职务犯罪案件监察分流机制探究——现状、问题及前瞻*

詹建红 崔 玮

内容提要： 监察机关如何处理职务犯罪案件，不仅关乎监察调查程序的结果，也涉及司法程序是否会被开启，因此是监察体制改革中一个值得关注的重要问题。实证研究表明，在监察体制改革试点地区，监察机关移送职务犯罪案件数量较少，较改革前检察机关立案侦查职务犯罪案件数量呈“断崖式”下降的趋势。“收支两条线”制度下的涉案财物移送策略、集体决策的权力运行机制、有待完善的办案责任体系和机关属性的政治定位是这一趋势背后的驱动因素。职务犯罪案件未能进入司法程序，意味着监察机关办理的部分案件最终由政务处分替代了刑事追诉，这样的处理方式在长远上暗藏着刑法可预测性、刑事程序正义和司法权被侵害的风险，并存在办案决策机制上“会议中心主义”的隐忧。对于此，应在遵从现行体制的前提下，采取“由点及面、由里到外”的策略，分步骤地从建立违纪案件与涉嫌职务犯罪案件的分流机制、明确监察官办案责任制、规范党委（纪委）的影响方式以及保障司法机关的适度参与等方面，进行制度和机制完善。

国家监察体制改革是事关我国事业发展全局的重大政治体制改革，其缘起于整合优化国家反腐败力量，致力于实现对所有行使公权力的公职人员的监督，增强打击腐败犯罪的能力。由于监察机关处于政治领域与司法领域的“临界地带”，监察体制改革的外部效应将不可避免地波及刑事司法领域。根据《监察法》，监察机关被定位成行使监察权的专责机关，行使职务违法和职务犯罪的调查权。职务犯罪案件办理的方式从传统的“侦查机关侦查—检察机关起诉—法院审理”模式转变成“监察机关调查—检察机关起诉—法院审理”模式。1参见李奋飞：《“调查——公诉”模式研究》，载《法学杂志》2018年第6期。至此，监察机关一跃成为职务犯罪案件办理流程的“上游”主体，掌控着职务犯罪案件进入司法程序的“流量阀门”。但是，由于目前监察机关不受刑事程序法的约束，监察权力运行呈现出较强的封闭性和神秘性，存在职务犯罪案件移送数量被压缩的可能，进而阻断刑事程序法的适用，侵害司法的公正性。为规范国家监察权力的行使，保障刑事司法权之于职务犯罪领域的有效运行，亟待对改革后职务犯罪案件移送情况进行实证分析，并以此为契机进一步深化国家监察体制改革。

