准司法和泛行政：劳动人事争议仲裁院性质实证考察＊

王伦刚 纪麟芮

内容提要： 劳动人事争议仲裁院是准司法机构还是行政机构？学界对此还缺乏关注，但三十多年对劳动仲裁机构/委员会性质的探索奠定了坚实的理论基础。对全国50家省、市、县级人社局的调研结果表明，各地大多设有三个劳动人事仲裁机构——劳动人事争议仲裁委员会、劳动人事争议仲裁院和调解仲裁管理处/科/股；劳动人事争议仲裁院具有准司法性和泛行政性，它强制仲裁案件酷似法院，却又承担了调解仲裁管理、劳动保障监察、工伤认定等广泛的行政职能，这是它只有模糊的法定职能又设在人社部门受管理的结果。建议劳动人事争议仲裁院职能法治化，修订《调解仲裁法》，更其名，明其职，合两署，升其位。

一、导论：问题、方法与数据

劳动仲裁的性质好像天然容易受到干扰，中美两国都如此。美国学者指责联邦最高法院越来越混淆劳动仲裁和商业仲裁，重申劳动仲裁自产生以来就是支撑集体谈判过程的工具，而不像商业仲裁是诉讼的替代。1Allison Anderson, "Labor and Commercial Arbitration: The Court's Misguided Merger", Boston College International and Comparative Law Review, Vol.36(2013), pp.1237-1276.中国劳动（人事）争议仲裁的性质，迄今为止法律也没有明确，只有人力资源和社会保障部（以下简称人社部）的一个部门规章有所提及。2人力资源和社会保障部、最高人民法院、司法部等《关于进一步加强劳动人事争议调解仲裁完善多元处理机制的意见》（人社部发〔2017〕26号）。原文是“完善劳动人事争议调解制度和仲裁准司法制度”。这是笔者见到的唯一称劳动人事争议仲裁为“准司法”的文件。学者至今还在努力辨别其性质。

劳动人事争议仲裁院的性质则更为复杂难辨。它被立法界定为地方各级人民政府成立的劳动人事争议仲裁委员会的办事机构，同时又被设立在各级人力资源和社会保障厅/局（以下简称人社厅/局）之下，受其领导管理。人们难以捉摸它究竟是司法机构还是行政机构，颇像一则寓言中蝙蝠是鸟类还是兽类那样难以分辨。身在其中的仲裁员们也颇为苦恼。珠三角GS市劳动人事争议仲裁院一位仲裁员说：“我们知道它不是什么，但不知道它是什么。”3访谈编号：20170822GSZ-L。本文访谈编号方法请参见本文“导论”文末。不止一位仲裁员陷入这种尴尬。SC市劳动人事争议仲裁院长感慨道：“我们在不明不白干工作！（好像）自身（机构）是男是女都不明确。”4访谈编号：20180812SCZ-W。

劳动人事争议仲裁院的性质尚无专题探索，但我国学界对劳动争议仲裁以及劳动争议仲裁机构/委员会的探索已为本文积累了丰富的理论资源。新中国劳动仲裁制度恢复之初，人们就开始探讨劳动争议仲裁和劳动争议仲裁机构/委员会的性质，至今持续三十余年之久。总结而言，学界有三种观点：

第一种是“准司法（机构）论”。劳动仲裁委员会恢复设立，就有学者指出它不是司法机构也不是行政机构，有自己的特点，但仲裁活动反映一定的司法性质。5王玉山：《试论我国劳动争议仲裁机构的性质和仲裁工作的特点》，载《中国劳动科学》1987年第11期。33年后，有学者进一步论证指出，劳动争议仲裁准司法性的实质内涵是它符合司法的基本特征，但与传统司法的区别在于其裁决结果不具有完全终局性和裁决过程缺乏完全的强制性。6沈建峰、姜颖：《劳动争议仲裁的存在基础、定性与裁审关系》，载《法学》2019年第4期。这种观点多从劳动仲裁与法院司法比较角度来论证其准司法特点。

第二种是“行政（机构）论”。这种观点一般从劳动争议仲裁委员会设置在行政机构内部且受其管理的现实来进行论证。比如，有人指出，劳动争议仲裁委员会是设在劳动行政部门内部的机构，具有官方性。7贾俊玲：《劳动法学》，中国广播电视大学出版社2003年版，第36页。甚至有人说，实践中各级劳动争议仲裁委员会的办事机构和劳动行政部门的劳动仲裁处(科)合署办公,且劳动争议仲裁委员会专职委员由劳动行政部门代表组成,它实际上是劳动行政机关的一个部门。8谢增毅：《我国劳动争议处理的理念、制度与挑战》，载《法学研究》2008年第5期。还有人提出，由于我国劳动争议仲裁体制是受行政高度控制的，因此我们必须承认劳动争议仲裁的行政属性是我国现实。9涂永前：《我国特色的劳动争议仲裁终局化之理念和制度架构——〈劳动争议调解仲裁法〉第47 条释正》，载《法律科学》2013年第3期。

第三种观点是“双重属性（机构）论”。实务部门人士指出，劳动仲裁委员会行使仲裁权的行为具有一定的司法属性；同时它由政府设立，隶属同级政府又向政府报告工作，在某种意义上也具有行政属性。10杨志明：《劳动人事争议仲裁调解》，中国劳动社会保障出版社2012年版，第28页。有学者也指出，目前的仲裁办兼有劳动争议仲裁委员会办事机构和劳动行政部门职能机构双重身份。11王全兴、侯玲玲：《我国劳动争议处理体制模式的选择》，载《中国劳动》2002年第6期。有学者则更为细致地论证道，我国劳动仲裁机构在机构、场所、设备、经费等方面受制于政府，在实践中也依附于劳动行政部门，仲裁员也是由仲裁委员会指定而非当事人选定，劳动仲裁机构兼具准司法性和行政性。12王斐民、李慈强：《劳动争议“裁审机制”的问题检讨与协调之道——兼评〈关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（四）〉》，载《政治与法律》2013年第4期。

上述研究不仅提出了“劳动仲裁或劳动争议仲裁/委员会的性质”这个极有价值的问题，而且提供了诸多理论学说。但就本文讨论的“劳动人事争议仲裁院的性质”而言，还须事先弄清两个前提性问题：一是分析对象。“劳动（争议）仲裁”这个概念可以指称劳动（争议）仲裁的行为、机构、程序、制度等，因此使用这个概念时还须自觉分辨和准确界定。二是判断国家机构性质的标准是什么？如果没有使用大体一致的标准，论辩者之间很难形成实质性对话。既有研究对这个问题似乎有些疏忽。

