社会治理概念研究的三种倾向与重新定义

唐权 费平

〔摘要〕 社会治理由于具有弥补政府失灵与市场失灵的优势，日益受到国内外研究者的关注。然而，不同研究者所定义的社会治理概念有所不同。通过全面系统梳理有关政府改革与社会治理的文献，可知现有研究主要是基于治理主体、治理路径与治理网络这三个角度来定义社会治理概念的，其产生原因为居民利益驱动、社会管理需要与网络化治理优势。从治理对象、治理主体、治理路径及其选择过程这四个方面可以对社会治理概念进行重新定义，即它是一个围绕公共事务，由政府主导的多元利益相关主体共同参与的网络化治理的优中择优的过程。

〔关键词〕 社会治理;概念界定;治理主体;治理路径;治理原则

〔中图分类号〕C931.2  〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2020）06-0117-05

2013年，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次使用了“社会治理”这一新概念，使其快速成为我国政治界与学术界的热门话语。目前，国内外现有研究对社会治理议题作了大量有益的探讨。如对于社会治理的主体，奥斯本将其称为“第三部门” 〔1 〕，戈德史密斯则将其称为“第三方” 〔2 〕19;对于社会治理的来源，尼古拉斯·亨利将其归纳为政府失灵与市场失灵 〔3 〕;对于社会治理的背景，郑杭生认为是利益诉求多元化、公众权利意识迅速提升、风险社会特征日益凸显、信息化与网络化时代的到来等导致的 〔4 〕;对于社会治理的领域，姜晓萍认为它是“对企业‘不管和政府‘管不到的其他公共领域的管理” 〔5 〕;对于社会治理的路径，周红云将其总结为要采取“建设有限型与服务型政府，积极培育和扶持各类社会组织并鼓励其参与公共决策和公共行政，坚持市场手段与法治手段相结合等方法” 〔6 〕进行管理;对于社会治理的本质与目的，现有的研究大都认为是“以维护群众权利为中心”，旨在“完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平” 〔7 〕2。综上，现有研究主要基于政府部门与各种社会主体所扮演的角色与功能来界定社会治理，并衍生出众多的社会治理概念。然而，现有的多种社会治理概念并不利于人们认知其内涵与外延，为了防止人们陷入“盲人摸象”的认知困境，笔者将通过较为全面系统地梳理有关文献来厘清社会治理的概念，以期有助于人们理解当前我国社会治理新理念、新举措，进而指导其参与社会治理实践。

一、 社会治理的三种概念界定倾向

通过对所收集社會治理文献的系统分类整理，笔者发现已有研究主要是从治理主体、治理路径与治理网络这三个方面来定义社会治理概念的。

1.治理主体倾向。该概念来源于治理主体与治理对象二者之间的关系，主要聚焦社会治理的主体。从字面意义上说，社会治理是相对于政府治理与企业治理而言的，它意味着各种社会主体的自组织治理。社会治理的思想古已有之。早在18世纪，法国启蒙思想家卢梭就指出，“人民与首领是一种委托与任用的关系”，而且“在被代表的人已经出现的地方就不能再有什么代表了。” 〔8 〕20世纪90年代以来，学者们主要从作为“局内人”的当地居民这一主体来界定社会治理的概念。2009年诺贝尔经济学奖得主埃莉诺·奥斯特罗姆基于经济学视角与博弈论，通过理论演绎得出相对于“利维坦”与“私有化”的社会自组织治理方案。接着，她又通过实证研究发现，有关森林与河流等“公共池塘资源”的管理主体并非仅局限于政府部门，而应该包括生活在当地的常住居民 〔9 〕119。这就充分证明，除了政府与企业以外，公共事务还可通过作为服务对象的当地居民来管理。