一、职务犯罪案件移送情况的实证分析：基于司法办案数据的对比

由于受数据来源的限制，笔者未能掌握全国监察机关移送职务犯罪案件情况的准确信息，2笔者搜集到2015年、2016年全国纪检监察机关移送涉嫌职务犯罪嫌疑人数分别为1.4万人、1.1万人，而自国家监察体制改革后，全国监察机关移送职务犯罪案件情况的数据信息尚未完全公开，相关信息只有2015年至2017年10月立案审查严重违纪涉嫌违法（包括职务违法和涉嫌职务犯罪）11.9万人次，占总处分人次的5.8%；2018年上半年全国纪检监察机关立案审查严重违纪涉嫌违法2.1万人次，占总处分人次的3%。所占比例的下降，折射出职务违法和涉嫌职务犯罪的情形在党纪处分、政务处分中趋于少数。数据来源：中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第六次、第七次全体会议工作报告，十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告；其中2018年的数据信息，参见姜洁：《上半年全国纪检监察机关处分24万人》 ，载《人民日报》 2018年7月20日。所以本文主要依据部分地区（特别是先行试点的山西、浙江、北京三地）的实证数据进行反向推导，即以若干省份检察机关受理（立案侦查）3为便于分析对比，笔者也搜集了国家监察体制改革前检察机关立案侦查职务犯罪案件的数据信息。职务犯罪案件和法院受理职务犯罪案件的相关数据为参考指标，推测监察机关移送职务犯罪案件的动态变化。固然，间接数据在反映目标对象的特征时可能存在偏差。但在我国监察实践中，监察机关移送的职务犯罪案件，被检察机关退回补充调查的极为少见，基本呈检察机关“照单全收”的态势。4支持笔者这一观点有以下佐证。一是2017年1月至8月，北京、浙江、山西三省（市）检察机关共受理监察委移送案件219件，其中仅2件退回补充调查。二是2018年3月，时任浙江省纪委书记、监察委员会主任的刘建超介绍“浙江目前没有出现这样（退回补充调查）的情况，因为我们在调查取证过程中，应该说证据非常确凿”。参见《国家监察体制改革试点取得实效——国家监察体制改革试点工作综述》，载《人民日报》2017年11月6日；谭畅、郑可书：《“我无权单独对一个案子拍板”——专访浙江省监察委员会主任刘建超》，载《南方周末》2018年3月15日。同时，法院对于公诉案件的庭前审查属于程序性的书面审查，仅判明提起公诉的案件是否具备开庭条件，能被退回检察机关的法定情形较少，5我国法院对公诉案件庭前审查的处理方式中“应当退回检察院”的情形仅包括：案件属于告诉才处理的；不属于本院管辖或者被告人不在案的；准许撤诉后没有新的事实、证据重新起诉的；符合《刑事诉讼法》第16条第2项至第6项规定情形的。实践中的审查结果是法院对于检察机关提起公诉的案件多予以受理。6以2015年为例，全国检察机关提起贪污贿赂、渎职侵权公诉案件31,452件，而全国法院受理贪污贿赂、渎职侵权一审案件34846件。数据来源：《2016中国法律年鉴》，中国法律年鉴社2016年版，第1297、1302页。基于此，可以得出一个初步结论：检察机关、法院受理的职务犯罪案件情况与监察机关移送审查起诉的职务犯罪案件数量应保持高度的相关性和一致性。基于这样的思路，本文拟对检察机关、法院受理职务犯罪案件情况在国家监察体制改革前后近几年的数据进行对比，并以之作为分析监察机关移送职务犯罪案件情况的参考数据，进而观察监察机关移送职务犯罪案件情况对于司法机关及其权力行使产生的影响。

由于国家监察改革全面开展时间较短，案件办理的数据信息汇总周期尚未结束，所以笔者选择改革实施较早的试点省（市）为样本数据的来源，通过统计试点地区检察机关、法院公布的官方数据，并结合与邻近省份相关数据的对比，以揭示监察机关移送职务案件情况的“庐山真面目”。

（一）陡降的职务犯罪案件数量：以检察机关办案为视角

1.国家监察体制改革试点地区的考察

笔者根据山西、浙江、北京三地省、市级检察机关的官方数据，统计分析了2013年以来山西、浙江、北京三地检察机关查办职务犯罪嫌疑人数量情况（见表1）。7数据分别来源于2014年至2019年山西省人民检察院工作报告、浙江省人民检察院工作报告、北京市人民检察院工作报告。其中，2013年至2016年的数据是山西、浙江、北京三地检察机关立案查处职务犯罪嫌疑人数量，2017年至2018年的数据是山西、浙江、北京三地检察机关受理当地各级监察机关移送的职务犯罪嫌疑人数量。8由于北京市检察机关官方未公布2017年受理监察机关移送职务犯罪案件犯罪嫌疑人数，只能通过计算得出，计算方法是用2018年北京市人民检察院工作报告公布的2013年至2017年起诉职务犯罪嫌疑人总数，减去工作报告公布的2013年至2016年这4年查办职务犯罪嫌疑总人数。

