庄河市乡镇流域河长制管理模式探析

潘小娜

(大连大水规划设计有限公司，辽宁 大连 116021)

河长制作为保持水系统良性循环、维护河湖生态健康、实现“绿水青山”治理目标的有效方法，越来越受到人们的广泛关注，这也是树立绿水青山的治理理念和加强自然保护力度的必然要求。2016年《关于全面推行河长制的意见》的正式发布，全国各地区积极推行河长制工作，并出台了一系列的河长制管理制度和办法，切实有效的落实各项河长制逐渐成为推行河长制的工作重点[1]。河长制组织体系主要有河长制办公室、河长联系单位、河长及其职能部门等，部分职能部门兼具河长联系单位的职责。河长制总体部署要求加强水生态修复、水污染治理、水资源保护、执法监管、水环境治理、河湖水域岸线管理等工作，切实推进各项河长制的有效落实[2]。因此，文章以庄河市乡镇流域管理为例，深入探讨了“河长制”创新模式的实施效用。

1 庄河市乡镇流域管理现状

水生态环境治理体系中全面推行乡镇流域河长制发挥着重要作用，保护好乡镇基层的水环境和宝贵的淡水资源，直接关系着国家淡水资源战略储备安全及全体乡镇居民的生产生活。

1.1 河流基本情况

庄河市地处E39°25′-40°12′、N122°-29′-123°31′之间，位于辽东半岛东侧南部，境内总面积6968km2，自然海岸线长285km。境内主要有小寺河、英那河、湖里河、庄河、寡妇河以及小沙河等河流，大小支流纵横交错，河网水系发育完善，各类河流总长度882km。地窖河、湖里河纵贯其东，碧流河环绕于西，英那河与庄河襟于中，河流大多数沿南北走向汇入黄海。

1.2 乡镇管理存在的问题

考虑从公众、政府、制度的角度，全面探析乡镇流域管理中“河长制”存在的主要问题，具体如下。

1.2.1 社会监督缺位，未实现全民管水治水阶段，

现阶段仍侧重于乡镇行政部门及人民政府完成河长制的各项工作任务，落实河长制管水治水职责，总体上社会监督和公众参与缺位，未实现更多主体参与及向外延伸扩展，民众参与度较低。

针对河流出现的污染情况，群众可通过河长公示牌拨打河长热线举报，但这种末端参与行为的效益非常有限，距离全民参与河长制工作仍具有较大差距。由此以来，难以增强群众的水环境保护意识以及获取群众对河长制工作的认可。

1.2.2 缺乏长效保洁机制，责任单位联动不足

典型的人治仍然为乡镇流域管理现行的“河长制”模式，流域管理与水环境治理依靠党政领导的行政权实现，在短期内可能会获取一定效益，但成效保洁河道治理机制缺乏。例如，英那河水葫芦打捞完成后，水葫芦又从其它上游沟渠漂来，并未取得实际的打捞效用。

此外，多方面、多主体的涉水管水部门，一般涉及环保、水务、农业等部门。河长制流域管理模式中各责任单位、各部门、区与区、村与村之间联动不足，未能实现有效的配合。例如，河流水污染清理与居民继续投入垃圾的现象同时存在，河流难以实现有效的治理。

1.2.3 法制保障不足，问责制度不完善

当前，政策性文件为实施乡镇河长制的主要依据，制度的实施一般由河长的行政决策完成，这表明河长制的实施还未升至法制层面，而仅仅处于政策性层面。

实际工作中普遍存在轻过程、重结果的河长制考核方式，河流是否有效治理、是否受到污染仍为河长制工作考核的重点。众所周知，要获取理想的水环境治理效果需要实施长期的有效治理，河道治理不能一蹴而就[3]。然而，每年的考核中相关责任单位和政府部门仍侧重于结果，考核问责标准以一个简单的回答“河流是否受到污染”为主，这样的“河长问责”将打消相关责任单位与政府的积极性。

1.3 流域管理效应提升对策

1.3.1 加强引导宣传，促进公众参与河长制工作

加强河湖宣传发挥媒体舆论的监督与引导作用，镇属各单位接受群众举报和监督，将警示标志设置于河湖显要位置。通过开展河湖保护管理教育和形式多样的志愿者行动，增强河湖保护意识；定期开展保护河湖生态环境的宣传活动，增强公众的主体保护意识，举全民之力营造良好的河湖保护氛围。