本文先解决两个前提性问题。一是本文的分析对象是我国的劳动人事争议仲裁院（机构）。劳动人事争议仲裁院是一个历经了34年历史发展的机构，它的称呼至少有三次变化。从1986年恢复以来，它长期被称为“劳动争议仲裁委员会办公室（仲裁办）”；后来有的地方改称为“劳动争议仲裁院”；2008年国务院组建人力资源和社会保障部以后，各地陆续组建“劳动人事争议仲裁院”，2017年全国统一称呼。劳动人事争议仲裁院不是劳动（人事）争议仲裁委员会，也不是地方各级人民政府人社部门的调解仲裁管理处/科/股。既有研究对象“劳动争议仲裁（行为）”或者“劳动争议仲裁委员会（机构）”，和本文要讨论的“劳动人事争议仲裁院”关联度很高但绝不相同（本文第二部分还将详细区分三个劳动人事仲裁机构）。

二是本文判断国家机关/机构性质的标准是它实际行使的权力或者职能的种类。这符合政治学和法哲学学术传统。自孟德斯鸠明确提出三权分立并依据职权来称呼国家机关以来，这一学术传统承继至今。13［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上卷），许明龙译，商务印书馆2017年版，第183—196页。比如，通常所说的立法机关就享有立法权。我国政体与西方不同，但学者们还是沿续了依职权来区分机关/机构的理论传统。比如，中国共产党是国家领导机关，是以她对整个国家拥有一元化领导权为基础的。14景跃进、陈明明、肖滨：《当代中国政府与政治》，中国人民大学出版社2016年版，第18—33页。

还有一个问题是，采用什么研究方法来判断国家机关/机构的性质？可以依据法律规定进行规范判断，也可以基于对机构实际权力运行的了解进行实证分析。本文拟采用法律社会学实证方法，近距离考察了解劳动人事争议仲裁院行使了什么职权、发挥了什么职能，然后在获得的数据基础上判断其性质。

我们考察了中国西南、东北、华东、长三角、珠三角地区6个省50家劳动人事争议仲裁院（包括4家省级、10家地市级和36家区县级）。其中，西南S省是调研的核心区域，我们不仅考察了S省省、市、县三级35家劳动人事争议仲裁院，而且连续多年调查SY市、SY1县人社局，甚至跟踪调研SC2县和SM2县人社局长达11年（2008—2018年）之久。

我们采取了实地参与观察、非结构访谈两种方法进行调研。对于长期跟踪调研的单位，我们采取实地参与观察和非结构访谈两种方法；没有长期跟踪但是我们去调研过的单位，我们采取非结构访谈的方法，包括集体访谈和个别访谈。另外，大规模的交流座谈会有两次。一次是2017年3月，S省劳动保障监察总队和本课题组联合主办了两个机构合署办公的专题交流培训会。S省21家地市级和县级劳动人事争议仲裁院和劳动保障监察支/大队的代表参加了本次会议。另一次是2018年11月，我们参加了华东A省H市七个区县劳动人事仲裁院的交流座谈会。此外，我们还针对某些个别问题，以电话、QQ和微信方式进行数次个别访谈交流。访谈对象包括各地人社厅/局相关领导、调解仲裁管理机构人员、劳动人事争议仲裁院的仲裁员、劳动保障监察总/支/大队的监察员和中基层人民法院的法官，等等。

本文分析写作的数据基础包括第一手原始书面资料、电子文档、现场照片、会议记录、访谈笔记，以及在被访谈者允许的情况下保存的访谈录音。为保护被访谈的单位和人员，我们隐去了书面文件和电子文档中相应的地名和行政机关名称。本文访谈编号方法是，“访谈年月日+省、市/州（副省级或地级）、区/县三级地名拼音的第一个大写字母+被访谈机构代号（人社局为R，劳动人事争议仲裁院Z，劳动监察总/支/大队J，法院F）+隔断号（-）+被访谈者姓氏的第一个大写字母（如果是集体访谈，被访者意见相同，那就叠加姓氏并以符号‘/’隔开；被访者意见不同，则各自单独编号）”。比如，“20180512SCDZ-Y”表示2018年5月12日访谈S省C市D县劳动人事争议仲裁院一位杨姓院长或者仲裁员。

本文结构是，第二部分将区分三个劳动人事仲裁机构，第三部分将阐述劳动人事争议仲裁院的仲裁职能及准司法性，第四、五部分将描述其泛行政性，第六部分将对劳动人事争议仲裁院的双重属性进行总结和解释，第七部分将检视既有理论研究并提出相应的法律建议，第八部分将阐述本文的理论创新即“新双重属性机构论”及其限度。

本文将揭示，目前我国有三个劳动人事仲裁机构：劳动人事争议仲裁委员会、劳动人事争议仲裁院和各级政府人社局的内设机构调解仲裁管理处/科/股。根据实际行使的职能，劳动人事争议仲裁院既享有劳动人事争议的仲裁职能而有准司法性，同时又拥有多项行政职能而具有泛行政性。这种双重属性还具有地域和历史的多样性。

二、三个劳动人事仲裁机构的区分

数据表明，目前我国省、地（市）、县三级人民政府一般有三个劳动人事仲裁机构：一是劳动人事争议仲裁委员会、二是劳动人事争议仲裁院、三是调解仲裁管理处/科/股。实际生活里，劳动人事争议仲裁院并非不言自明，它往往容易与其他两个机构混淆；学术研究中，学者们常常说“劳动仲裁机构”，但其所指并不明确。因此，本文首先区分这三个劳动人事仲裁机构。

劳动（人事）争议仲裁委员会及其办事机构劳动（人事）争议仲裁办/院是在新中国改革开放后复兴的。1986年7月20日，国务院《关于发布改革劳动制度四个规定的通知》（国发〔1986〕77号）第2条规定：“要加强劳动人事部门的组织建设，相应地建立劳动争议仲裁和社会劳动保险机构，并充实和加强劳动业务公司。”这是恢复建立劳动争议仲裁机构最早的文件。两个机构的法律依据虽然经过更替，包括从《国营企业劳动争议处理暂行规定》（国发〔1987〕69号）到《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》(国务院令〔1993〕第117号)再到 《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》（主席令〔2007〕80号，以下简称《调解仲裁法》）的变化，但有关规定并没有实质性变化。