表1 山西、浙江、北京三地检察机关查办职务犯罪案件情况 单位：人

从表1可以看出，山西、浙江、北京三地检察机关查办职务犯罪案件情况具有显著的一致性。具体表现在以下两个方面：一是2013年至2016年三地检察机关查办职务犯罪嫌疑人数量基本保持稳定，其间每年查办职务犯罪嫌疑人的数量变化幅度较为平缓，未出现剧烈变化。二是2017年三地检察机关查办职务犯罪嫌疑人数量突现“断崖式”下降，降幅均超过了79%，呈现出“”形变化。虽然2018年这三地检察机关查办职务犯罪嫌疑人数开始小幅反弹，但2018年数据仍仅为2016年三地检察机关查办职务犯罪嫌疑人数的一半左右（见图1）。

图1 山西、浙江、北京三地检察机关查办职务犯罪案件情况

为何山西、浙江、北京三地检察机关查办职务犯罪嫌疑人数量突然在2017年同时出现大幅度的下降？这样的异常变化是否与三地于2016年年底开展的监察体制试点改革有关？为验证这一猜测，接下来需要与非国家监察体制改革试点地区的检察机关查办职务犯罪情况进行对比分析。

2.与非国家监察体制改革试点地区的对比

笔者选取河北、江苏、天津三个非国家监察体制改革试点地区。选择的理由是河北、江苏、天津三地分别与监察体制改革试点地区的山西、浙江、北京毗邻，在经济发展水平和政治文化生活方面相近，地区之间职务犯罪的发案情况具有较高的相似性。通过搜集河北、江苏、天津三地省级检察机关的官方数据，9数据来源于2014年至2019年河北省人民检察院工作报告、江苏省人民检察院工作报告、天津市人民检察院工作报告。笔者得出了2013年至2018年河北、江苏、天津三地检察机关查办职务犯罪嫌疑人数量情况（见表2）。其中，2013年至2017年的数据是河北等三地检察机关立案查处职务犯罪嫌疑人数量，2018年的数据是河北等三地检察机关受理当地各级监察机关移送的职务犯罪嫌疑人数量。10其中2018年河北省检察机关、江苏省检察机关查办职务犯罪案件情况数据为当年两地检察机关提起职务犯罪公诉人数。在我国司法实践中，检察机关公诉人数会略小于查办人数，但二者相差不大。

表2 河北、江苏、天津三地检察机关查办职务犯罪案件情况 单位：人

从表2可以发现，2013年至2017年，河北、江苏、天津三地检察机关查办职务犯罪嫌疑人数量基本平稳，每年查办犯罪嫌疑人数波动不大，都在各自年均值人数上下轻微浮动，年平均波动幅度分别是4.06%、2.23%和5.66%（见图2）。2017年河北、江苏、天津三地检察机关查办职务犯罪案件情况，除天津市检察机关查办职务犯罪嫌疑人数量较上年略有下降（降幅仅为4.44%）外，河北、江苏两地检察机关查办职务犯罪嫌疑人数量较上年不减反增，涨幅分别为11.85%和1.25%。进一步从全国范围来看，2017年非监察体制改革试点地区检察机关查办职务犯罪嫌疑人数较2016年上升明显。根据最高人民检察院的工作报告，2017年全国非试点地区检察机关坚持“惩治腐败力度绝不减弱、零容忍态度绝不改变，为（国家监察体制）改革创造良好氛围和环境”。仅2017年1月至9月，非试点地区检察机关共立案查办职务犯罪43,614人，同比上升21.2%。11曹建明：《最高人民检察院关于人民检察院全面深化司法改革情况的报告——2017年11月1日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上》，载正义网：http://news.jcrb.com/jxsw/201711/t20171102_1811446.html，2018年8月18日访问。

图2 河北、江苏、天津三地检察机关查办职务犯罪案件情况

值得注意的是，随着2017年年底国家监察体制改革在全国范围内推广，2018年河北、江苏、天津三地检察机关查办职务犯罪嫌疑人数也呈现出“断崖式”下降，三地平均降幅为58.85%，其中河北省降幅达66.22%。这三地2018年查办职务犯罪嫌疑人数的变化趋势与前文介绍的山西、浙江、北京三地2017年查办职务犯罪嫌疑人数的变化趋势存在惊人的相似。

