医疗器械检验结果控制要求

李宝林

（河北省医疗器械与药品包装材料检验研究院 河北石家庄 050200）

1 前言

我国医疗器械产品的执行标准、注册检验和对检验检测机构的监督管理经历了多部门管理、机构改革等不同阶段，在能力建设方面受到了不同程度的影响。通过回顾这一时期相关的医疗器械标准、产品注册、检验能力等法规文件的要求及其修订情况，本文对当前检验机构面临的问题以及检验结果在产品注册应用中的疑难进行分析，并寻求改进方案，以降低实际运行和应用风险。

2 医疗器械产品标准沿革

2.1 国家标准/医药行业标准

我国药品的研制和注册始终按照《中华人民共和国药品管理法》的规定即《中华人民共和国药典》[1]和药品监督管理部门颁布的药品标准实行。截至2000年，我国并未建立独立的医疗器械产品执行标准管理体系，相关部门均按照我国标准化管理部门的要求运行，包括:国家标准（GB）、医药行业标准（YY）和经管理部门备案的企业标准（Q）。

2.2 医疗器械注册产品标准

2000年4月1日，我国首次实施《医疗器械监督管理条例》（国务院令第276号）第十五条规定医疗器械生产管理“应当符合医疗器械国家标准；没有国家标准的，应当符合医疗器械行业标准”[2]。

2002年5月1日，《医疗器械标准管理办法（试行）》（国家药品监督管理局令第31号）将医疗器械标准分为:国家标准、行业标准、医疗器械注册产品标准，并按其第二十一条将注册产品标准归属为:“生产不符合医疗器械注册产品标准的医疗器械的，视为不符合医疗器械行业标准”[3]。

2004年8月9日，原国家食品药品监督管理总局《医疗器械注册管理办法》（国家食品药品监督管理局令第16号）规定注册产品标准制定不得低于国家标准、行业标准要求，“应当依据国家食品药品监督管理局规定的医疗器械标准管理要求编制”[4]。

此期间的执行标准为国家标准、医药行业标准和（没有国家、行业标准的）注册产品标准。于此，产品注册管理中首次提出了医疗器械注册产品标准（YZB）的定义:“由制造商制定，应能保证产品安全有效，并在产品申请注册时，经设区的市级以上药品监督管理部门依据国家标准和行业标准相关要求复核的产品标准”。而该标准的出现不在我国标准化管理体系之内，也未融入医疗器械监管条例第十五条规定的标准范畴。作为维护人体健康有关的医疗器械，注册产品标准的推行缘于医疗器械新产品的多样性和不同部门对产品标准管理要求的差异性。

2.3 医疗器械产品技术要求

2014年6月1日，修订版《医疗器械监督管理条例》（国务院令第650号）[5]及2017年5月4日，修改版（国务院令第680号）有关医疗器械执行标准条款的规定与原条例规定基本一致，如第六条和第二十四条规定“医疗器械产品应当符合医疗器械强制性国家标准；尚无强制性国家标准的，应当符合医疗器械强制性行业标准”“严格按照经注册或者备案的产品技术要求组织生产，保证出厂的医疗器械符合强制性标准以及经注册或者备案的产品技术要求”[6]，此处的“强制性标准”未明确标准类别，而出现外延更广的“产品技术要求”。

2014年10月1日，《医疗器械注册管理办法》（国家食品药品监管总局令第4号）规定申请人应当编制拟注册/备案的“医疗器械产品技术要求”。其内容主要是医疗器械成品特性包括性能指标和检验方法，如功能性、安全性与质量控制指标。并要求“在中国上市的医疗器械应当符合经注册核准或者备案的产品技术要求”[7]。

《体外诊断试剂注册管理办法》（原国家食品药品监管总局令第5号）[8]规定在原材料质量、生产工艺稳定的前提下，依据体外诊断试剂研制和临床评价结果，申请人“依据国家标准、行业标准及有关文献资料，拟订产品技术要求。”其内容与总局4号令要求相同。