2.治理路径倾向。该概念倾向源自治理主体与治理对象二者之间的定位与关系处理，强调政府对各种社会主体及其资源系统的管理 〔10 〕。其代表人物为美国的改革政府论者戴维·奥斯本，提出了人们所熟知的企业家政府理论。该理论主张，应该借鉴企业成功的管理经验，即以顾客需求为导向，将“掌舵”与“划浆”、政策制定与执行相分离，“把政府扮演生产者角色的安排转化为私人生产者唱主角的安排”  〔11 〕，通过在公共服务供给过程中导入市场力量与竞争机制进行变革。也有研究将其称为政府管理理论 〔12 〕79或政府治理理论 〔13 〕，即管理或治理公共事务的主体应该是政府，政府与社会是管理者与被管理者之间的关系 〔7 〕5。与之相对应，当地居民与各种社会组织或群体就成为供给公共服务的被管理者，或者作为享受服务的对象。当作为供给公共服务的被管理者时，这些社会组织或群体自然而然也就成了公共治理的路径或手段，显现出工具性特征。也因此，所谓社会治理概念的工具或路径倾向，就是将社会及其衍生出的当地居民与各种社会组织或群体视为供给公共产品与公共服务的路径、手段或工具。

3.治理网络倾向。该概念倾向源于治理主体与治理对象的匹配性，主要强调各种社会主体之间、各种社会主体与政府部门之间的平等对话与合作共治。网络化治理强调“或公或私的机构和个人管理其共同事务并承担相应的责任”，以便“使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动”。〔14 〕文森特·奥斯特罗姆基于波兰尼的“单中心—多中心”社会秩序维护思想提出了有关公共事务的多中心治理理论 〔15 〕，而戈德史密斯则发现，“除按照传统的自上而下层级结构建立纵向的权力线以外，政府治理还必须依靠种种合作伙伴建立起横向的行动线” 〔2 〕6-19。与此同时，世界各国的公共管理实践也表明，众多权威交叠共存构成的多中心合作治理网络，已成为当前各国常见的治理结构 〔12 〕101。

二、 三种社会治理概念产生的原因

通过深入分析三种社会治理概念，笔者发现其界定主要来源于当地居民利益、满足社会管理需要以及公私合作网络的治理优势这三个方面。

一是当地居民利益驱动。将当地居民作为社会治理主体的概念，源自既作为公共事务的来源，又作为服务对象的当地居民。在自组织治理条件尚不具备的情况下，当地居民有必要通过选择委托—代理模式授权政府部门来应对分散状态下自由个体难以应对的自然灾害，以及避免“人类自然激情燃烧出的战争” 〔16 〕。随着“大政府”模式的失败和社区自治模式的崛起，当地居民成为“地方治理博弈格局中重要的游戏者，它的作用已经从几年前法定部门拨款的末端接受者，演变成为社会治理过程中的合作伙伴” 〔17 〕。埃莉诺·奥斯特罗姆认为，与作为“局外人”的政府部门、私营企业相比，因其更加了解自身需要，更加具有分享公共资源的意愿与能力，更能分担政策执行的费用、获得更多的公共信息，更能强化行政管理与行政监督并履行其公共承诺，作为“局内人”的当地居民更加具有自组织治理的动机 〔9 〕124。因此，当具备自治意愿、自治素质、自治环境与自治条件时，当地居民就可以实行自治。

二是社会管理的需要。将各种社会力量作为社会治理手段、路径或工具的概念，源自居民自治环境的缺失和公共管理的需要。一方面，现实的治理环境制约着社区自治模式。在缺少自治意愿、资源及其维系“纽带”的情况下，人们即使选择与启动社区自治这种治理模式，也可能由于主客观条件的制约而降低其行政效率。因此，人们有必要集中分散状态下自由个人的意志与资源，采取专业化、职业化与规模化的政府治理模式。选择政府治理模式，不仅能够通过第三方强行制止“公地悲剧”与“搭便车”行为，而且可以在公共事务未能得到有效处理时找到相关责任人，并追究其责任。正如有学者研究指出的，“治理主体之间的不协调和责任边界模糊也将加剧人们的无奈——至少政府会受到清晰程序和规则的有力制约，而其他治理者无论在能力上还是德性上都未必强于政府” 〔18 〕。另一方面，政府为了在有限的财政预算条件下更好地履行公共行政职责，也有必要动员各种社会力量参与治理。而且，在现实的公共管理实践中还存在着许多企业“不想管”而政府“管不到”的公共领域与公共事务，如涉及人群较少的“河流”“森林”等“公共池塘资源” 〔19 〕。政府有必要动员各种具有建设性的社会组织或群体来实现其“善治”目标。不仅如此，当地居民与各种社会主体即使在某个阶段或某个情境下具备了自组织治理的意愿，也难以防治社会治理中各种主体之间的利益冲突，从而导致新一轮的“多头领导”“公地悲剧”与“搭便车行为”。为了有效解决这些社会治理问题，就需要有政府这样的第三方外部力量强制介入与解决，而各种社会主体则在其中起着工具性或路径性功能作用。