第一个机构是劳动（人事）争议仲裁委员会。它是由省市县级党委政府相关职能部门、工会和企业的代表组成的管辖本辖区劳动人事争议的机构。它的核心职责是“负责管辖本区域内发生的劳动争议”（《调解仲裁法》第21条）。调研表明，劳动人事争议仲裁委员会实践中一般都是按省、市、县行政区划层层设立的，并没有遵循《调解仲裁法》第17条的规定，即劳动争议仲裁委员会不按行政区划层层设立。各级劳动人事争议仲裁委员会履职的组织方式有两层。第一层是由各成员单位代表组成的（协调议事）全体会议。《劳动人事争议仲裁组织规则》（人力资源和社会保障部令〔2010〕第5号）第9条和《劳动人事争议仲裁组织规则》（人力资源和社会保障部令〔2017〕34号）第8条均规定，仲裁委员会应当每年至少召开两次全体会议，研究本会职责履行情况和重要工作事项；仲裁委员会主任或者1/3以上的仲裁委员会组成人员提议召开时也可召开会议。第二层是劳动人事争议仲裁委员会下设办事机构，负责办理的日常工作（《调解仲裁法》第19条第3款）。

第二个机构是劳动人事争议仲裁院，即劳动人事争议仲裁委员会下设的办事机构。《劳动人事争议仲裁组织规则》（人力资源和社会保障部令〔2017〕34号）第9条规定：“仲裁委员会下设实体化的办事机构，具体承担争议调解仲裁等日常工作。办事机构称为劳动人事争议仲裁院（以下简称仲裁院），设在人力资源社会保障行政部门。仲裁院对仲裁委员会负责并报告工作。”这条规定阐明了劳动人事争议仲裁委员会与劳动人事争议仲裁院之间的基本关系。所谓实体化是指机构主体实、人员编制实、经费保障实和办公场地实。15杨志明：《劳动人事争议仲裁调解》，中国劳动社会保障出版社2012年版，第38—41页。从2010年开始，我国各地劳动（人事）争议仲裁院就开始了实体化进程，但迄今尚有地方没有完成，如SG2县。16访谈编号：20190729SGLJ-S。在人社局内部，人们经常把劳动人事争议仲裁院称为“（仲裁）业务单位”。

第三个机构是调解仲裁管理处/科/股。它是各级人社厅/局承担调解仲裁行政管理职能的内设机构，被称为“（仲裁）行政处/科/股室”。调研可知，从中央到地方的人力资源和社会保障部/厅/局大多存在一个名为“调解仲裁管理司/处/科/股” 的内设机构(见表1)。即使有的县级人社局没有设立这个机构，但也会有其他内设机构从事相同职能，比如SM2县的“劳动关系股”。17《中共SM2县委编制委员会关于县人力资源和社会保障局劳动人事争议仲裁和劳动监察股更名的通知》（SM2编发〔2014〕86号）。

表1 调解仲裁管理司（处、科、股）职责一览

续表

从表1可见，中央到地方的调解仲裁管理司（处、科、股）均有四项大体相同的职能：（1）拟订劳动、人事争议调解仲裁制度的实施规范；（2）指导劳动、人事争议调解工作；（3）指导开展劳动、人事争议预防工作；（4）依法组织处理重大劳动、人事争议等。

表1还表明，中央到地方层级往下，调解仲裁司、处、科、股的职能逐级增加。相比调解仲裁管理司，调解仲裁管理处就多一项职能，即“贯彻执行国家和省劳动、人事争议调解仲裁法律、法规、规章、政策”；相比调解仲裁管理处，调解仲裁管理科的职责又多了两项，包括承担劳动、人事争议仲裁员、调解员的有关培训和管理工作以及负责全市劳动、人事争议处理情况的统计分析和上报工作；在调解仲裁管理科的基础上，调解仲裁管理股还要多两项职能，包括负责本部门法制工作、信访工作等。

我国三个劳动人事仲裁机构的区分在逻辑上是很清楚的：（1）劳动人事争议仲裁委员会是各级人民政府解决劳动人事争议的机构；（2）劳动人事争议仲裁院是它的实体化办事机构；（3）调解仲裁处/科/股室是人社厅/局主管劳动人事仲裁行政工作的内设机构。这三个机构及其关系如图1所示。

图1 我国三个劳动人事仲裁机构及其关系

这三个劳动人事仲裁机构常被混淆。比如，有学者指出：“劳动人事争议仲裁委员会办事机构负责办理劳动人事争议仲裁委员会的日常工作，其有两种主要形式：一是设在劳动行政部门内部的办事机构，二是实体化的办事机构。”18林嘉：《劳动和社会保障法》（第四版），中国人民大学出版社2016年版，第262、263页。这就混淆了劳动人事争议仲裁院和调解仲裁处/科/股室。上述两个机构都设在人力资源和社会保障局下，往往合署办公，的确很难区分清楚，连劳动人事争议仲裁院的仲裁员们有时也惊奇还有调解仲裁管理股室的存在。19访谈编号：20190618ZWLZ-W。

三、劳动人事纠纷仲裁与准司法性

现行立法没有直接规定劳动人事争议仲裁院的职责，但明确规定了劳动人事争议仲裁委员会的职责。《调解仲裁法》第19条第2款赋予了劳动人事争议仲裁委员会四项职责，包括“（一）聘任、解聘专职或者兼职仲裁员；（二）受理劳动争议案件；（三）讨论重大或者疑难的劳动争议案件；（四）对仲裁活动进行监督”。前已述及，各级劳动人事争议仲裁委员会履职组织有两层，包括第一层全体会议和第二层劳动人事争议仲裁院。立法并没有明确这两层履职组织的具体职责分工，这就导致了实践中两层组织职责履行不明。

实证调查表明，劳动人事争议仲裁委员会第一层组织履职情况很不好，六省各级劳动人事争议仲裁委员会极少召开全体会议。众多劳动人事争议仲裁院院长表示，自上任以来没有召开过劳动人事争议仲裁委员会全体会议。没有全体会议，就不可能组织讨论重大或者疑难的劳动争议案件，也不可能监督仲裁活动。难怪有劳动人事争议仲裁院长说：“离开了劳动人事争议仲裁院，仲裁委员会就是空架子！”20访谈编号：20190726SMSZ-J。不过，现在有的地方如S省各级劳动人事争议仲裁委员会主任是人社厅/局长，厅/局长管理过问劳动人事争议仲裁院事务似乎也可以看作劳动人事争议仲裁委员会在行使职能。21访谈编号：20190512SCDZ-Y；20181030SLJZ-L。但这毕竟不是以其名义和全体会议的形式在进行。