《总局办公厅关于医疗器械产品技术要求有关问题的通知》（原食药监办械管〔2016〕22号）进一步指明医疗器械生产企业应当按照注册/备案的“医疗器械产品技术要求”实施生产活动，以保证“医疗器械符合强制性标准以及经注册或者备案的产品技术要求。”医疗器械注册申请人应当根据申请注册产品的性能、检验方法编制产品技术要求，“在注册申请时提交产品技术要求”。并阐明了产品技术要求属性为“载明产品性能指标和检验方法的文件，可作为监督抽验的抽验依据”[9]。

从标准分类上讲，上述提及的“医疗器械行业标准”在实际执行中为医药行业标准（YY）。至此，按照主管部门的管理要求，医疗器械注册产品执行标准（2002年5月1日—2014年10月1日）被医疗器械产品技术要求替代，同时在注册管理中模糊了条例中规定的国家标准和行业标准。在中国药典为代表的药品标准管理和我国标准化管理2个体系的基础上，以及在认知、强调医疗器械产品和检验特性与我国检验机构资格管理体系的抉择中，从医疗器械注册产品标准的提出到医疗器械产品技术要求这一变革历程，似乎给此后诸多医疗器械检验机构的运行造成了困惑。

3 医疗器械注册要求

3.1 医疗器械监督管理条例

为保障医疗器械的安全性和有效性，我国一直对医疗器械的监管实施行政许可制度，首次在《医疗器械监督管理条例》（国务院令第276号）中规定了对医疗器械实施分类注册管理的要求，国务院令第650号和第680号也均规定对医疗器械实施分类注册/备案管理。

根据《医疗器械监督管理条例》，医疗器械产品备案/注册须提交申请资料，包括产品技术要求、产品注册检验报告等。药品监督管理部门依此发布、修订了相应的注册管理办法。

3.2 注册管理办法

《医疗器械注册管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第16号），按照分类注册的管理原则，要求医疗器械注册申请应递交适用的产品标准，并指出“可以采用国家标准、行业标准或者制定注册产品标准”和注册检验等相关要求。

《医疗器械医疗器械注册管理办法》（原国家食品药品监管总局令第4号）对医疗器械检验机构提出依据“产品技术要求对相关产品进行注册检验”的要求。《体外诊断试剂注册管理办法》（原国家食品药品监管总局令第5号）规定“应当进行注册检验”。二者均要求申请人向检验机构提供注册检验时所需的相关资料，如“产品技术要求”等，并要求申请的注册产品经检验合格后“方可进行临床试验或者申请注册”。

申请医疗器械注册的产品执行标准即为申请人提交的“医疗器械产品技术要求”。我国对医疗器械产品注册的要求是均须进行产品注册检验，将产品注册检验合格与否作为产品注册审批的必要条件，为医疗器械注册这一行政许可事项提供具有证明作用的检验检测结果。

4 医疗器械检验检测要求

4.1 检验检测机构通用要求

《中华人民共和国认证认可条例》（国务院令第390号）2003年11月1日实施，修订于2016年2月6日（国务院令第666号），规定“向社会出具具有证明作用的数据和结果的检查机构、实验室，应当具备有关法律、行政法规规定的基本条件和能力，并依法经认定后，方可从事相应活动”[10]，认定结果由国务院认证认可监督管理部门公布。

在我国，从事向社会出具具有证明作用的数据、结果的检验检测活动的机构应当遵守 《检验检测机构资质认定管理办法》（原国家质监总局令第163号）[11]的规定，即从事为司法机关作出的裁决、为行政机关作出的行政决定、为仲裁机构作出的仲裁决定、为社会经济、公益活动其中之一的检验检测机构，应当取得资质认定。并规定了申请资质认定应符合的条件包括:组织、人员、场所、设备设施、管理体系以及“有关法律法规或者标准、技术规范规定的特殊要求”。