综上所述，2013年至2016年，山西、浙江、北京三地（监察体制改革试点地区）检察机关行使职务犯罪侦查权期间，职务犯罪嫌疑人数量总体保持平稳。但自监察体制改革试点后，2017年山西、浙江、北京三地检察机关查办职务犯罪嫌疑人数量凸显“断崖式”下跌。与之形成鲜明对比的是，2013年至2017年，河北、江苏、天津三地（非监察体制改革试点地区）检察机关查办职务犯罪嫌疑人数量保持了较强的稳定性，其中，2017年河北、江苏两省检察机关查办职务犯罪嫌疑人数量反而稳中有升。另从全国范围来看，2017年全国非改革试点地区检察机关查办职务犯罪嫌疑人数量较上年也呈增长趋势。而随着国家监察体制改革在全国范围内展开，2018年河北等三地检察机关查办职务犯罪嫌疑人数也呈现出“断崖式”下降趋势。

（二）进一步的印证：以法院收案为视角

前文介绍了检察机关办理职务犯罪案件的情况，为进一步了解监察体制改革背景下职务犯罪案件移送实践对于刑事司法产生的整体影响，笔者考察了浙江省、江苏省和广东省省法院一审职务犯罪案件受理情况。根据浙江省高级人民法院、江苏省高级人民法院和广东省高级人民法院的官方数据，得出了2015年至2018年三省法院一审职务犯罪案件受理情况（见表3）。12其中江苏、广东两省2018年的数据为审结职务犯罪案件数，数据来源于两省高级人民法院2019年的工作报告。其余数据分别来源于浙江法院公开网：http://www.zjsfgkw.cn/，江苏法院网：http://www.jsfy.gov.cn/index.html，广东法院网：http://www.gdcourts.gov.cn/web/home， 2019年3月15日访问。

表3 浙江、江苏、广东三省法院一审职务犯罪案件收案情况 单位：件

首先来看浙江省的数据，2015年至2017年浙江省全省法院受理一审职务犯罪案件数量逐年下滑，且降幅逐步增大，下降比例从2016年的20.54%增至2017年的50.37%，整体呈“”形变化。至2018年，浙江全省法院受理一审职务犯罪案件数量开始小幅回升。该变化趋势也与前文提到的浙江省检察机关查办职务犯罪嫌疑人数量变化趋势基本吻合。再来看广东、江苏两省的数据，两省法院受理一审职务犯罪案件数量变化趋势与浙江省既有相似之处，也有明显的差异。相似之处是，2015年至2016年，广东、江苏两省法院受理案件数也出现下降趋势，降幅分别是23.19%和10.87%。差异之处是，2017年，广东、江苏两省法院受理一审职务犯罪案件数量止跌回升，并基本恢复至2015年的数量。但到了2018年，广东、江苏两地判决职务犯罪案件被告人数同时出现下降，与浙江省小幅上扬正好相反。整体看来，2015年至2018年，广东、江苏两省法院受理一审职务犯罪案件数量呈“”形变化（见图3）。

图3 浙江、江苏、广东三地法院一审职务犯罪案件收案情况

总而言之，国家监察体制改革试点前的2015年至2016年，浙江、江苏、广东三省法院受理一审职务犯罪案件数量均出现了不同程度的下降。但监察体制改革试点后，2017年浙江省法院受理一审职务犯罪案件数量继续下跌，且下降幅度进一步加大，较2015年下降近61%。而未参加监察体制改革试点的广东、江苏两省法院受理职务犯罪案件数量经历2016年的下降后，2017年迅速上扬并恢复至2015年受理职务犯罪案件数量。而在2018年，浙江省受理一审职务犯罪案件数小幅回升，广东、江苏两地则在监察体制改革在全国范围内推广后出现审结职务犯罪案件数下降趋势。