1.3.2 标准化建设治理管护，提升动态监管水平

在主要支流以及庄河、沙河、英那河等重要部位建立河湖管理地理位置系统平台、监控体系，进一步信息化、系统化水质检测、水域岸线管理以及水域基础数据，实现动态监测管理河湖水域环境。明确技术标准与管理经费，加强河湖水域保洁和堤防工程维修养护，完善考核监督机制。河长通信平台要公开、高效、实时，将通报情况、责任落实、日常巡查、问题督办等内容纳入一体化、信息化管理体系。通过开展治理管护标准化建设和提升动态监测监管水平，规范化河湖管理，为形成长效管护机制提供技术支持。

1.3.3 建立考核奖罚制度，严格考核问责

督促河长制的落实需要层层压实个人责任与部门责任，在领导层面协调指导下建立常态化考核奖罚制度，严格河长制工作考核问责。结合当地实际情况，强化党政干部河湖生态保护职责。通过实行损害赔偿和生态环境健康评估试点，逐步形成完善的生态补偿制度，在补偿范围内纳入河湖保护管理工作，并注重强调生态补偿资金的合理应用。

在河长制工作考核中纳入河湖生态环境保护、水质水量检测及其相关工作，并将年度绩效考核与考核结果挂钩。对所辖区域内河湖环境持续恶化的河长和干部，实行通报批评、约谈等并要求限期整改；对因渎职或失职而严重破坏河湖生态环境的责任人或责任单位，追究其相应的责任，对在河湖保护与管理中取得优异成绩的个人或单位给予表彰奖励。

促进一年一考核、一季一督查、一月一调度的河长制督查机制落实，国土规划建设环保所、镇农林水务办公室、镇纪检监察室及镇河长制办公室加强不定期督查，实行奖优罚劣的目标考核制度。

2 乡镇流域河长制管理创新模式

2.1 延伸河长至村级

全国各地积极推进河长制工作并取得了显著的成效，河长制高效实施且推进顺利，考虑到各地区河流特性存在较大的差异，必须因地制宜的推行河长制。

根据乡镇河流的实际情况和总体部署，庄河市制定了适用于当地的河长制实施方案，积极推广河长制管理创新模式，为解决“最后一公里”的河湖保护管理问题将河长延伸至村一级。

2.2 推行河长五项制度

庄河市政府明确提出了全面推行河长制的五项制度，为贯彻落实河长制工作提供了制度保障，具体如下：

1)河湖日常监管巡查制。河湖日常巡查采取属地管理负责制，辖区内河道、湖泊的管理由镇级河长负责，并落实监督指导、人员、设备及经费等。对于水环境破坏、水域岸线侵占及河湖水质污染等行为，应及时发现、查处和制止。巡查监管的日常工作内容主要有：①是否存在乱占滥用岸线、非法采砂、围垦湖泊、侵占河道等现象；②是否出现河道内设置行洪障碍物、河岸垃圾堆积、水面成片漂浮物等问题；③是否存在擅自扩大、改建、新建排污口等行为；④是否发现港口、船舶非法排污以及工矿企业漏排或偷排等非法现象；⑤是否存在黑臭水体整治不到位、水环境破坏、河湖水质污染，对生态安全、供水、通航、防洪等产生影响的现象；⑥辖区内是否存在圈养畜禽、电镀炸鱼、渔业养殖等行为。

采用现场巡查与实施监控、一般与重点、专项与日常结合的方式，考虑河道实际情况合理制定巡查次数与方案，并保持月巡查不低于1次，巡查次数可以考虑实际状况适当增加。实行日常巡查监管登制，巡查时一般不少于2人，填写监管登记表并及时上报相关情况。

2)河长制工作考核办法。遵循定量与定性、年终与日常考核、实施与考核方案衔接、分工负责的原则，合理制定考核方案，按照年度考核并公布考核结果，考核内容主要包括：①组织体系：建立信息共享制度和河长制村级组织体系；明确村级河长与责任人，按职责明确分工；出台明确的方案落实工作责任，协调联动等。②能力建设：执法监督能力；建立河湖监控系统与管护平台；落实河长制工作经费、人员及机构等。③主要任务：以每月监测数据为准考核辖区内水质断面监测情况；河湖围垦整治、农业面源污染防治、禽畜养殖污染控制；黑臭水体整治、河道垃圾污染控制、农村生活垃圾处置；水源海燕能力提升、河道管理范围化界；专项整治河湖岸线及水域侵占等。④发动宣传：信息报送情况、宣传活动开展情况；社会公众监督评价；河长公示牌树立、河长名单公布等。

3)河长制工作督查制度。落实过程中主要包括以下内容：专题归一研究镇级河长工作会议、工作部署等情况；制度执行、责任落实、方案制定、体系建设等进展情况；村级河长年度工作任务完成情况和镇属责任部门负责人履职情况等；整改落实媒体曝光、公众反映强烈及督导发现的问题情况等。

