相对集中行政许可权研究述评

2020-01-11张力冯鑫

中共山西省委党校学报 2020年6期

张力冯鑫

〔摘要〕相对集中行政许可权是我国行政许可制度改革的重要组成部分。近年来，学者们围绕相对集中行政许可权的概念内涵、实践类型、集中原则、改革动因、价值意义以及实践效果等方面进行了研究和探讨，并提出了相对集中行政许可权研究存在的不足，如重规范研究，轻实证研究;研究粗糙泛化，缺乏深入的分类分析;缺乏国际视野，较少域外相关领域的研究等。未来，相对集中行政许可权研究会随着改革的不断推进而向纵深发展，将构建“大数据 + 政府监管”平台，加快政务信息整合共享，不断提高监管效率。

〔关键词〕相对集中行政许可权;行政审批;“大数据 + 政府监管”

〔中图分类号〕D921.12 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2020）06-0089-06

随着我国行政审批制度改革的推进，“相对集中行政许可权”已成为学术研究的热点。然而，实践中全国各地集中行政许可权的做法多种多样，学界对行政审批制度改革中产生的问题也是看法不一。为了进一步深化对行政审批制度改革的探索，亟需对“相对集中行政许可权”的研究现状和态势进行梳理总结，以期厘清思路，进一步推进政府治理体系和治理能力现代化。

一、相对集中行政许可权研究现状

“相对集中行政许可权”这一概念自产生以来就引起了我国学术界的广泛重视，行政许可权的相对集中不仅是个理论问题，更是一个实践问题。伴随着实践的深入和发展，学者们对相对集中行政许可权的研究和探讨主要集中在以下六个方面：

（一）相对集中行政许可权的内涵

“相对集中行政许可权” 并不是一个正式、严谨的学术概念，尽管其直接的法律依据源于《行政许可法》第25条和第26条，但法条并未将这一概念明确地表述出来，其正式表述首次出现于2003年国务院出台的《关于贯彻实施行政许可法的通知》（国发〔2003〕23号）文件中。学者们普遍认为，“相对集中行政许可权”是对“相对集中行政处罚权”的沿用或模仿。但是，也有学者认为，不论就理论内涵还是实践操作层面而言，行政许可权都远比行政处罚权更为丰富和复杂。作为政府推动经济社会发展的一种基本手段，行政许可制度广泛存在于各级各类的行政管理运行之中。行政许可权之所以复杂，是因为其运行的领域比较广泛。就某一具体的行政许可权而言，所包含的内容也非常丰富，包括许可决定权、变更权、延续权、撤回权、中止权、注销权以及许可监督权，等等。有学者将行政许可权称为“权力束” 〔1 〕，强调了许可权实体与程序的丰富性。正是行政许可权的这种复杂状况给其“相对集中”留下了各种解释和想象的“空间”，例如，就具体的某类行政许可权而言，既可以是纵向上的集中（比如权力的下放或下沉），也可以是横向上的集中（比如程序上的权力集中），但是这并非制度设计的主要目标和内容，“相对集中行政许可权”在更大程度上是指在一级政府层面，行政许可权在各类行政机关之间的横向调整以及相对集中。

目前，对“相对集中行政许可权”这一概念内涵的理解存在如下不同的观点：有学者从狭义的角度理解，认为相对集中行政许可权仅指依据《行政许可法》第25 条的规定，经法定机关批准，由一个行政机关行使行政许可权，而第26 条规定的“集中办理、联合办理”不是相对集中行政许可权，而是行政许可的办理制度。这种观点被称为“实质说”，持此观点的代表学者有徐继敏、王克稳等。还有学者从最广义的角度理解，认为“一站式审批、一个窗口对外、电子网络审批等做法，都可以说是具有一定形式意义的相对集中行政许可权的做法，都是相对集中行政许可制度构建的探索和实践” 〔2 〕。而多数学者认为，《行政许可法》第25 条和第26 条确立了相对集中行政许可权的制度，其实践模式可以归纳为“两种类型”“四种形式”。这种观点被称为“形式说”，代表学者有王敬波等。

“相对集中行政许可权”这一概念解读存在分歧并非不易理解。一方面，概念的提炼本身是对客观现象的主观抽象，其形成过程必然会掺杂各种主观因素;另一方面，客观世界本身就是丰富多样的，各地在探索相对集中行政许可权的改革实践中并没有固定的模式，这种对相对集中行政许可权概念理解的变化正反映了相对集中行政许可权改革的拓展趋势。