因此，劳动人事争议仲裁委员会的职责几乎全部落在了第二层履职组织——劳动人事争议仲裁院头上。除了不可能监督自己的仲裁活动外，劳动人事争议仲裁院承担了劳动人事争议仲裁委员会其他全部法定职能，而且这些履职活动对外都以劳动人事争议仲裁委员会名义进行。如此看来，虽然学者们未曾言明，但他们探索劳动（人事）争议仲裁委员会性质，其实就是在研究劳动（人事）仲裁院的性质。22关于劳动人事争议仲裁委员会实际怎样履职，是另一个还需要深入实证研究的问题。劳动人事争议仲裁委员会的职责有“聘任、解聘专职或者兼职仲裁员”，但这不可能是天天都有的日常工作。此外，劳动争议仲裁委员会的职责还剩下“受理劳动争议案件”和“讨论重大或者疑难的劳动争议案件”两项。结合《调解仲裁法》第21条第1款规定“劳动争议仲裁委员会负责管辖本区域内发生的劳动争议”，我们发现，劳动争议仲裁委员会的日常工作就只能是仲裁案件。这样，仲裁劳动人事争议案件（包括受理、审理、调解、裁决和讨论重大或者疑难案件等）就是劳动人事争议仲裁院的基本职能。

实地考察表明，劳动人事争议仲裁院实际行使的基本职能就是依照《调解仲裁法》仲裁劳动人事争议案件。无论哪个地域哪个层级，没有一家劳动人事争议仲裁院不解决纠纷；同时也没有发现人社厅/局中有其他机构有这种职能，劳动人事争议仲裁院是唯一依照《调解仲裁法》的仲裁程序解决劳动人事争议纠纷的机构。诚如SC1劳动人事争议仲裁院院长所说：“每天忙得很，还不就是整案子嘛！”23访谈编号：20190716SCDZ-Y；20190726SYZ-J; 20190726SMZ-J等。几乎每个劳动人事争议仲裁院院长都会自豪地介绍他们在仲裁案件上的成就和趣闻，并坚持要带我们去参观他们刚建好不久的或者配备与科技升级的仲裁庭。

几家劳动（人事）争议仲裁院多年的工作总结也证明，劳动人事争议案件的受理和仲裁的确是它们最基本的职能。SM2劳动人事争议仲裁院2013—2017年工作总结的第1条第1款总是说，今年的工作业绩是“加大劳动人事争议案件处理力度，当事人合法权益得以维护”。24而SC市劳动人事争议仲裁院2008—2017年的工作总结中“工作目标落实”内容的第一条总会写到：“我院接收劳动争议案件×件，其中案前处理×件，受理立案×件……”25SC市劳动人事争议仲裁院2008—2017年的工作总结。人社部每年发布的《人力资源和社会保障事业发展统计公报》都会记载上一年全国各地劳动（人事）争议仲裁机构共处理多少数量的争议（案件）。26可以参见人社部官网发布的历年人力资源和社会保障事业发展统计公报。其实，这就是全国各地各级劳动人事争议仲裁院的业绩。

基于劳动人事争议仲裁院的仲裁职能，我们来讨论它的性质。为了不陷入抽象讨论，我们可以借用法律社会学家已有的对于人类争议解决方式区分的理论框架。美国法律社会学大家马丁·夏皮罗（Martin Shapiro）研究指出，世界各国法院的基本逻辑都是达到争议解决目的的三方结构。当然，其他很多争议解决方式包括斡旋、调解、仲裁，都具备这种三方结构。但如果从纠纷解决的规则和机构是争议双方当事人同意还是由法律强制来看，上述所有争议解决方式正好构成从同意到强制的连续统一体。在这个统一体中，法院是包含最少同意因素和最多强制因素的三方结构的争议解决机构。27［美］马丁·夏皮罗：《法院：比较法上和政治学上的分析》，张生、李彤译，中国政法大学出版社2005年版，第1—17页。（见图2）

图2 从同意到强制的争议解决方式连续统一体

这个框架经过了世界不同国家法院比较法和政治学分析运用的验证，也可以用来分析当今中国劳动人事争议仲裁和法院审理的异同。中国法院和劳动人事争议仲裁院都采用三方结构来解决劳动人事争议纠纷。在纠纷解决的规则是当事人同意还是法律强制上，二者相似之处在于都属于后者。当然两者的法律强制中都包含同意的因素，那就是纠纷解决过程中当事人同意都可以随时调解结案。我国劳动人事争议仲裁院的仲裁权行使和法院司法权行使的确非常类似。这个结论契合仲裁员们的工作体验。当我们问及劳动人事争议仲裁与法院审判的区别时，有几个劳动人事仲裁院院长脱口而出：“有什么区别？我们办案和法院没得啥子区别！”28访谈编号：20190726SYZ-J; 20190726SMZ-J；20190716SCDZ-Y等。甚至有个市级劳动人事争议仲裁院院长说：“我们就是法院的门卫，给他们减少案件（数量）。”29访谈编号：20190730AHZ-H。正因为这种相似性，有学者指出，我国劳动（人事）争议仲裁的特点之一是“仲裁的诉讼化”。30董保华：《论我国劳动争议处理立法的基本定位》，载《法律科学》2008年第2期。

在法律强制的共同特点之下，我国劳动人事争议仲裁院的仲裁员和人民法院的法官们还是普遍感受到了案件仲裁和法院审判的区别。一是办案的实体依据有差别。两者都要依据国家制定的劳动人事法律法规，但劳动人事仲裁的依据还有人社部/厅等上级的劳动人事政策。他们就在人社厅局里，必须服从上级。这也导致他们和法官对同一法律规则的理解常常不一致。我们收集到的劳动人事争议仲裁院和法院共同协商的裁审衔接文件的内容多是关于法律理解和具体适用的，如劳动关系认定、仲裁时效等。31SL市中级人民法院《关于劳动争议案件法律适用问题研讨会会议纪要》； J省高级人民法院《关于审理劳动争议案件法律适用问题的解答》（一）（J高法〔2017〕144号）。二是办案程序推进有无法定强制措施。两者都要遵守或参照《民事诉讼法》，但劳动人事仲裁要优先使用《调解仲裁法》和人社部发布的《劳动人事争议仲裁办案规则》，因此仲裁就没有《民事诉讼法》规定的那种诉讼强制措施。32访谈编号：20190726SYZ-J; 20190726SMZ-J；20190716SCDZ-Y；20190731SLF-W；20190802SCPF-Z等。

