足口病及流行性乙型脑炎的诊疗规律与机制研究”、2010年国家中医药管理局《中医药防治传染病临床科研体系建设方案》、“十二五”“十三五”期间国家科技重大专项“中医药应对突发传染病能力建设”项目，全国35家传染病重点研究室共同开展的“新发突发传染病中西医结合临床救治研究平台”的研究等。主要病种包括鼠疫、霍乱、猩红热、疟疾、麻风病、流行性出血热、流行性乙型脑炎、流行性感冒、SARS、手足口病等近代以来对中国社会造成重大影响的疫病，包括理论研究和临床研究等。其中理论研究对于这些疫病的病名、流行特点、诊疗规律、证候特点、治法方药、预防等方面，分别从中医学理论和文献出发，进行了系统的整理分析和深入探讨。如基于文献分析的疫病诊疗经验总结及理论提升[12]、疫病病因病机研究[12]、疫病证候演变规律研究[12]、疫病用药特点和规律分析[13]、疫病预防思想及方法研究[14]等。这些项目系统推进了中医药防治重大传染病的能力建设工作，初步在全国传染病防治单位之间建立了有效的联动机制以及应急机制，有力地推进了中医药在传染病防控的基地、网络及平台建设、诊疗方案形成、人才队伍建设等，为中西医结合救治重大疫病提供了良好的知识和人才储备以及研究基础。但在中医药应急管理体系建设方面的内容尚属空白，中医药防治传染病的机构建设、人才队伍建设、院校教育和继续教育、临床研究基地及实验、数据支撑平台建设等还急需进一步加强[15]。而且，这些研究绝大部分由医学专业研究人员完成，关注点多集中在中医对于疫病的理论认识如病名、病因病机、诊断、治疗等，而对于疫病流行状况、影响疫病流行的因素分析、疫病对社会的影响以及疫病发生后社会的应对措施等方面提及较少。

1.4 历次疫情对于古代社会的影响和社会应对机制研究

这方面研究主要以瘟疫与中国古代文明互动为基本线索，结合历史上重大疫情事件，介绍其产生的时代背景以及对社会、政治、经济、军事、科技、宗教、文化和生活方式所产生的多方面影响，包括对朝代更替、社会经济、人口的影响等。纵观这部分研究，多从社会学或疫病社会史的视角，以卫生学、防疫学资料为基础，对不同时期的疫病流行与防控及其与国家、社会的关系进行理性分析与总结[16]。这类研究多不同于从医学防疫专业角度出发的同类成果，重点关注的是疫情作为公共卫生突发事件对于整个社会的影响及整体应对行动等方面。近年来，该方面研究逐渐增多，代表性的著作有余新忠的《清代江南的瘟疫与社会》《清代卫生防疫机制及其近代演变》《瘟疫下的社会拯救—中国近世重大疫情与社会反应研究》[17]等。余新忠认为中国传统社会对疾病的应对，关注的重点在“避”和“治”而非“防”，缺乏积极主动、由公权力介入的制度和行为。而近代检疫制度被引入和推行，瘟疫爆发是一个契机，但更重要的原因要从国家和社会的内在因素上去找。上述研究多与医学研究联系并不紧密，而更偏重从社会学角度来阐述问题。

综上，当前在中医防治疫情和社会应对机制研究方面，近年来受到了广泛关注，相关的研究成果也足够丰富，涉及到中国古代医学典籍中疫病防治思想、疫病对中国古代社会的影响和疫病发生后社会的应对机制及救助措施等诸多方面。从中医疫病学发展角度来看，上述研究对于疫病的流行病学资料进行了系统总结分析，也从实践中继承和创新了传统中医疫病理论，这些不同角度的回顾分析，进一步夯实了中医药应对重大疫情的理论体系，对提升中医药应对重大疫情能力有一定的促进作用，并有力地推动了研究的深入发展；而从社会学的角度来看，研究多从史学、社会学研究的资料范围和视角，为国家和社会未来的疫病防控提供了现实鉴戒，但是两方面研究未能有机结合起来。如何利用现有的研究基础和成果，有效地提升中医药应急救治重大疫病水平，将其运用到中医药应对突发公共卫生事件的制度完善和体系建设之中，是我们要解决的当务之急。