（二）相对集中行政许可权的实践类型

由于受到经济社会发展水平以及人们对行政体制改革的理解等主客观因素的影响，地方政府在相对集中行政许可权改革的过程中进行了极具地方特色的尝试，改革的内容和形式因而呈现出不同的样态。有学者归纳出了多种模式，“典型的有滨海模式、银川模式和贵安模式。天津市滨海新区行政审批局的主要特色在于审批集中与审管分离相结合，银川市行政审批服务局的主要特色在于以信息化为支撑的智慧政务，贵州市贵安新区行政审批局的主要特色在于打造审批服务全域化体系” 〔3 〕。

不论各地的实践探索多么富有特色，相对集中行政许可权的实践基本上可以分为两种类型：行政服务中心模式和行政审批局模式。学者们对这两种实践类型进行了分析，宋林霖认为，行政审批局吸收了行政服务中心的诸多改革成果，但是“行政审批局并不是行政服务中心的修补和完善”，二者在基本目标、机构性质、设立依据、职权范围、承担责任和人员编制等方面有着根本的不同，同时，就二者涉及事项的范围来看，行政服务中心涵盖的事项更为广泛，因此，行政审批局可视为“行政服务中心的一部分，或者是一个大的窗口单位” 〔4 〕。贾义猛认为，从行政服务中心模式到行政审批局模式实现了从“平台聚合”到“实体承办”、从“局部程序集中”到“全面责权集中”的转变和提升〔5 〕。

刘恒、彭萧剑分析了从行政服务中心模式到行政审批局模式的制度变迁，认为两种模式是行政许可权由“形式集中到实质集中的过程”，二者在组织结构和权力配置上都发生了改变。行政服务中心的行政许可权属于“借用型”权力，来源于其他行政机关的职能部门;而行政审批局的许可权是“分割型”，权力由原行政机关的职能部门划轉而来〔6 〕。

朱新力认为，与“行政服务中心”相比，“审批局”模式“看似科学，实则草率”，因为“行政审批局”模式背离行政体制改革的要求，阻碍行政效能的实现，专业能力有限。相比之下，“行政服务中心”模式既打破了行政部门之间的藩篱割据、提升了行政效能，又发挥了行政机关之间“多位一体”的专业优势，因而“行政服务中心”模式更值得推崇〔7 〕。

（三）相对集中行政许可权制度建立的动因

伴随着政府推进行政审批制度的改革，行政服务中心遍及全国各地。相对来说，《行政许可法》第26条的规定则略为超前，致使这一规则很长一段时间处于“虚置”的地位〔8 〕。直到2015年3月27日中央部委联合印发的《相对集中行政许可权试点工作方案》（以下简称《方案》）的出台，才正式“激活”了这一制度，各地的行政审批局如雨后春笋般纷纷成立。那么，如何理解中央《方案》出台的背景，或者相对集中行政许可权制度建立的动因，学者们就此展开了分析。

黎军认为，“地方”在行政审批制度改革中是创新的主角和推动审批制度改革的原动力。地方的企业和普通民众渴望改革的呼声最为迫切;地方政府为吸引投资和优化营商环境也成为审批改革的动力;同时，《行政许可法》和修改后的《立法法》为地方的制度创新创造了一定的空间〔9 〕。

刘恒认为，从行政服务中心模式向行政审批局模式变迁的动因首先是新制度存在潜在的效益，因为由性质不清的行政服务中心升级为行政机关的审批局，地方政府和行政相对人都能从中为民众争取利益。其次，行政服务中心模式之所以向行政审批局模式变迁的另一原因是前者的协调制度供给不足。由于行政服务中心与其他职能部门之间的交往协调存在较高的制度成本，地方政府成为推动制度变迁的“第一行动集团”，而作为“第二行动集团”的行政相对人也是这一制度变迁的推动力〔6 〕。虽然地方政府部门和行政相对人这两大“行动集团”都渴望改变现有制度，但二者的利益诉求却不尽相同。地方政府部门希望一个拥有真正实权的行政审批局取代行政服务中心，并通过机构的改革带动职能的变动，改变现存的“体外循环”、效率低下等状况;行政相对人则希望制度的变迁可以切实改变当前的审批环境，提高办事效率，减少时间成本、制度成本。

实际上，相对集中行政许可权制度的建立首先是由地方政府自主创新、再由国家层面总结经验、经过“頂层设计”试点推广开来的，是自下而上与自上而下的合力共同作用的结果，这种“上下呼应”模式几乎是我国各领域改革得以顺利进行的共同特征。