行文至此，无论是国家监察体制改革试点地区还是非试点地区，监察体制改革实施后，该地区司法机关办理职务犯罪案件数量大幅度下降的事实基本可以得到证实。13时任最高人民检察院第三检察厅厅长尹伊君曾介绍2018年全国检察机关受理监察机关移送的职务犯罪案件数量比2017年检察机关立案侦查的职务犯罪数量“下降幅度较大”。参见何强：《最高检第三检察厅厅长尹伊君：去年共办33件省部级案件》，载搜狐网：http://www.sohu.com/a/300653013_114988，2019年3月15日访问。结合职务犯罪案件在司法机关流转的实况分析，还可以进一步得出国家监察体制改革试点地区监察机关移送职务犯罪案件数量大幅度下降的结论，监察体制改革与司法机关办理职务犯罪案件之间负相关的关联样态“浮出水面”。质言之，监察机关的办案实践减少了职务犯罪案件移送司法机关的数量，监察权力的运行已对司法权之于职务犯罪案件的行使产生了实质性的抑制影响。那么令人不解的是，为何追求强化打击腐败的监察体制改革反而阻碍了司法机关依据刑事法律惩治职务犯罪的可能性？是什么因素导致最为严厉的刑罚措施被“束之高阁”？这种异常情况的潜在风险又将会是什么？对此，有必要作进一步的思考。

二、原因探究：监察机关办案决策机制的形成基础

监察体制改革是我国一项重大的政治体制改革举措，也是强化党和国家自我监督的重大决策部署。改革的目标是进一步“整合反腐败资源力量，加强党对反腐败工作的集中统一领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”。14李建国：《关于〈中华人民共和国监察法（草案）〉的说明》，载新华网：http://www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/14/c_1122532994.htm，2018年8月26日访问。从试点地区的实效情况来看，监察体制改革之后，“监委（监察委）履职有力有效，保持了惩治腐败高压态势”。2017年1月至8月，北京、山西、浙江三地监察机关处置问题线索、立案件数和处分人数均同比有明显上升。15从理论上讲，在职务犯罪案件办理的“监察机关调查—检察机关起诉—法院审理”模式中，监察机关办理职务犯罪案件（问题线索）数量与司法机关的办理案件数量之间应是正相关关系。如同河流上下游流量变化关系一样，如果处于上游的监察机关办理职务犯罪案件（问题线索）数量大幅度增加，则下游的司法机关也应是“一片繁忙的景象”。但吊诡的却是，实践中监察机关查办案件数量明显增加时，司法机关办理职务犯罪案件数量却大幅度下降。为解此困惑，以下从表层原因和深层原因两方面进行探究。

（一）表层探究：四种可能的原因

从数量逻辑上讲，北京、山西、浙江三地司法机关2017年办理职务犯罪案件数量下降的表层性原因，可能在于以下四个方面：一是试点地区的国家监察体制改革对国家公职人员形成了巨大的威慑力，有效减少了职务犯罪行为的发生，降低了职务犯罪案件的发案率。二是试点地区职务犯罪案件进入案发低谷期，多发的案件是职务违法和违纪案件，所以监察机关移送职务犯罪案件数量也相应减少。三是试点地区监察机关成立初期，各项组织机构的功能未能充分发挥，监察机关查办职务犯罪案件的能力和办案效率有待提高。四是试点地区监察机关在办案过程中的某些做法，构成对职务犯罪案件的分流，使移送司法机关的职务犯罪案件数量大幅度减少。