三是网络化治理优势。侧重公私合作网络化治理的概念，主要源于公共议题下各种利益主体参与和互动所具有的治理优势。社会是由各种社会组织或群体构成的，而社会问题又是各种社会组织或群体参与和互动的“产物”。因此，社会治理既关乎各种社会组织或群体及其成员，也关乎作为国家治理主体的政府、作为市场主体的私营企业。于是有研究者基于政策制定视角将政策网络定义为“资源相互依赖而联系在一起的一群组织或若干群组织的联合体，而治理网络则是具有利益关联的各种社会组织或群体的一种有机结合” 〔20 〕。各种公共事务的管理离不开各种公的或私的合作网络及其合作共治，而其管理结果也是由各种公私合作网络的嵌入及其互动合作结果所导致的。治理理论的兴起“就是为了克服政府失灵和市场失灵，而第三部门也同样存在治理失灵的问题” 〔6 〕。为了防止单一的政府、企业与第三部门治理失灵，有必要打破单一主体垄断公共产品生产与公共服务供给的观念。就单一的政府管制模式而言，应该通过转变和让渡政府职能来促使其与非政府组织形成相互依赖的关系，通过采取分权与授权的管理措施来促使公共产品供给的本地化，通过导入多中心治理理念来动员各种社会组织或群体及其资源来为公共产品的供给服务 〔12 〕101。不仅如此，各种利益相关主体也具有其治理优势。政府改革论者奥斯本归纳了政府、企业与第三部门的治理优势，即“政府在政策管理、规章制度、保障平等、防止歧视或剥削、保障服务的连续性和稳定性以及保持整个社会的凝聚力等方面具有治理优势;企业在完成经济任务、创新、推广成功试验、适应迅速的变化、抛弃不成功的和过时的活动、完成复杂的技术性任务等方面具有治理优势;第三部门在完成微利或无利可图的任务、需要同情心和对个人关心和尊重的任务、获得顾客或当事人信任的任务、牵涉到贯彻道德准则和个人行为职责的任务、需要亲自动手和直接关心的任务等方面具有治理优势” 〔21 〕。另有研究也指出，政府、企业、专家学者、新闻媒体、环保组织、社会大众乃至国际组织等分别具有權威、技术、知识、信息、物质、人力、资金等资源优势 〔22 〕。综上，通过各种政府治理或社会自组织治理的网络，可实现各种利益主体及其资源的优势互补，进而实现公共产出最优目标。

三、社会治理概念的重新定义

以上研究显示，虽然不同研究者基于不同的视角与原因得出了不同的社会治理概念，但他们所论述的社会治理对象、主体、路径与原则在本质上是相同的。为了厘清社会治理的概念，笔者将社会治理定义为：一个围绕公共事务，由政府主导的多元利益相关主体共同参与的公私合作网络及其优中择优的过程。

（一）治理对象：公共事务

公共是指“属于社会的”或“公有公用的”，那么公共事务则是指“属于社会的或公有公用的事务”。公共事务能满足各种利益相关主体的需要，体现他们的共同利益，让他们共同受益，因此是各种利益相关主体治理的对象。基于经济学视角，公共事务也即公共物品。基于其非竞争性或非排他性，可将公共物品划分为公共池塘资源、俱乐部物品与纯公共物品。其中，公共池塘资源是指那种在消费上具有竞争性但无法有效排他的物品，如草原、河流、地下水等共同资源;俱乐部物品是指那种在消费上具有非竞争性但可以轻易地做到排他的物品，如桥梁、高速公路等收费物品;而纯公共物品是指那种能严格满足消费上的非竞争性与非排他性的公共物品，如国防、社会治安等。追溯政府与各种社会主体参与社会治理的合法性，就是来源于对公共池塘资源管理、俱乐部物品或纯公共物品供给的客观需要。