河长办督察、河长督察为督察的两种方式，其中各行政村及相关责任单位为河长办的督察对象，而各村级河长、镇河长制单位主要负责人为河长督察的督察对象[4]。根据督察方式的不同又可分为专项与定期督察，专项督察侧重于镇级河长、副河长批办事项，以及要求落实的河长工作会议重大事项，专项督导力量来源于镇属各单位，并且由镇河长制办公室抽调。而日常工作中需要督察的河长制事项为定期督察的主要内容，督察开展方式有“督办函”、“定期督察”等。镇河长制办公室可重点督察需要协调解决问题或进度滞后的村，按季度组织督察。

依据有关要求督察组采取交流座谈、现场调查等方法，明察暗访，查阅资料、突击或随机检查。在督察结束后及时将督察报告提交至镇级河长制办公室，对于发现的问题限期整改落实。

4)河长制信息共享制。遵循高效、准确、及时的原则，信息报送、简报、公开等为组成乡镇河长制信息共享制的主要模块。①信息报送制度：对于信息报送工作各行政村和镇河长制工作责任单位明确专人负责，在规定时间内向镇河长制办公室上报加盖公章的河长制进展情况，要求资料准确、表述清楚、信息报损及时等，经汇总整理委员会上报至区河长制办公室。②信息简报制度。行政村和河长制工作责任单位以信息简报的形式，将加盖公章后的重要举措部署、政务信息、工作动态等及时上报至镇河长制办公室。③信息公开制度。将河长制相关信息，按照《信息公开条理》有关规定准确、及时地公开，由此增加工作透明度，向广大群众适时发布工作进展，全面接受广大群众的监督。

5)河长会议制度。①镇级河长主持工作会议，出席人员有镇级河长制工作单位与办公室负责人、村级河长与副河长、镇级河长与副河长等，结合实际需要镇级河长与副河长确定其他出席人员。②镇级副河长主持河长专题会议，出席人员有村、镇河长制工作相关负责人、河流所经有关村级河长等，考虑实际情况镇级副河长确定其他出席人员。镇河长制办公室组织督导会议研究决定事项，承办单位为有关村级河长及河长制工作责任单位。③镇级河长办公室负责人或副河长召开联席会议，出席人员有单位负责人和河长联络人；河长制工作有关责任单位落实会议议定事项。

2.3 健全“三长一站”工作机制

庄河市乡镇河长制委员会推行工作站、警长、督察长、河长的工作机制，即“一站三长”制。①护河志愿者工作站站长由党委副书记担任，引导全镇志愿者参与河湖治理，配合河长开展护河行动，及时制止、举报涉水违法和河湖生态破坏等行为；②全镇第一警长、总警长由党委委员、武装部长担任和派出所所长担任，保障治水工作顺利开展、打击涉水违法行为以及配合镇级河长开展联合执法等；③督察长由党委委员、纪委书记担任，负责河长制工作和履行督察只能；④第一河长、河长由党委书记担任和镇长担任，负责保护与管理全镇的河湖，组织领导督导部门与执法监督、水环境治理、水污染防治、水资源保护、水生态修复及水域岸线管理等。

2.4 出台验收评估办法

《河长制工作验收评估办法》指标化、细则化、规范化了河长制验收评估工作，有利于全面落实河长制工作部署[5]。镇河长制工作责任单位会同委员会办公室，在镇级河长领导下结合督查工作组织实施验收工作。验收评估内容主要包括基础工作开展程度、河湖管理取得的成效、镇级督导意见整改落实情况、是否落实单位河长制工作责任与组织体系等。

采取问题咨询、查验资料、听取汇报和现场察看等方式，验收组开展验收工作，并以评估标准为依据赋予相应的分值。以百分制实行验收，通过验收的判定标准为90分(含)以上。由镇级随机抽查得分(30%)和镇级检查得分(70%)两部分组成验收总得分，其中镇级随机抽查对象为两个行政村，取赋分平均值作为抽查得分。此外，考虑实际情况设立加分项，对创新性探索河长责任政策、实施新型河湖保护措施、建立志愿者服务队、设立河道警长、民间河长等，可适当给予加分[6-7]。

3 结 语

庄河市积极探索乡镇流域“河长制”管理模式，在实际推行过程中仍存在一些难题，如：河长制的推广实施仍依赖于各级行政部门，承担水环境治理任务；如何一劳永逸的实现水环境治理；管理追责如何有效落实等。河长制推行时，这些问题应引起各地政府足够的重视，通过创新实施、深入思考解决实际工作中存在的问题，更加完善河长制工作，为全民治水创造可能和后续水环境治理奠定基础，逐步实现河长制的目标。