国家认证认可监督管理委员会发布了《检验检测机构资质认定评审准则》[12]，并针对检验检测机构不同行业和不同领域的特殊性，制定、发布评审补充要求，与评审准则一同作为实施评审的依据。国认实〔2018〕28号通知[13]也强调检验检测机构资质认定评审遵循“通用要求+特殊要求”的模式。

4.2 医疗器械检验检测机构要求

《医疗器械监督管理条例》（国务院令第276号）确定我国医疗器械检测机构实行资格认可制度，规定“经国务院药品监督管理部门会同国务院质量技术监督部门认可的检测机构，方可对医疗器械实施检测。”国务院令第650号、第680号《医疗器械监督管理条例》修订为“医疗器械检验机构资质认定工作按照国家有关规定实行统一管理。”“经国务院认证认可监督管理部门会同国务院食品药品监督管理部门认定的检验机构，方可对医疗器械实施检验。”并增加了“食品药品监督管理部门在执法工作中需要对医疗器械进行检验的，应当委托有资质的医疗器械检验机构进行”。

《医疗器械注册管理办法》也提出了对检验机构资质要求，第二类、第三类医疗器械需经“国家食品药品监督管理局会同国家质监总局认可的医疗器械检测机构进行注册检测，经检测符合适用的产品标准后”，方用于临床试验、申请注册。认可的机构目录由药监部门发文发布。同时注重医疗器械检测机构能力范围，强调应当“在国家食品药品监督管理局和国家质监总局认可的检测范围内，依据生产企业申报适用的产品标准对申报产品进行注册检测，并出具检测报告。”其中的产品标准包括国家标准、行业标准、生产企业制定的注册产品标准。

《医疗器械注册管理办法》《体外诊断试剂注册管理办法》均提出对医疗器械检验机构的要求，即“具有医疗器械检验资质、在其承检范围内进行检验”，并出具对产品技术要求的预评价意见。没有列入检验机构承检目录范围的医疗器械的检验由注册审批部门指定有能力的检验机构进行。

《医疗器械检验机构资质认定条件》（原食药监科〔2015〕249号）[14]明确提出检验机构应当“符合相关法律法规和本认定条件的要求”，并规定检验机构“开展国家法律法规规定需要取得特定资质的检验活动，应当取得相应的资质”。食药监办科函〔2015〕775号通知指出:“自2014年6月1日起，医疗器械检验机构资质认定工作由国家认证认可监督管理委员会会同食品药品监管总局组织实施”[15]。

为了不断提升医疗器械检验检测机构的能力，2019年8月30日，国家药监局制定了《医疗器械检验工作规范》（国药监科外〔2019〕41号），要求检验机构应“具有依据国家标准、行业标准、补充检验项目和检验方法、产品技术要求等开展检验工作的能力”[16]，同时具备对委托方提交的产品技术要求进行预评价的能力。

《医疗器械检验检测机构能力建设指导原则》（国药监科外〔2019〕36 号）[17]提出了能力建设考核的技术指标，检验检测机构需通过检验检测机构资质认定，如对于A级“常规检验项目/参数覆盖率≥60%”。

我国不同行政管理部门均提出医疗器械检验检测机构能力和资格管理要求。显见，医疗器械检验机构能力体现在通过资质认定的能力及执行国家标准、行业标准的能力方面。

4.3 医疗器械资质认定回顾

2003年8月1日之前，医疗器械检验检测机构须通过机构所在地省级资质认定后，方可在取得的资质认定证书范围内开展医疗器械检验工作。2003年8月1日—2014年6月1日，通过所在地省级资质认定后，须通过国家药品管理部门组织的评审，其中包含了对医疗器械注册产品标准的评审，签发批准文件[18]；在证书和批准文件范围内实施医疗器械检验检测工作。自2014年6月1日开始，按我国资质认定分级实施和药品监管部门的要求，须通过国家认监委组织的评审，核发资质认定证书后方可开展工作。