基于案件仲裁和法院审判的异同，我们的结论是，劳动人事争议仲裁院是准司法机构。这个结论和“准司法（机构）论”看来没有什么不同，但论证上却有很大差异，它们对准司法中的“准” 和“司法”的判断标准都不相同。我们对“司法” 的判断已如前述。就“准”而言，“准司法机构论”认为，劳动争议仲裁准司法性的实质内涵在于它与传统司法机关的两点区别，即裁决结果的非终局性和裁决过程缺乏完全的强制性。33沈建峰、姜颖：《劳动争议仲裁的存在基础、定性与裁审关系》，载《法学》2019年第4期。我们不能同意这两位学者所说区别的第一点，即裁决结果的非终局性，因为一审法院的裁决也不具有终局性，况且劳动人事争议仲裁一裁终局的法定效力还胜过一审法院的司法判决。基于实证研究，我们认为准司法性质的“准”表现在，对同一劳动人事争议纠纷案件审理的实体依据不同和仲裁程序缺乏强制推进措施。

四、调解仲裁管理职能与行政性

劳动人事争议仲裁院和调解仲裁处/科/股是两个不同的机构，前者是仲裁纠纷的“业务单位”，后者是调解仲裁管理的“行政处/科/股室”。在地方各级党委编制委员会批复文件中，这两个机构一般都是单独设立的。S省调解仲裁管理处和省级劳动人事争议仲裁院（2012年成立）就是单独分设、分行职能的，SC市调解仲裁管理科和市级劳动人事争议仲裁院在2008年分离以后也属于这种情形。但像S省和SC市这样的情况，属于极少数。

绝大多数被调研的劳动人事争议仲裁院和调解仲裁管理处/科/股两机构形式独立设置，但职能行使并未分开。我们在网上可以查到，吉林省人社厅将两个机构这样称呼——“调解仲裁管理处（劳动人事争议仲裁院）”。34参见吉林省人力资源和社会保障厅官网：http://hrss.jl.gov.cn/jgzn/nsjg/200905/t20090522_2391900.html，2019年7月25日访问。这说明两个机构是合署办公的。S省地市级和区县级所有调研过的劳动人事争议仲裁院大都承担了调解仲裁管理科/股的行政工作，只是方式和事务范围各有不同。如果细分，有两种情况：

一种情况是两个机构合署办公，共担职责，俗称“科/股院合一”。劳动人事争议仲裁院和调解仲裁科/股“两块牌子，一套人马”，劳动人事争议仲裁院院长兼任科(股)长，统筹安排两类工作，统一调配人员。劳动人事争议仲裁院承担着上文表1展示的调解仲裁科/股对应的全部职能。SC（2008年前）、SY、SL、SG（2018年前）、AH等市级劳动人事争议仲裁院，35访谈编号：20180812SCZ-W;20190726SYZ-J;20180823SLZ-Y；20190729SGR-L;20190730AHZ-H。和SY2、SL1、SL2、SG2等县的劳动人事争议仲裁院都属于这种情形。36访谈编号：20161012SYMZ-D;20181030SLJZ-Z；20181030SLMR-C；20170508SGKZ2。

另一种情况是两个机构分署办公，院里兼理。劳动人事争议仲裁院和调解仲裁科/股两个机构“两块牌子，两套人马”，两位领导，但劳动人事争议仲裁院实际兼任着调解仲裁科/股两类工作。劳动人事争议仲裁院事实上承担着本文表1展示的调解仲裁科/股对应的全部职能。SM市、SM2、SM1、SC2县等劳动人事争议仲裁院属于这种情形。37访谈编号：20190726SMZ-J;20190726SMSZ-J;20181113SMZR-L；20190726SCDZ-Y。

无论共担职责还是院里兼理，调解仲裁管理司/处/科/股的职能工作均有四项，即：（1）拟订劳动、人事争议调解仲裁制度的实施规范；（2）指导劳动、人事争议调解工作；（3）指导开展劳动、人事争议预防工作；（4）依法组织处理重大劳动、人事争议（见表1）。实践中，最重要的工作其实是后三项，而且第2、3项一般工作内容相同，因为指导企业和基层劳动人事争议调解工作也就是重要的预防工作，所以可以合称为“指导开展劳动人事争议调解预防工作”。这里重点举例描述劳动人事争议仲裁院如何开展第2、4项工作。

1.指导开展劳动人事争议调解预防工作。省市一级的劳动人事争议仲裁院只承担着企业的争议预防调解工作，因为它没有乡镇基层。县级劳动人事争议仲裁院同时承担着基层乡镇和企业的争议预防工作。在SM2县劳动人事争议仲裁院看来，乡镇人事争议调解预防工作要做得好一些。到2017年，SM2县的60多个乡镇都建立了劳动人事争议调解组织——镇乡劳动保障所。不仅如此，在劳动人事争议仲裁院的努力下，SM2县人社局联合总工会和工商联合出台《关于加强基层劳动人事争议调解组织建设的通知》和《关于进一步加强劳动人事争议调解组织建设工作的通知》两个文件，这为自己贯彻上级文件精神提供了操作规范。此外，SM2县劳动人事争议仲裁院每年都要培训镇乡劳动保障所的相关人员（调解员）。每年镇乡劳动保障所的相关工作人员都要到县人社局集中开会。趁集中开会之际，劳动人事争议仲裁院就对他们进行法规政策宣传和业务培训，目的在于提高基层乡镇调解员调解处理矛盾纠纷的能力和水平。38访谈编号：20170811SMSZ-J/L。

比较而言，SM2县劳动人事争议仲裁院对企业调解组织的指导工作却不尽如人意。L副股长介绍说，2017年之前，企业调解组织劳动人事争议的报表显示，调解情况好，案件多达几百件，但他们认为企业有谎报。2017年他们提高要求后，企业上报的调解案件数量明显减少。2017年，全县企业共调解案件48件，乡镇、街道劳动保障所争议组织调解案件25件，机关、事业单位人事争议调解组织调解17件。39数据来源：SM2县劳动人事争议仲裁院。

其他地方的劳动人事争议仲裁院也承担着这种工作。比如，SC1县劳动人事争议仲裁院2017年工作总结中写到，“2018年继续加强对各乡镇（街道）、经开区调解组织的指导和考核”。40《SC1县人事劳动争议仲裁院2017年工作总结及2018年工作计划》。