（四）相对集中行政许可权的原则

行政许可权如何相对集中、实践中如何操作，其依据《行政许可法》第25条、第26条的规定相当原则和抽象，以致各地在推行相对集中行政许可权制度改革中表现各异。例如，抛开各地集中行政审批权机构名称的不统一外，试点各地划入行政审批局的审批权事项所属领域不同、多少不一，多的达到200多项，少的只有数十项。可以说各地都处在摸索状态，哪些许可事项需要集中，集中的理由或原则是什么，目前的法律和政府文件都没有给出统一的标准。针对这一问题，学者们进行了探讨，提出了一些具有可操作性的建议。

贾义猛在肯定了“行政审批局模式”优势的同时，也指出了它的局限性，并针对性地提出了解决方案与进路，即“相对集中与专业分工要并举;横向集中与纵向调整要协同;权力集中与权力制衡要并重;‘审批集成与‘服务增值要兼顾” 〔5 〕。这些解决方案实际上也就是行政许可权相对集中的基本原则。

王敬波教授认为，行政许可权相对集中的原则应当体现权力的分权与制衡相结合。首先，要解决什么权力、多少权力可以集中以及集中后的权力制衡机制问题。他提出了行政许可权相对集中的几条原则，如特定的专属管辖不宜集中，集中的权力之间应具有关联性，权限集中不应影响权限制衡，要明确专业行政和综合行政之间的划分、理顺权限集中模式与权限层级的关系等。随着专业性的增强，集中的难度就越大，尤其是需要专业技术、专业人员、专业设备、技术鉴定等操作才能完成审核的行政许可权，目前是不适合集中的。其次，集中的领域是有限的，并非所有领域的许可事项都可以集中，对于差异很大的事项也没有集中的必要。再次，集中的行政层级是有限的，并非所有层级的行政机构都适合集中许可权，层级越高，集中行使权力的难度就越大。

刘恒、彭萧剑提出了相对集中行政许可权集中程度的正当性标准细化原则：第一，行政许可权的相对集中应该是最低限度的集中;第二，行政许可权的相对集中应该促进行政机关组织功能的最适性;第三，行政许可权的相对集中应该遵守其他行政机关法定职权范围的边际约束。所谓最低限度标准要求行政许可权的相对集中不能增加政府的许可权限;功能最适判断标准要求许可权的集中要在考虑亲民性、专业性、效能性三个维度的基础上进行全面集中与分部集中、形式集中与实质集中两个层次的选择;边际约束判断标准是基于行政主体与主体之间、行政事务与事务之间存在边际，要求许可权的相对集中不能抽空原职能部门的许可权能，并且要在保证新行政主体职权边界清晰的同时，强化或补充专业化的行政许可模式，促进许可机关之间的协作〔6 〕。目前，地方政府在相对集中行政许可权改革中就集中的事项一般的做法是“应进必进”和“有序扩张”。

（五）相对集中行政许可权的价值和意义

行政审批权的相对集中作为我国行政审批制度改革的一个重要环节和制度创新，就其价值和意义而言，学者们从多角度进行了分析和展望。

方宁认为，实行集中审批，意在取得提高审批效率、转变政府职能、激发市场主体活力等三个方面的效果〔10 〕。徐继敏认为，相对集中行政许可权制度改革有利于促进行政管理体制改革、有利于正确实施行政许可、有利于行政相对人申请和获得行政许可三个方面〔11 〕。

王克稳从五个方面阐述了相对集中行政许可权的价值和意义：一是为根治行政许可中广泛存在的“许可事项互为前置、互相捆绑、法外增设许可条件”等顽症找到了良方;二是为行政审批的下一步改革打开了新的突破口;三是为打破“审监一体”的管理体制、构建新型的监管体制扫清了障碍;四是为行政许可职能的集中、数据与信息等资源的整合和政府机构的精简创造了条件;五是为行政许可权回归公共目标提供了可能〔12 〕。行政审批权的相对集中改革的一个主要目的意在实现“审监分离”，审监合理分离是行政权力结构的优化。贾义猛认为，这种优化“有利于建立决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。同时，审批局模式的进一步优化还会对传统行政生态进行重塑，“有可能对打破‘条块分割‘职责同构等深层次的体制性困局提供新的改革思路” 〔5 〕。