诚然，以上四个方面的因素都可以导致职务犯罪案件移送数量的下降。但经过进一步分析发现，前三个因素并不成立。首先，职务犯罪案件具有高度隐蔽性，案件本身通常具有无直接被害人、无物理意义上的现场等特征，16参见刘忠：《读解双规侦查技术视域内的反贪非正式程序》，载《中外法学》2014年第1期。往往是犯罪行为实施后经过较长的时期才被发现，实践中试点地区监察机关办理的职务犯罪案件也多为“陈年旧案”，17以2018年上半年浙江省各级纪委监察委查处违反中央八项规定精神行为为例，违纪行为发生在2018年上半年的仅有85起，占比13.8%。其余违纪行为发生时间分别是2013年113起，占比18.3%；2014年77起，占比12.5%；2015年79起，占比12.8%；2016年101起，占比16.4%；2017年162起，占比26.2%。数据来源自浙江省纪委省监委网站：http://www.zjsjw.gov.cn/ch112/system/2018/08/01/031049306.shtml，2018年8月22日访问。监察体制改革形成的威慑力不可能溯及改革之前的职务犯罪行为的发生。其次，根据实证犯罪学的“犯罪饱和理论”，一定时期内犯罪的数量与环境的比例是整体不变的，犯罪的周期性变化主要受社会环境影响。18“犯罪饱和理论”代表人物意大利犯罪学家恩里科·菲利认为，犯罪产生的原因在于人类学因素（生理及心理因素）、自然因素和社会因素的相互作用和结合。其中社会因素是影响犯罪周期性变化的主要原因。参见［意］恩里科·菲利：《实证派犯罪学》，郭建安译，中国人民公安大学出版社2004年版，第151—159、170页。监察体制改革前职务犯罪产生的社会环境，在同一区域内具有高度相似性，职务犯罪的产生和发展趋势也应大体一致，与试点地区相近省份的司法机关查办职务犯罪案件（犯罪嫌疑人）数量基本保持平稳即是佐证。最后，新成立的监察机关与纪委合署办公，不仅具有了中央强有力支持、党的机构的身份等优势，而且调查权力覆盖违纪、职务违法和涉嫌职务犯罪行为，权力行使不受刑事诉讼程序的限制并可以调动其他力量。19参见张建伟：《法律正当程序视野下的新监察制度》，载《环球法律评论》2017年第2期。可以说，相对于检察机关，监察机关查处职务犯罪案件的能力得到极大提升，在打击腐败的效果方面“宛如猛虎出柙”，延续了近年来纪委掀起的“廉政风暴” 的强劲势头，“试点工作取得明显成效，加强了各级党委对反腐败斗争的领导，优化了反腐败体制机制，确保惩治腐败力度不减。”20赵乐际：《以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导 坚定不移落实党的十九大全面从严治党战略部署——在中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的工作报告》，载新华网：http://www.xinhuanet.com/2018-02/12/c_1122410308.htm，2018年8月23日访问。

至此，监察机关在办案过程中对职务犯罪案件进行了分流，是职务犯罪案件移送数量锐减最可能的原因，那么导致监察机关如此作为的深层诱因何在？这个问题也不容回避。

（二）深层探究：案件为何要分流

1.“收支两条线”制度下的涉案财物移送策略

职务犯罪案件的办理基本上都会涉及涉案财物的处置问题，尤其在涉案财物价值几何式增长21职务犯罪案件涉案财物金额巨大，全国检察机关2013年至2017年立案侦查职务犯罪“为国家挽回经济损失553亿余元”。参见曹建明：《最高人民检察院工作报告——2018年3月9日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上》，载《检察日报》2018年3月26日。和我国刑事案件涉案财物管理体制不健全的背景下，依法处理涉案财物往往成为办案机关无法回避的敏感话题。在国家监察体制改革之前，刑事案件涉案财物的管理并不完善，公、检、法三机关对于涉案财物的管理呈“流水线”管理模式，三机关在各自管辖的阶段对涉案财物具有较大的自由权限。虽然《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》和《监察法》对纪委和监察机关办理案件涉案财物的处理进行了明确规定，强调属于涉嫌犯罪所得的，应随案移送司法机关依法处理；属于违纪、违法所得的，分别由纪委和监察机关依法收缴，上缴国库。22《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》第43条规定：“对被审查人违纪所得款物，应当依规依纪予以没收、追缴、责令退赔或者登记上交。对涉嫌犯罪所得款物，应当随案移送司法机关。”《监察法》第46条规定：“监察机关经调查，对违法取得的财物，依法予以没收、追缴或者责令退赔；对涉嫌犯罪取得的财物，应当随案移送人民检察院。”但具体的实施保障机制并未明确，缺乏对纪委和监察机关移送涉案财物的有效监督。故刑事司法实践过程中出现的涉案财物移送乱象，23办案机关囿于部门利益不愿或不及时移送涉案款项和贵重财物，以查扣的赃款赃物来弥补经费缺口。参见葛琳：《刑事涉案财物管理制度改革》，载《国家检察官学院学报》2016年第6期。在监察机关办案实践中同样有出现的可能。即使在国家对于监察工作经费支持力度大幅度增加的情况下，也不能彻底消除对监察机关不按照法律规定移送涉案财物的合理怀疑。