2.依法组织或参与处理重大劳动人事争议。劳动人事争议仲裁院组织或参与处理重大劳动人事争议，这在全国各地均有案例。比如，“上海市金桥出口加工区建立区域性重大劳资矛盾预警机制，成立了包括浦东新区仲裁院在内的区域劳资矛盾处置小组，做到从源头上参与劳资矛盾的协调和处理”。41张良、常慧玲：《区域性重大劳资矛盾预警机制构建中组织资源整合研究》，载《华东理工大学学报》（社会科学版）2012年第1期。2017年SM2县劳动人事争议仲裁院作为县政府领导小组成员，参与协调解决LB蚕种场改制中的职工安置工作，也是一个非常典型的例子。42访谈编号：20170811SMSZ-J；20170811SMSZ-L。

调研表明，劳动人事争议仲裁院普遍共担或者兼理调解仲裁行政管理事务。这虽然使它具有显著的行政性，但却多为人接受。劳动人事争议仲裁院做案件业务，而调解仲裁管理工作多是业务指导和协调性工作，两项工作需要的知识结构比较接近，而且前者的业务经验可以说是后者的必要前提。没有业务经验的调解仲裁管理负责人的确无法有力指导基层劳动人事争议仲裁院开展调解预防事务，更无法组织协调重大疑难的劳动人事争议。兼理调解仲裁工作的劳动人事争议仲裁院工作人员多少都会带着自豪的口气说道，（调解仲裁管理科/股的人）没搞过业务，怎么指导下边和协商处理争议？43访谈编号：20190512SCDZ-J；20170811SMSZ-J。

五、劳动保障监察等职能与泛行政

数据表明，除调解仲裁管理职能外，劳动人事争议仲裁院还会承担很多其他行政职能。这些职能包括：（1）劳动保障监察。下文将详述。（2）信访处理职能。比如，SM2县劳动人事争议仲裁院在2013年工作总结中说：“积极稳妥地参与处理劳动人事调解仲裁信访问题，确保社会稳定。今年由我办受理的11件群众来信来访，已全部办理答复……”44《SM2县劳动人事争议仲裁院2013年度工作总结》。在2019年机构调整中，ZW1区劳动人事争议仲裁院的职能调整为“主要负责来信来访和政务咨询投诉、举报事项，处理本辖区的劳动人事争议案件等工作”。45《关于调整区人力社保局下属事业单位设置的批复》（ZW1机编〔2019〕21号）。（3）法律、政策咨询和宣传。46《关于设立SY市劳动人事争议仲裁院的批复》（SY编发〔2009〕56号）；《关于设立SM2县劳动人事争议仲裁院的批复》（SM2编发〔2014〕85号）；《关于设立SC市劳动人事争议仲裁院的通知》（SC机编 〔2008〕36号）。例如，SC1市劳动人事争议仲裁院在2018年工作总结中提出，2019年要加大宣传力度，推动企业落实《企业劳动争议协商调解规定》，从源头上减少劳动争议的发生。47《SC1市人事劳动争议仲裁院关于2018年工作总结及2019年工作计划的报告》。（4）参与协调处理涉及劳动人事突发事件及群体、疑难、重大案件的调解。48《关于设立SM1县劳动人事争议仲裁院的通知》（SM1编发〔2015〕25号）；《关于设立SY市劳动人事争议仲裁院的批复》（SY编发〔2009〕56号）。（5）工伤认定职能。49访谈编号：20170508SGKJ-H。（6）负责劳动人事争议仲裁信息统计。50《关于设立SM2县劳动人事争议仲裁院的批复》（SM2编发〔2014〕85号）。（7）上级交办的其他事项。51《关于设立SY市劳动人事争议仲裁院的批复》（SY编发〔2009〕56号）；《关于设立SM2县劳动人事争议仲裁院的批复》（SM2编发〔2014〕85号）。比如，2012年，SC2县劳动人事争议仲裁院J院长被人社局安排到深圳富士康厂家待了几个月，防止SM2县籍民工产生不稳定因素。劳动人事争议仲裁院简直是一个具有广泛行政职能的机构，本文概括为“泛行政”。

在劳动人事争议仲裁院承担的广泛行政职能中，最值得关注的是它与劳动保障监察总/支/大队的交叉职能。这是因为它们的交叉职能及其存废是学界持续二十多年的话题。52王伦刚、唐丽娟：《改革条件论：中国劳动监察解决纠纷职能的实证分析》，载《社会科学研究》2016年第5期。不过，既有研究重点关注的大都是劳动保障监察总/支/大队是否应该解决劳动人事争议案件纠纷（包括作者本人的研究），而相对疏忽了劳动人事争议仲裁院参加劳动保障监察执法的研究。数据表明，劳动人事争议仲裁院参加劳动保障监察执法存在两种形式：

第一种形式是与劳动保障监察大队分署办公，共同或者参与其执法。我们至少可以列举出以下三种情况。

第一种情况是，劳动人事争议仲裁院共同参加每年一度的企业劳动保障信用评级。例如，根据企业一年守法表现，SM市的区县劳动监察大队每年都要组织对所管辖企业进行劳动保障信用评级，每家企业都将被评为A、B、C、D四级。笔者现场参加过SM2县2014年的企业社会保障信用评级会议。当天到会的有SM2县人社局劳动保障监察大队、就业、社保等几个职能部门的负责人和劳动人事争议仲裁院院长。会议根据企业名单逐一展开评级，每个参会者根据自己部门掌握的企业守法信息，针对每个企业评级发表意见。每提到一个企业时，劳动争议仲裁院院长都会介绍，过去一年里企业有没有仲裁案件、有多少件、案件有没有涉及违法行为、企业是否配合处理案件等，并提出自己的评级意见，给该企业的信用评级提供材料信息支持。53访谈编号：20140909SMSL-G。SM1县劳动人事争议仲裁院、劳动监察大队和社保局从2017年也开始共同开展企业劳动保障守法信用等级评价。54访谈编号：20181113SMZZ-L。

第二种情况是，劳动人事争议仲裁院常常和劳动监察大队等部门一起协调处理劳动人事争议纠纷。SM2县劳动人事争议仲裁院院长就给我们介绍了他在2017年主导协调处理的工伤纠纷案件。重庆某建设公司职工张某某在SM2县工地上发生事故受伤，治疗结束时，他要求单位给他一次性赔偿。他没有经过工伤认定，只提供了伤残司法鉴定书，被用人单位拒绝。于是，张某某的家属合计20多人从重庆来到SM2县政府反映情况。县政府责成人社局处理，人社局把任务交给劳动人事争议仲裁院、劳动监察大队和工伤认定股三个部门。通过SM2县劳动人事争议仲裁院主导，几个部门共同组织双方协调，用人单位支付了张某某十多万元赔偿金，包括他家属的差旅费，最后案结事了。SM2县劳动人事争议仲裁院院长介绍说：“这个事情没有走法定（仲裁）程序，但几个部门都参与了，最终是我这儿把它调解成功的。……因为他（张某某）不是走正常的程序，我们这儿没有留下文书。”55访谈编号：20170811SMSZ-J。这种协调解决方式实践中被称为“调解仲裁前移”。