2 我国突发公共卫生事件的应急管理研究

当前，我国的国家应急管理体系已初步建成，在应对各类突发公共事件中发挥着不可或缺的重要作用。2003年的“非典”事件之后，我国急速构建了突发公共卫生事件应急的法律制度体系、卫生应急预案、网络监测体系等，充分体现了“不断在灾害中完善应急管理体系”的先进理念。其中突发事件、应急管理体系与能力、顶层设计等是国内应急管理的主要研究方向与热点，提升公共卫生体系的应急能力是其核心问题之一。当前，我国突发公共卫生事件的应急管理研究主要包括以下几个方面。

2.1 政府管理政策研究

包括对各省市和县级卫生应急管理体系建设中的政策保障、预案制定、法制建设、机制建设和指挥决策系统等调查分析[18]等。孙梅[19]等通过总结10年来我国突发公共卫生事件应急处置政策的变化, 认为相关政策正在逐步细化, 其中应急预案内容、应急队伍构成和队伍培训工作内容、应急物资保障制度建设、应急现场处置各方职责、应急处置评估工作等都得到了加强与完善。

2.2 公共卫生应急管理体系建设研究

这部分研究主要包括应急救援的机制及应对策略、应急指挥系统建设[20]、应急管理科技支撑体系、应急能力提升建设、应急能力评价体系建设[21]、应急资源的保障和配置优化、应急管理所存在问题及对策建议等诸方面[22-23]。研究者针对应急管理体系建设战略研究、典型突发公共事件危机/灾害的机理机制研究、突发公共事件的监测预警研究、应急资源管理理论与技术研究、突发公共事件的认知与决策行为研究、突发公共事件的模拟仿真研究、突发公共事件的应急管理系统研究以及突发公共事件的后评估与重建研究[24]等关键问题进行了深入探讨。其他相关学科的研究理论和方法如危机管理、灾害经济学等也被应用于本领域的研究中来[25]。同时，将应急管理与医学领域结合起来，发展了“应急医学”[26]的理念。研究者分别从健全决策系统、完善预警系统、提高急救治能力、健全保障系统和发挥非政府组织作用等方面开展研究和相关政策建议[27]，同时针对卫生应急能力建立了一系列评价体系和评价指标及方法[21]。也有研究者对国内外应急管理体系建设进行了比较研究等[20、28]。有研究者认为，当前的公共卫生突发事件应对体系存在的主要问题,即一定程度上存在“重救轻防”的思想、预警预控功能不足、缺乏权威的突发公共事件应对综合专业部门等，提出要加强应对准备、预警管理、应急处理、疫后处理等方面的能力建设的建议[29]。上述研究从不同角度提出问题以及解决问题，不同程度地促进了我国公共卫生事件应急管理体系的建设，可以看到，随着经济社会不断发展和国家治理体系不断完善，我国应急管理工作在管理理念、管理方式、管理主体、管理过程、管理制度、管理保障等方面都发生了重大变化，朝着应急管理体系和应急管理能力现代化的目标不断迈进[30],其中公共卫生事件应急管理体系也在稳步发展中。