在实践操作层面，不移送涉案财物的方法有多种，但通过改变案件的性质，将职务犯罪案件按照违反党纪政纪、职务违法案件处理，再通过“收支两条线”的规定实现办案经费的增加无疑是最为隐蔽又安全的方法。按照规定，监察机关办理的违法案件的涉案财物需要上缴国库，但我国纪检监察机关早在20世纪末就开始实行“收支两条线”制度。24参见中共中央纪委、监察部于1998年8月25日印发的《关于纪检监察机关加强对没收追缴违纪违法款物管理的通知》。在此之后，“收支两条线” 一直施行于纪检监察领域。25例如江西省财政厅《进一步做好基层纪检监察机关办案经费保障工作的通知》（赣财行〔2008〕55号）规定，各地纪检监察机关在查办案件中收缴的违纪款项，在案件查结后，应按照“收支两条线”的要求，全部上缴当地财政。各级财政在安排预算时，应确保本级纪检监察机关办案支出的需要，预算执行中如有缺口，应通过一次性追加办法解决。《中共宁城县纪律检查委员会 2017年度决算公开报告》也提到在财务收支管理方面“严格实行‘收支两条线’管理”。根据“收支两条线” 的规定以及财政经费的拨付实践，监察机关上缴国库的财物数额越多，财政分拨的经费也会相应增加。所以，为了获得更多的经费支持，地方监察机关可能将涉嫌职务犯罪案件按照违纪、职务违法案件处理而不通过正常程序向司法机关移送。

2.集体决策的权力运行机制

《监察法》赋予了监察机关对于职务犯罪的调查权。从权力继受的角度看，监察机关的调查权演变自检察机关的职务犯罪侦查权，但从目前的实践探索来看，监察机关在有意忽略对检察机关行使多年的职务犯罪侦查权运行模式的借鉴，监察机关办案权的内部运行方式展现出较强的行政化色彩。以山西省为例，山西省监察委将监察职能分为案件监督管理、执纪监督、执纪审查和案件审理等四种职能。其中，案件监督管理职能主要是收集并分流各类问题线索，执纪监督职能是对问题线索提出处置意见，执纪审查职能是查明案件事实，案件审理职能负责审核决定案件办理结果。在这样的案件流转过程中，职务犯罪案件的办理要经手案件监督管理室、执纪监督室、执纪审查（调查）室和案件审理室等四个内设机构（见图4）。而在这一过程中，监察机关的行政式集体会议决策发挥着极为重要的作用。

图4 山西省纪委监察委查办案件流程

为便于理解，笔者将山西省纪委监察委办理案件过程中的各种会议分为三类：第一类是内设机构的内部会议，如执纪监督室的问题线索处置研判会议；第二类是某项职能工作的专题会议，如执纪监督专题会议、执纪审查专题会议、案件审理协调会分别讨论研究各自职能工作中的关键事项办理事宜；第三类是省纪委监察委会议，研究决定案件的最终处理结果。