目前，检索国家市场监督管理总局网站关于资质认定（事项编号 26024）[19]办理依据:其一，《中华人民共和国认证认可条例》第十六条；其二，《医疗器械监督管理条例》第五十七条。

《食品药品监管总局办公厅关于医疗器械检验机构资质认定条件有无尘室吸尘器有关事项的通知》（原食药监办科函〔2015〕775号）指出“食品药品监管总局印发的《医疗器械检验机构资质认定条件》作为国家认监委《检验检测机构资质认定 医疗器械检验机构评审补充要求》，在国家认监委组织医疗器械检验机构资质认定评审时，与其制定印发的通用的《检验检测机构资质认定评审准则》合并使用”。

国家认监委公布了认证认可标准RB/T 214—2017、RB/T 217—2017等，经查国家标准化委员会行业标准信息服务平台，备案号为60097—2017的认证认可标准RB/T 217—2017《检验检测机构资质认定能力评价 医疗器械检验机构要求》[20]，虽于2017年10月16日发布，2018年5月1日实施，却始终没有提供该标准文本，能否与上述药品监管部门提出的认定条件/补充要求协同执行还无法得知。

5 检验检测结果报告

5.1 通用要求

《检验检测机构资质认定管理办法》（原国家质检总局令第163号）规定检验检测机构应当“在资质认定证书规定的检验检测能力范围内，依据相关标准或者技术规范规定的程序和要求，出具检验检测数据、结果”，检验结果报告中应注明检验检测的依据。

《检验检测机构资质认定管理办法》第二十八条规定检验检测机构出具具有证明作用的检验检测结果应“在其检验检测报告上加盖检验检测专用章，并标注资质认定标志”。

评审依据《检验检测机构资质认定评审准则》第4.5.20条和RB/T 214—2017之4.5.20结果报告信息）即应“标注资质认定标志，加盖检验检测专用章（适用时）”。

《国家认监委关于推进检验检测机构资质认定统一实施的通知》（国认实〔2018〕12 号）[21]强调规范检验检测报告并再次明确指出“未加盖资质认定标志（CMA）的检验检测报告、证书，不具有对社会的证明作用。”

5.2 医疗器械要求

医疗器械检验类别通常包含:注册检验、监督抽查检验、风险检测检验、评价性检验、委托检验等。《医疗器械监督管理条例》（国务院令第680号）第十一条第三款对医疗器械产品注册申请提交的产品检验报告的规定 “应当是医疗器械检验机构出具的检验报告”。显然，条例在此强化检验报告的证明作用和所具效力。

《食药总局办公厅关于做好医疗器械检验有关工作通知》（原食药监办械管〔2017〕187号）要求各级部门“高度重视医疗器械检验工作，充分认识医疗器械检验在医疗器械注册工作中的重要支撑作用”“调动所属医疗器械检验机构主动性和积极性，在医疗器械检验环节做好技术服务工作，确保检验相关工作有序开展”“监督医疗器械检验机构按照检验工作相关规定开展检验”“对医疗器械注册申请人委托检验的注册产品依据产品技术要求进行检验，并出具检验报告用于产品注册”[22]。这些文字再次强调以医疗器械产品技术要求作为检验依据，给出注册检验结果。

《医疗器械检验工作规范》（国药监科外〔2019〕41号）第二十九条规定检验机构出具的检验结果报告应当:准确、清晰、完整、结论明确，“在报告上加盖检验机构专用章，标注资质认定标志。”

无论是对检验检测机构资质认定的管理，还是医疗器械主管部门的规定均要求医疗器械检验报告注明所执行的检验依据并标注资质认定标志，以标识其结果具有证明作用。

5.3 执行现状与问题

资质认定评审的技术依据即所申请的标准规范，包括检测方法标准和含检测方法的产品标准，如国家标准、行业标准。而“医疗器械注册产品技术要求”不属于我国标准化管理中的标准系列，不可作为资质认定的能力依据，目前各检验机构均不能取得此类检验检测能力的资质认定证书。