3 中医药应急管理体系研究

与我国突发公共卫生事件的应急管理体系研究相比，有关中医药应急管理体系建设，无论是从理论层面还是从实践角度，均属相对薄弱环节，虽然近年来逐渐受到重视，但研究的广度和深度有待进一步深入。其中代表性的观点如苏芮[31-32]等从突发急性传染病中医诊疗方案制订的角度，探讨中医应急决策系统的制定，并针对中医药应急能力建设现状及相关政策进行了分析，认为建立一支稳定的高水平中医药卫生应急队伍是建立中医药应急救治长效机制的基础，是切实提高中医药应急能力的重要途径。杨静[33-34]等基于管理层面对当前的中医药参与应急体系建设现状及问题进行了分析，研究了中医药机构与卫生应急指挥机构与其他应急机构的关系问题，应从中医药参与突发公共事件应急管理体系的体制建设、机制建设、预案建设等方面来提高中医药行业应急管理水平，特别是应急管理体制机制的建设和完善具有重要现实意义。也有研究者[35-36]就中药目前应急保障情况进行了分析，从中药应用于现代应急救援的优势、中药应急保障的体制建设及储备建设、中成药的保障研究等方面总结提升中药应急保障能力的策略，并认为卫生应急救援工作要“中西药并重”。以上研究提示我们，进一步完善中医药应急管理体系的研究已逐渐受到重视，启动专项研究势在必行，只有这样才能更好地运用中西医结合医疗救治应对重大疫情。

政策体制方面，国家中医药管理局2012年就已经成立了突发公共事件中医药应急工作领导小组，统筹指挥部署突发公共事件中医药应急救治工作。但从应对重大疫情方面来看，中医药防治突发急性传染病队伍尚未完全纳入国家传染病应急体系，中医传染病应急体系建设尚处于起步阶段。目前虽已初步完成中医药应急队伍的组建以及专家库的建立等工作，但在物资、设备、设施、技术与人才资源储备方面还远远达不到国家应急队水平。在当今新形势下，中医药应进一步提升应急能力，建立中医药应急救治长效机制，使中医药成为应急救治队伍的固定成员，充分发挥其在突发事件紧急医学救援中的重要作用。

4 对策及建议

我国突发公共卫生事件应急体系还存在很多问题，中医药还未完全纳入国家突发公共卫生事件应急体系之中。疫情发生后，中医药界多位专家呼吁，要“从制度上彻底解决治理体系上中西医并重的问题”，将中医药融入公共卫生应急管理体系[2、14、38]。而当前专门针对中医药应对重大疫情应急管理体系建设的相关研究明显不足，有关中医药在应急突发公共事件中的具体响应机制、保障机制、相关政策法规的制定等方面均属空白，如何进一步发挥中医药在应对重大疫情中的优势，将中医药真正融入国家公共卫生应急管理体系势在必行，我们的建议如下。

首先，应将研究重点集中在中医药应急管理体系的建设上。随着此次疫情的愈演愈烈，新型传染病给社会带来的巨大风险及其特殊性、复杂性更加突出，中医药在历次防疫过程中的优势经验提示我们，应进一步加强中医药自身应急管理体系的建设，这将是更好地运用中西医结合医疗救治应对重大疫情的有力保证。

其次，应放开思路，强调多学科多体系研究方法的综合运用。中医药应急管理体系建设，应强调多学科之间的相互借鉴和融合。如应急管理、风险管理、社会学、统计分析等多学科的交叉和综合运用，中医药应急管理体系建设需要具有多学科背景的研究者合作，以提高整个国家的重大疫情救治能力，并获得丰硕的研究成果。

最后，应重点构建中医药防治重大疫情的应急管理体系框架。应强调从对象、主体、阶段、级别、要素等不同维度，构建全方位、立体化、多层次的中医药防治重大疫情的应急管理体系框架，为健全国家公共卫生应急管理体系提供有力支撑。

综上，应该在中医药防治疫病相关研究、突发公共卫生事件应急管理相关研究的现有基础上，重新认真审视中医药防治重大疫情应急管理体系的薄弱环节，在加快中医药自身传染病防控能力建设的同时，有针对性地开展中医药应急管理体系的有序构建，提出中医药防治重大疫情应急管理体系的总体框架和模式机制，从而在成熟的国家应急管理机制下，探讨中医药应急管理体系建设，为建设有中国特色的突发公共卫生事件应急体系提供政策建议参考，帮助制订科学的“中西医并重、中西医协作”的公共卫生应急管理框架及科学高效的防控管理系统，对健全国家公共卫生应急管理体系具有重大的现实意义。