第三种情况是，部分劳动仲裁员经常参与劳动保障监察执法。在地市级或者区县级的劳动人事争议仲裁院，有很多仲裁员既有仲裁员证，也有监察员证和行政执法证。在劳动监察大队工作需要时，这些仲裁员就会参与劳动监察大队的执法活动。这些仲裁员平时参与劳动保障监察大队的日常巡查和专项检查，“两节期间”（春节和中秋节）更会参与民工讨薪案件的处理。56访谈编号：20181113SMZR-L；《SM1县劳动争议仲裁工作发展及运行情况汇报》（2018年11月13日）。

劳动人事争议仲裁院与劳动保障监察大队职能交叉的第二种形式，是合署办公，共同履行两机构职责。这是二者职能交叉运行的极端情形。西南S省普遍存在这种情况，比如SY市（2017年以前）、SM2县（2000—2012年）。SG1县、SY2县的劳动人事争议仲裁院和劳动保障监察大队至今各自都只有一人，两个人必须合作才能办理两个机构的全部事务。57访谈编号：20190727SYMZ-D；20170508SGKL-H。最突出的是SN2县级市，劳动人事争议仲裁院甚至被设置在劳动保障监察大队下边，作为劳动监察大队的内设机构，受劳动保障监察大队长统一领导管理！58访谈编号：20161215SNLJ-F/C。关于二者合署办公的研究，我们另行撰文，此不赘述。

六、劳动人事争议仲裁院双重属性解释

从行使职能类型看，劳动人事争议仲裁院具有准司法性和泛行政性，本文简称为“双重属性”。基于实证考察，我们发现劳动人事争议仲裁院（尤其是地市级和区县级）不仅承担着仲裁劳动人事争议纠纷的职能，还承担着广泛的行政职能，包括劳动人事调解仲裁管理、劳动保障监察、工伤认定、信访等。

不仅如此，劳动人事争议仲裁院的双重属性还呈现多样性，包括地域和历史的多样性。地域多样性，是指不同地区的劳动人事争议仲裁院的职能并不一致，呈现多种职能的不同组合。历史多样性，指同一个劳动人事争议仲裁院的职能随着历史发展而不时变化。

那么，劳动人事争议仲裁院为什么会形成双重属性？首先要明确的是，劳动人事争议仲裁院的设立和职能最终源于社会需求。如果社会没有这种职能和机构的需求，即使是立法规定和上级要求也不会有效果。SG2县的劳动人事争议仲裁院未设立就是一个例证。SG2县劳动保障监察大队队长告诉我们，单位只有她一个人，每年立案调查也只有1—2起案件；县里虽有劳动人事争议仲裁委员会，但还没有设立劳动人事争议仲裁院，因为案件太少了。59访谈编号：20190729SGLJ-S。这种说法得到了SG市调解仲裁科科长的证实，她说这几年劳动争议案件多了，下属十多个县的劳动人事争议仲裁院才慢慢建立起来。60访谈编号：20190729SGR-L。

劳动人事争议仲裁院具有准司法性质，是因为它的职能基于国家法律模糊规定同时又设立在人社部门之下。一是因为它的职能源于法律模糊规定。《调解仲裁法》赋予劳动人事争议仲裁委员会对劳动人事争议的仲裁权，这使它的办事机构获得可以不经过纠纷当事人同意而运用国家法律裁决争议的权力，从而获得“诉讼化”或“司法” 的名声。但是，《调解仲裁法》等立法并没有赋予劳动人事争议仲裁院类似于法院那种强行推行办案程序的强制措施，这让它在办案程序上与法院有较大差异。二是因为劳动人事争议仲裁院设在政府人社部门。它事实上接受着人社系统从中央到地方权力的约束，因此必须遵循人社部门的上级政策和工作安排，这导致它在办案实体依据以及法律理解适用上和法院又存在明显差异。可以预计，随着各地各级劳动人事争议仲裁院和法院裁审衔接机制的健全，劳动人事争议仲裁院在办案实体依据上会越来越靠近法院，因为法院有着法定的权力优势（可以撤销仲裁裁决）和文化优势（法官法律素养普遍高）。

为什么劳动人事争议仲裁院具有泛行政性？换言之，为什么它实际承担了这么多行政职能？这要分两类职能来分析：一是地方各级党委机构编制委员会“三定”(定职能、定机构、定编制)文件赋予它的职能，可称为“文件明定职能”；二是它在“三定”文件之外实际承担的职能，可称为“实际承担职能”。

首先，文件明定职能是国家法律规定、上级政策要求以及地方党政（包括人社局）工作分配安排的结果。2014年成立的SM2县劳动人事争议仲裁院职能确立过程就是很好的例证。成立前，SM2县人社局要给县委机构编制委员会递交一个书面请示。这个请示是SM2县劳动人事争议仲裁院院长起草的。他根据现行立法关于劳动人事争议仲裁委员会职责的规定、上级人社部门的相关政策、SM市的劳动人事争议仲裁院职能和局里的要求起草了请示书，其中就包括职能的内容。根据工作程序，这个请示的内容必须事先与人社局领导、县委机构编制委员会请示沟通，经过同意后才能确定具体内容。正式程序是人社局领导初步核定请示报告以后，报县委机构编制委员会核定批准，机构编制委员会批准后会下达相应的红头文件批复。这个红头文件就记载了批复的依据以及劳动人事争议仲裁院的事业单位属性、级别编制、领导职数、人员配备、职责，等等。61中共SM2县委机构编制委员会：《关于设立SM2县劳动人事争议仲裁院的批复》（SM2编发〔2014〕85号）。“三定”过程比较复杂，这里只是分析了劳动人事争议仲裁院职能的决定因素有哪些。

其次，实际承担职能主要源于地方党政尤其是人社局领导的工作安排。在地方党政领导眼中，劳动人事争议仲裁院属于“劳动口”的机构。只要涉及“劳动口”的事务，包括劳动人事争议、劳动监察、工伤认定等均可以管理，职能部门分工并不重要，主要取决于地方党政和人社局领导的想法和工作需求。例如，本文前述的县政府派下来的那个工伤案件的解决；又如，农民工讨薪案件的协调处理等。这些劳动口的事务，地方党政一般指定人社局办理，人社局领导完全可能指派劳动人事争议仲裁院参加。