药品标准多数为化学、生物、微生物、药理毒理学等质量控制指标，在具体的标准制定和执行中有中国药典凡例、通则、方法学和指导原则等作为方法依据和制定规范。医疗器械产品通常会涉及理化、生物、软件、免疫、医学等学科或多种学科的组合，产品的结构组成、功能、使用方式和适用范围上也存在多样性；在性能指标的控制要求和检测方法验证确认方面，虽为同类产品尚存难以协调统一的现实；而且其中大多数的测试方法，特别是物理机电性能，未涵盖在中国药典范围之内。参照药品标准模式管理，在技术控制上有一定差异，不利于规范化，依据我国标准化法管理应属标准化管理部门实施。

《总局办公厅关于医疗器械产品技术要求有关问题的通知》（原食药监办械管〔2016〕22号）针对具体申报注册的产品技术要求曾提出“依据产品技术要求认可医疗器械检验机构检验资质，不能解决承检范围覆盖问题，按照检验项目和参数进行检验机构资质认定，可以满足注册检验和监督抽验的要求，符合监管工作需求。”可谓已熟识上述困难并予以协调，但最终收效极微。每一个注册申报的产品需要制定一个对应的医疗器械注册产品技术要求，同品种产品不可避免会被多家注册申请，同一检验机构必然面对不同的申请人和不同时间提交的注册检验。针对某一个具体注册申请制定其医疗器械注册产品技术要求，对相同/同类产品、不同申请人提交注册的医疗器械注册产品技术要求须重复进行资质的必要性和时效性认定，尚未有具体文件对该认定的体现及操作进行规定。

当前申请医疗器械产品注册均须提交“医疗器械注册产品技术要求”，由于检测资质的现实状况或医疗器械检测参数、产品技术要求的多样性，一些机构选择了不标注资质认定标志的方式出具注册检验报告书。监管部门对辖区外省市检测机构出具的注册检验报告合规性的判断和管理会有局限，在注册申请人选取注册检验机构和提交注册报告的合规性方面缺乏确切有效的决断，若采纳会议的讨论结果，则会导致在注册审评审批工作中出现诸如 “对于有检验能力”“检测报告无CMA章”“应提交检验单位出具的说明”“在受理时予以关注”等异常。

基于风险管理，检验检测机构可选择出具未标注资质认定标志的检验检测报告。在资质认定的各项评审、监督活动中针对于向社会出具具有证明作用的检验检测结果，对未标注资质认定标志的检验检测报告，不论有无技术能力均不属于资质认定的管理范畴。资质认定评审不受理医疗器械注册产品技术要求的申请，即使其具备技术能力；只要其具备技术能力，产品注册审批接受依据医疗器械注册产品技术要求出具的注册检验报告。对检验检测机构的管理与对其出具检验检测报告的管理之间，出现真空。

6 结果与讨论

检验检测机构运行能力影响着医疗器械检验检测的健康发展，而医疗器械产品标准作为检验依据，其规范化、标准化已成为制约检验检测活动规范实施的关键因素。对此，我国应强化医疗器械标准化建设，将其纳入我国标准化管理制度中，保证其有序执行，消除以往多部门行政难于协调的困难，执行国务院《关于加强质量认证体系建设促进全面质量管理的意见》（国发〔2018〕3 号）[23]文件精神，简化、统一实施资质认定管理，未标注资质认定标志的检验结果/报告属于不具有证明作用的检验结果，不可作为行政决定的技术依据，应评估依此类检验结果所做出产品注册审批的有效性，将风险分析的原则应用于医疗器械监管决策之中。建议医疗器械检验检测机构按照资质认定管理办法和《医疗器械检验工作规范》管理要求，确保检验数据、结果具备真实、客观、准确和可追溯性。