（二）治理主体：政府主导的多元主体参与

源于公共事务种类繁多、内容广泛，社会治理的主体往往多元化。基于个体层面，社会及其公共事务的管理往往是许多个体参与和互动的“产物”。基于组织层面，社会及其公共事务的管理往往是多种利益组织或群体共同参与和互动的结果。随着社会分工日益精细，自由的社会个体也会因其工作单位与利益诉求加入到各种组织或群体之中，从而形成越来越多正式与非正式的组织或群体。与传统的统治或管制观念不同，现代公共事务的治理观念认为公共物品的生产或公共事务管理的主体既包括作为国家治理主体的政府，也包括具有利益关联的私营企业、社会组织与当地居民。一方面，当今世界各国政府结构复杂，地方、中央以及国际层面的政府及其不同部门构成了“多层级”“多中心”共同决策的体制机制，但因政府拥有资源有限而需要依靠私营企业、社会组织直至当地居民的参与;另一方面，作为一国治理主体，政府可基于其拥有的公共权威及其制度安排得到更为丰富多样的人财物与信息资源，以便更好地管理公共事务与实现“善治”目标。而且为了防止“公地悲剧”“囚徒困境”与“搭便车行为”，社会治理的公共物品供给必须采取政府主导下的社会多元主体合作共治的模式。

（三）治理路径：多种可供选择的治理路径

虽然现有的大多数研究都认为政府的责任是提供公共物品，但在笔者看来并非如此。因为，在考虑供给公共物品和公共服务时，作为一国治理主体的政府具有很大的选择余地。它不一定需要自己直接生产公共物品或管理公共事务，而可根据公共物品的特征、服务对象的需要和自身的供给能力来选择介入方式、介入时间与介入程度。例如，涉及某一村庄的森林与河流等公共池塘资源的管理，可采取自组织治理的方式;涉及某地公路等基础设施的建设，可采取发布命令、直接投资和实行管制等企业化管理的方式;涉及一国安危与社会保障等纯公共物品的供给则可采取由政府部门直接提供的方式。这就意味着，围绕所需管理的公共事务，可基于政府、企业、社会组织与当地居民等多元利益主体的特点及其形成的多种治理路径进行治理。不仅如此，在更多的情况下，由于自身资源条件的限制，政府也不得不动员企业、社会组织与当地居民等各种社会主体来提供公共物品。在现实的公共治理过程中，绝对的政府统治与社会自治并不存在。因此，应在政府、企业、第三部门以及当地居民的基础上形成多种可供选择的路径进行社会治理。

（四）治理原则：秉持优中择优的路径选取原则

虽然可通过多种利益主体与多种治理路径来管理公共事务，但这并不意味着人们可以随意选取。更何况，政府预算与公共资源是有限的。1978年以来的抗税运动横扫美国等西方发达国家，同时，也在这些国家的政府部门掀起了一场追求“经济、效率和效益”的政府改革运动 〔23 〕。到了20世纪90年代，人们日益重视多元利益相关主体之间的平等对话与协商合作在公共事务管理过程中所发挥的作用，从而使得多元利益主体“治理”与“善治”成为当今公共事务治理的核心概念。为了实现“善治”目标，笔者认为有必要根据历史传统、治理现实（包括治理意愿、治理资源与维系纽带）与时代要求择优选择社会治理路径。从小处说，局部性与区域性公共事务可通过政府管理、居民自治或社会组织相结合治理的方式予以处理。但是，从国家治理这一大的层面来看，因其倚靠的公共权力和担负的治理责任，政府主导的公私网络化治理方式更为符合社会治理的现实。究竟选择何种社会治理路径，可根据现实情况择优选择。

四、结语

笔者通过全面系统地梳理有关文献研究得出了社会治理的三种概念界定倾向及其产生的原因，并在此基础上对其概念进行了重新定义。从总体上来看，社会治理是一个相对而非绝对的概念。它主要就政府统治、政府管制、政府治理或市场治理等方面的概念而言，往往意味着公共事务的治理权限并不一定非得交由政府行使。恰恰相反，社会治理更为侧重作为具有直接利益关联的各种社会利益相关主体及其所选择的自治方式，尤其是作为“局内人”的当地居民及其自组织治理方式。各种社会主体是具有主观能动性与创造力的组织或群体。只有通过制定与推行自组织治理制度，才能激发各种社会利益相关主体的主观能动性与创造力，真正尊重人民创造历史与管理其公共事务的主体地位。从本质上来看，社会治理注重的是公共事务衍生及其管理的内生性问题，注重通过国家制度安排或自组织治理的方式来发挥各种社会主体的主观能动性与创造力。

〔参 考 文 献〕

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责任编辑 徐 芳