至于合署办公或者分署办公实际承担某种职能，则完全可以取决于人社局局长的工作决定。定编以后的岗位安排和人员使用，就由人力资源和社会保障局局长安排。人社局职能是相对恒定的，机构人员减少，只能合署办公；即使分署办公，但人员有限，也只能在现有人员基础上加派工作。因此，合署还是分署，谁干什么工作，由局长统一整合调配资源。比如，2012年SM2的劳动仲裁办和劳动监察大队合署办公，局长为了解决人事上矛盾，“就根据上面的工作要求、SM2县的实际情况，叫监察大队不管仲裁的事情了，人员也分开，股室也分开了”。62访谈编号：20170716SMSR-L。又如，调解仲裁处/科/股的工作量不大，与劳动人事争议仲裁院工作内容的关联度最高，各地人社局也就倾向于“科院合一”合署办公或者院里兼理。

劳动人事争议仲裁院具有泛行政性，最根本的原因还在于政府机构职能没有实现法治化。一名干编制工作23年的老员工告诉我们，最大的感受是机构编制没有依据，法律依据不充分，工作起来主观方面的决断要多一些。对某个机构的设置，人为因素要多一些（受有决定权的人影响大一些，比如编制委员会主任）。例如，一个机构的人员编制究竟多少合适，没有一个编制标准和比例系数。63访谈编号：20181112SMSB-W。同样，某个机构具有什么样的职能，由于没有法律的明确规定，地方党政或者本部门领导完全可能人为增加一些职能，类似劳动人事争议仲裁院这样的内设机构根本不可能拒绝。

七、既有研究检视与法律对策建议

本文虽然是针对劳动人事争议仲裁院的实证研究结果，但是劳动人事争议仲裁院实际上承担了劳动人事争议仲裁委员会最主要的甚至是全部的职能，因此这种研究结果仍然可以检验既有研究对于劳动人事争议仲裁机构/委员会性质的结论。

“准司法机构论”抓住了劳动人事争议仲裁院（委员会）的基本性质，可以大体适用于劳动人事争议仲裁机构完全实体化并且分工明确的地方，主要是省级和绝大部分地市一级的劳动人事争议仲裁院。这种观点的不足之处在于，在实践层面未曾观照到现实生活中劳动人事争议仲裁院拥有行政职能或者承担了行政事务的事实；在理论层面未能令人信服地准确阐述劳动人事争议仲裁院的准司法内涵。

“行政机构论”看到了劳动人事争议仲裁院（委员会）设立和运行在行政机关的事实，但遗漏了其“准司法”的基本属性。同时，这种观点仅凭劳动人事争议仲裁院（委员会）机构设置和日常运行依靠行政部门，就断定其具有行政属性，甚至断定其是行政机构的一部分，这不仅没有能够观察到劳动人事争议仲裁院实际行使大量仲裁职能的事实，更关键的还在于这种判断偏离了政治学判断国家机构性质的传统标准。

“双重属性机构论”的观点最接近现实，它注意到劳动人事争议仲裁院（委员会）的双重属性。但这种最接近现实的观点恰恰不是基于现实的考察，而只是其他两种学术观点的简单折中或者混合。

总之，离开了对劳动人事争议仲裁院（委员会）实际行使职能的近距离考察，就不可能有对其性质的精准判断。没有对劳动人事争议仲裁院的调查研究，就没有对其性质的正确判断。

基于本文的实证研究，为实现劳动人事争议仲裁院职能的法治化，我们对劳动人事争议仲裁院提出如下法律和政策建议。

1.更其名，即改变其名称。《调解仲裁法》应将“劳动仲裁委员会”更名为“劳动人事仲裁委员会”，并明确其办事机构是“劳动人事争议仲裁院”。将《劳动人事争议仲裁组织规则》（人力资源和社会保障部令〔2017〕34号）第9条规定，即“办事机构称为劳动人事争议仲裁院”，上升为《调解仲裁法》的规定就可以了。

2.明其职，即明确其职能。《调解仲裁法》已经明确了劳动人事仲裁委员会的职责，应该进一步明确劳动人事仲裁委员会两层履职组织的职责，包括成员单位代表的协商议事会议和劳动人事争议仲裁院的职责。这样可以为劳动人事争议仲裁院的实体化建设增加职权清单，也避免地方党政随意为其增加法律没有规定的职能。

3.合两署，即劳动人事争议仲裁院和调解仲裁管理机构两个机构完全合署办公。两个机构合署办公有现实基础，很多地方早已合署办公。从业务上来讲，合署办公可以使行政管理工作和业务指导工作相得益彰。业务工作能够让行政工作“内行管理内行”，而行政工作能够让劳动人事仲裁院具有权威，这样知识权威和行政权威结合更有利于两种仲裁工作的开展。调研发现，两个机构分署办公一般都不利于两种工作的协调，反而多会造成两种工作的矛盾甚至冲突。

4.升其位。要避免其承担调解仲裁管理之外的行政职能，只有通过提升劳动人事争议仲裁院的职级职位才能达到目的。因为目前它承担的行政职能都是属于人社厅/局下属的劳动口的职能，多取决于人社厅/局的工作需要及安排。如果说上面第1—3个措施容易实施，第4个措施则是一个长期目标，因为这涉及劳动人事争议仲裁院在我国地方党政体制中地位的重构。

八、余论：新双重属性机构论及其限度

本文描述和揭示了劳动人事争议仲裁院是具有准司法性质和广泛行政性的机构。相对于既有三种学术观点尤其是“双重属性机构论”，本文研究成果可称为“新双重属性机构论”。新旧“双重属性机构论”有如下不同：（1）理论对象不同。前者对象是劳动人事争议仲裁院，后者是劳动争议仲裁机构/委员会。（2）理论标准不同。前者以国家机构实际行使的职权或者职能判断其性质，后者判断标准并不一致。（3）理论方法不同。前者主要是实证研究方法，后者主要是规范分析。（4）理论结论不同。前者是准司法性和泛行政性，后者是准司法性和行政性。泛行政性不同于行政性；即使是准司法性的内容，也与既有研究存在较大差异。

必须承认，没有既有研究对于劳动争议仲裁机构/委员会性质的探索，没有“旧双重属性机构论”，就不可能有“新双重属性机构论”。“新双重属性机构论”仅仅是基于6省50家三级劳动人事争议仲裁院调研数据初步定性研究的结果。我们期望同人们更深入、更广泛的实证研究。