（六）相对集中行政许可权实施效果的评价

所谓相对集中行政许可权的实施效果是对这一改革的成效进行实然的分析和判断，多数学者都对相对集中行政许可权的实施效果持肯定态度。郭晓光认为，成立行政审批局带来了三方面的效果：“行政审批更便捷、监管服务更充分、行政成本更节省。” 〔13 〕黄小勇等人认为，“两集中、两到位”的改革成效有五点：第一，提升了政务服务中心的作用。“两集中、两到位”将实质性的行政审批权集中在中心运行，中心成为行政审批权力真正运行的平台，创立了新的行政审批运行机制，有效解决了政务服务中心过去“只挂号、不看病”的问题。第二，减少了公众对部门的接触点。“两集中、两到位”实现了 “部门一个窗口对外，政府一个中心对外”，方便了公众。第三，权力向审批办集中，避免了层层审批，提升了行政审批效率，提高了公众满意度。第四，加强了对行政审批权的监督。行政审批职能向审批办相对集中以后，打破了原来业务处室“审管合一”的格局，根除了原来“以审代管”的弊病，形成了“审管分离”的局面，审批办专司审批，原业务处室向定制度、定政策、监督检查职能转变，形成了决策、执行、监督适度分离而又相互制约的权力运行机制。第五，实现了政府职能的有效转变。实行相对集中审批权后，各业务处室就可从繁杂的审批事务中解脱出来，工作重心开始转到制定行业发展规划、深入调查研究、拟定政策措施、加强监督检查和优化公共服务上来，从根本上促进了政府职能的转变。但是，也有少数学者作出了不一样的判断，认为行政许可权的相对集中只是集中了许可的实施权，而后续的监管权仍由原职能部门来行使，这种审管分离“割裂了政府权力在行政流程中的许可准入与后续监管协同运行过程”，因而未必有利于行政效率的提高。另外，集中行政许可权的改革无法彻底排除职能部门放弃自身利益或许可标准，在联合会审时“事先到企业审核申请许可的条件或标准”，使“联合审批变成双重审批” 〔14 〕。

二、相对集中行政许可权研究特点评析

尽管我国学术界对相对集中行政许可权的研究取得了较丰硕的成果，但是不得不承认其研究仍然有一定的不足和进一步拓展的空间，主要体现在以下三个方面：

（一）重规范研究，轻实证研究

从目前学界关于我国相对集中行政许可权的研究成果来看，学者们大多采用规范分析的方法。如学者们大多是对相对集中行政许可权的内涵及特征、相对集中行政许可权的原则、相对集中行政许可权改革中出现的理论问题等进行分析和阐述，进而提出应对策略。而相对集中行政许可权作为我国行政改革的关键环节需要深入进行研究，不仅需要规范化研究，而且更需要实证性研究。

实证研究与规范研究有着不同的研究方法和旨趣。“实证主义的基本原则是，要把关于某类对象的科学解释命题建立在对该类对象可以被客观观察到的经验事实的基础之上” 〔15 〕。在相对集中行政许可权的研究中，学者们应该特别注重对改革试点的案例进行全方位分析，深入一线发现问题并提出假设，通过问卷、访谈、走访等实证方式，来检验假设的正确与否。尽管一些学者对某些地方政府的相对集中行政许可权改革也进行了实证研究，但是缺乏深度甚至流于形式，大多只是对地方政府的相关做法进行了简单的描述，给人千篇一律的感觉。

笔者认为，相对集中行政许可权的研究应积极利用统计学的工具，例如，通过因子分析、相关性分析和面板数据回归模型等计量、统计分析方法，验证理论模型的正确性，实证检验提出的研究假设是否成立，并对实证结果作出进一步分析。当然，每种研究方法都各有利弊，对于社会科学的研究也很难做到事实和价值的绝对区分。但是，离开了事实，价值判断将会无所依存。总之，缺乏数据支撑的实证研究是目前我国学界有关相对集中行政许可权改革研究的一个薄弱环节。

（二）研究粗糙泛化，缺乏深入的分类分析

如前所述，行政许可权作为政府推动经济社会发展的一种基本方略，广泛存在于各级各类行政运行领域。但是，从现有的研究来看，有相当一部分学者似乎只满足于从一般角度对相对集中行政许可权进行研究，研究不够精深。事实上，不同领域许可权的内容和形式都有很大区别，因而相对集中也会有不同的表现和结果，如少数学者以行政许可的功能为标准，将行政许可分为了三大类：市场进入类、资源配置类和危害控制类。市场进入类许可多为形式审查，就目前改革的进程来看，大多实现了相对集中。然而，集中之后产生了哪些效果，对于市场监管有什么积极作用和消极作用，就具体的许可权而言，还缺少细化的研究。资源配置类许可涉及多个领域、多个部门，涉及国有资源如土地使用权、矿业权、林权、养殖权、海域使用权等，尽管这些权力仍归属于原职能部门，但基本上实现了场所的集中，如目前绝大多数地方政府都已建立起“公共资源交易中心”，公共资源交易中心的办公地点就设在政务中心或行政审批局，故而其性质和功能类似于行政服务中心。对于这类许可权是否有必要进一步集中行使、真正划转到行政审批局，难点或意义何在，学界也缺乏相应的研究。至于危害控制类行政许可权的相对集中行使就更为困难，因为其涉及公共安全或者他人的生命财产安全。例如，驾驶人资格许可、出入境许可、消防安全许可、持枪许可、游行示威许可、烟火燃放许可、特种行业经营许可等许可的获得需要满足不同的条件、不同的考核考察标准，且多数都需要通过检验、检测、检疫、鉴定等方式作为许可决定的依据，那么，这类许可是否也有必要进行许可权的集中行使、集中的可行性如何论证等都需要学者们的深入分类分析。只有对上述这些不同领域不同内容的许可权相对集中实践进行研究，才会不断推进我国的行政体制改革。事实上，即使同一类型、不同项目的许可也有很大的差别，能否相对集中以及怎样集中，都值得学者们深入研究。

