水库移民身份上访研究与对策

□王 宇

新中国成立后，我国始终将兴水利、除水害作为一项重点工作，大力兴建各类水利水电工程，同时伴随出现大量水库移民。水库移民安置，多采取“插花安置”，部分采取“集中安置”，保障移民安置到位，维护移民群体稳定，一直是水利行业重点工作之一。改革开放后，我国实行开发式移民方针，特别是2006年之后，投入大量资金和行政资源，给予移民后期扶持，解决移民生产生活困难。多数移民生产生活有所改善，逐渐融入安置地区稳定发展，极少数移民仍不断上访，逐渐成为身份上访，是水利信访突出问题之一。通过分析极少数移民身份上访特征、原因，根据习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想及十八大之后信访工作制度的改革成果，基于社会学社会认同理论，对极少数水库移民身份上访问题治理进行思考并提出建议，以期妥善处理水库移民身份上访问题，维护社会的和谐稳定。

1.极少数移民身份上访特征及原因

1.1 移民身份上访的定义及特征

按照社会学有关概念，“社会认同”，指“个人通过自己（或他人）在某社群的成员资格，把自己（或他人）与其他人区分开来，并将社群内典型成员的特征冠于自己（或他人），让自己（或他人）的特性等同于社群内典型成员的特性。”由此可见，认同是人们在社会生活中产生的某种感情和意识归属感。个人的社会认同就是在社会联系中确定其所属身份，并自觉不自觉以这种身份要求规范行为。所以，个体对群体身份认同，对行为具有一定的激励作用，个体对群体身份认同越强烈，参与群体集体行动的可能性越大。

“移民”一词在移民制度设计中，只是一个方便移民工作的“标签”，但随着移民政策的演变和时代的变迁，移民对移民群体社会认同不断加深，水库移民逐步成为一种具有实在内容的社会身份。从内容上看，移民身份具有社会、经济、心理和道德等方面内容，形成稳定的心理和诉求结构。从性质上看，移民身份是一种移民自我认同的身份，在移民强调与安置地群众区别，基于移民身份提出相关诉求时才有所体现。以移民身份作为核心，开展上访活动就是移民身份上访。移民身份上访不但要求解决与移民政策相关的补偿安置及后期扶持问题，还要求解决涉法涉诉、邻里纠纷、外出务工、工伤补偿等一切与移民身份相关的问题。因身份认同问题具有根本性、结构性、心理性等特征，极少数移民身份上访与一般上访相比，通常情绪更为激烈、行为更为偏激、组织化程度更高，且行为长期化、复杂化，短期内难以有效化解。

1.2 极少数移民身份上访的原因

移民适应和社会整合因素：移民到新的安置区，身体、生活、生计、文化等方面均面临适应问题，社会关系需要重构，加之移民期望过高等因素，且安置区群众因为移民占用安置区资源不满，以及对移民不了解、不熟悉，主动接受移民需要一个过程。同时，移民因社会关系支持较为薄弱，发展生产的条件相对不利，与安置地群众在经济上整体差距短时期难以缩短、补平，加之一些地方方式不当、方法简单，以及对政策不理解、不熟悉等因素，造成移民与安置区群众、政府之间出现隔阂，导致极少数移民身份上访、提出诉求。

移民安置模式因素：我国采取开发式移民政策，给予移民后期扶持十数年。目前，我国水利水电工程建设中，移民拆迁安置费用占工程总投资比重很大，大部分水库移民费用占比超过80%以上，部分水库移民费用占比超过90%，水利水电工程征地补偿标准与交通、城市拆迁基本相同。但交通、铁路、城市等建设均征地，采取的是“拿钱走人”模式，只有水利征地对移民后期扶持十数年，对移民照顾几代人，移民身份长期存在。长时间事实上对移民采取身份管理，势必使少数移民意识到移民有特殊性，也容易造成少数移民对地方政府、移民政策有超越政策、法律不恰当的期待，引发移民身份上访。

移民社会网络方面因素：同一水库移民群众之间一般为熟人社会，通过地缘和血缘关系具有天然联系，成员之间互动较为频繁，认同度和信任度均较高，形成的社会网络较为稳定。同时，现代便捷的通讯设备和通讯方式，搭建起跨域地域和时空的沟通的平台，又为少数移民跨地区串联组织提供了便利和条件。为追求个人经济利益及其他目的，个别具有一定组织能力的移民上访骨干，通过传播不实信息、曲解移民政策、串联煽动等方式组织移民上访，造成极少数水库移民集体反复上访等问题。

信访工作方面因素：十八大之前一段时期，信访工作具体执行与《信访条例》相关规定出现了偏离，一些信访问题的主体责任未能切实落实，一些信访问题未能有效解决，一些违法上访行为未能依法处置，导致极少数移民认为“不闹不解决、大闹大解决、小闹小解决”，为了以访施压、以访谋利，不断反复上访，甚至缠访闹访。十八大之后，各级政府和部门认真学习贯彻习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想，深入推进信访工作制度改革，打造更高水平的阳光信访、责任信访、法治信访，以访施压、以访谋利的倾向现已基本化解。

移民心理方面因素：一是特殊公民心理，认为移民在身份和道德方面具有特殊性，政府应对移民“高看一眼、厚待一层”，无条件地给予移民相应照顾。二是挫折心理，当移民搬迁前后生产生活有反差、搬迁后发展生产困难、移民利益分配不公时，将所有问题均归咎于工程移民。三是依赖心理，将移民工作机构作为“靠山”、“娘家人”，面对生产生活等问题不主动想办法去解决，倾向于直接到移民工作机构反映问题。四是不信任心理，对地方政府所作所为均持怀疑态度，同时又对中央及国务院有关部门职责不了解，怀有不切实际的期待。五是从众心理，与同一水库移民行为上保持一致，经常选择从众上访，上述心理在极少数移民身份上访活动中有较为明显的体现。

2.移民身份上访研究与思考

2.1 深入贯彻习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想

极少数水库移民身份上访事关水利系统和社会和谐稳定，予以有效解决意义重大。我们要深入学习贯彻落实习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想，坚持以人民为中心的信访工作理念，增强大局意识，提高政治站位，强化责任担当，构建起发改、财政、水利及地方政府等部门综合治理体系，落实工作职责，形成工作合力，运用系统思维，广泛使用政治、经济、社会及法律等手段，科学施策、标本兼治、妥善处置和化解极少数水库移民身份上访问题，切实维护社会和谐稳定。

2.2 全面压实移民工作属地责任

按照“属地管理、分级负责”、“省级人民政府负总责”的移民工作原则，应压实地方主体责任，确保发生移民上访特别是大规模集体上访时，信访问题能够得到及时有效处置。按照“三到位一处理”原则，对移民反映问题应予以及时有效解决，切实帮助解决部分移民群众反映的生产生活困难问题。充分发挥党的群众工作优势，密切联系群众，加大对移民的思想疏导和教育工作力度，积极动员安置地群众接纳移民、社会各界关心照顾移民，使移民更好地融入安置地社会环境，体现出社会对移民的关爱和照顾。

2.3 进一步完善移民相关政策

进一步加大对移民政策制定的风险评估力度，从源头上减少移民信访问题发生，使移民政策更加科学合理，经得起实践、时间和历史的检验。进一步提高政策制定的前瞻性，特别是后期扶持政策即将到期，部分移民已经开始上访反映情况，应统筹考虑移民后期扶持政策延续、内容和制度设计等方面工作，提高后期扶持的协调性、有效性和针对性。进一步加强移民社会管理，探索将移民后期扶持政策纳入宽口径的社会救助和社会保障政策体系，将移民作为普通群众进行管理。进一步加大督查工作力度，提升移民政策执行水平和落实质量，切实减少因政策执行不合理、不恰当引起的移民上访问题。

2.4 进一步增强移民工作体系能力

进一步明确移民工作机构职责和定位，配齐配强工作力量，构建高效、有力的移民工作体系。进一步加大对基层干部的培训力度，提高干部掌握政策、利用政策依法做好群众工作的能力和水平，将移民工作做深做细做实。进一步探索将社会工作、法律援助、心理咨询等引入移民工作体系，切实做好移民心理咨询和情绪疏导工作，减少移民心理焦虑和心理落差，增强移民法治思维意识，促进移民依法维护权益。