（三）缺乏国际视野，较少域外相關领域的研究

相对集中行政许可权尽管是我国行政系统自上而下所进行的一项改革，但是其所秉承和包含的基本精神并非独创，世界上一些发达国家的先进做法是可以借鉴的。域外一些国家的市场经济发育较为完善，相关市场制度建设合理有效，在处理政府与市场的关系实践中也积累了相当多的经验。就行政许可制度而言，一些发达国家一直都围绕着“放松管制、减少审批、简化流程以及强化监督”等原则进行改革。虽然这些国家并没有使用类似“相对集中行政许可权”这样的概念，但是它们的实际做法并无二致。

首先，相对集中行政许可权涉及机构的合并与重组，即所谓跨部门的协同机制建设。近年来，域外一些国家在这方面进行了很多的探索，如加拿大联邦政府在2012年开始的环评审批制度改革中，就是将以往40多个政府审批部门和组织缩减至一个由环保署牵头的跨部门协调工作组。对于这些协同机构之间的工作如何展开及具体的权限争议案例如何解决等问题，我国相关学者也应进行研究。

其次，域外一些国家行政许可制度改革的一个特点是以问题为导向，灵活地搭建“跨界平台”，充分利用市場与社会的能动性并开发其资源。例如，澳大利亚政府吸收商业理事会、工商协会和小商业委员会等组织共同设计行政许可制度的改革政策、起草改革议程甚至监督改革的进展情况。但是，澳大利亚政府搭建政商、政社平台的具体步骤和程序是怎样的，在合作过程中又是如何协作并实现各自利益最大化等问题，我国学者对此进行深入研究的成果还不多。

尽管我国行政许可制度改革的背景、体制与域外一些国家的相关改革有着很大的不同，但是“他山之石可以攻玉”，域外改革经验的相关研究不应当忽视，要借鉴其好的经验，不断推进我国行政体制改革。

三、结论及研究展望

综上所述，“相对集中行政许可权”这一概念的提出是我国行政系统“上下合力”的产物，是我国审批制度改革实践创新的成果体现，是完全具有“中国特色”的本土概念。相信，随着改革的深入，相对集中行政许可权研究也会向纵深发展。

首先，“相对集中行政许可权” 是一个“与时俱进”的概念，这一概念的含义本身并不固定，其内涵和外延是随着改革的发展而发展的，随着改革的不断推进与深入，这一概念也会有新的现实样态，当人们对这一改革理念形成共识后，其本身才可能具有稳定的边界。

其次，如何强化监督应该成为研究的重点。“相对集中行政许可权”制度改革的初衷就是要倒逼职能部门将精力集中到审批的事中事后监管上来，而非仅仅将事前的审批集中到审批中心或审批局了事。审批权集中以后，关键是如何衔接审批局（中心）与原职能部门的关系，如何提高监管的效率。

再次，大数据的应用将对相对集中行政许可权实践和理论研究产生重要的推动作用。随着现代科技的发展，新的技术手段也会不断应用到政府治理过程中。围绕相对集中行政审批权改革的重心在于强化监管，现代互联网技术的应用可为政府强化监管提供有力的技术支撑，如何利用这一技术优势，必将成为研究的重要环节。例如，在日常监管中，应构建“大数据 + 政府监管”平台，加快政务信息整合共享，不仅要建立垂直职能部门的数据共享机制，而且要搭建横向跨地域管理部门的数据共享平台，充分利用好数据信息资源。

总之，任何一种制度都是特定历史条件下的产物，不可能做到尽善尽美，正所谓“有一利必有一弊”。相对集中行政许可权研究的重点不仅在于发现实践中存在的问题，而且更在于发现这些问题背后的逻辑，只有多措并举解除这些困惑，才能进一步深化行政审批制度改革，推进政府治理体系和治理能力现代化。

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