监察机关的行政式集体会议的作用具体表现在：一是执纪监督室内部研判会议拟定处置意见。执纪监督室收到案件监督管理室分流的问题线索后，通过召开内部研判会议拟定处置意见，处置意见分为谈话函问、初步核实、暂存待查和予以了结四种。二是省纪委监察委执纪监督专题会议决定处置意见。执纪监督室将处置意见提交省纪委监察委执纪监督专题会议研究，会议形成会议纪要，明确线索分类处置意见，其中，被列入初步核实一类的线索移交执纪审查（调查）室进一步调查。三是省纪委监察委执纪审查专题会确定调查方案。执纪审查（调查）室收到初核线索后，经初核认为涉嫌违纪违法犯罪提出立案申请，省委领导批准后，成立调查组进行调查并形成调查报告，调查报告提交至省纪委监察委执纪审查专题会讨论决定。四是案件审理协调会议审议处置意见不一致的案件。案件审理室审核卷宗等材料后，认为案件事实不清、证据不足或案件定性有重大分歧时，可以提交案件审理协调会讨论。五是省纪委监察委会议审议审理报告和审核报告。执纪审查室调查终结后将调查结果、案卷和证据材料移交案件审理室；案件审理室审理后出具审理报告和审核报告，其中，审理报告针对被审查（调查）人涉嫌违纪违法事实提出党纪处分、政务处分意见，审核报告针对被审查（调查）人涉嫌职务犯罪提出罪与非罪、此罪与彼罪以及是否移送审查起诉的处理意见。这两个报告须经过省纪委监察委会议讨论决定，并报同级党委批准。26参见霍思伊：《监察体制改革：三试点省市全方位推进》，载《中国新闻周刊》2018年第9期。

从上文可以看出，山西省监察委调查的职务犯罪案件从问题线索收集到移送检察机关审查起诉，至少历经四次集体会议研究（有争议的案件还要增加一次案件审理协调会讨论研究）。27在其他试点地区，监察机关办案过程中的集体会议决策现象同样普遍存在，只是会议存在的阶段略有不同。比如，北京市海淀区纪委监察委案件监督管理室在将问题线索提请问题排查会议，研究讨论线索的处置办法，并确定承办的审查调查部门。审查调查部门初核后经集体决策、批准后确定是否立案。参见王珍、李光：《他们这样开展执纪监督和审查调查——各省区市推进监察体制改革试点工作扫描之三》，载《中国纪检监察报》2018年1月7日。这四次会议研究对于案件的办理进展是必不可少的，而且具有决定性作用，任何一次会议审议结果的否定性评价都会成为案件移送检察机关审查起诉的“阻却事由”。加之，这几类会议的大多数参会人员并非案件承办人且具有典型的科层控制特征，这无疑会进一步加剧监察机关的行政式集体会议对于移送职务犯罪案件的负面影响。不难预见，这种“层层过滤”的集体会议式的行政决策方式将会成为监察机关办理案件时基本的内部管理和权力控制模式，对职务犯罪案件能否被移送司法机关处理发挥着至关重要的关口作用。

3.有待完善的办案责任体系

相对于经历了司法责任制改革的法官、检察官群体，监察官职业群体还处于诞生初期，监察官办案责任体系尚不完善。虽然《监察法》第14条规定了我国实行监察官制度，为依法确定监察官的等级设置、任免和晋升等制度确立了法律依据。28《监察法》第14条规定：“国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度。”但目前看来，该条对于监察官制度的发展和完善仅仅是提供了目标指引，具体的实施路径还不明确。根据法官、检察官队伍建设的经验，监察官制度从初创到最终确立并完善，将会是一个涉及面广泛、牵连部门众多、时间周期较为漫长的过程。在这一过程中，监察官制度的设计者既要参考借鉴法官、检察官、警官制度，又要使之独立并体现监察官特色；既要合理设置监察官等级层次和扁平化结构，又要设计监察官任免、考评、晋升等具体机制；既要给予监察官权责对等的工资待遇，又要考虑国家财力负担以及与其他相关队伍工资待遇的协调问题。29参见《监察法释义：第十四条 国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度》，载《中国纪检监察报》2018年4月8日。

正因为制度建立工程的浩繁，监察官制度的具体完善措施仍未出台，这直接影响了国家监察权的运行效率。在这一问题上，更值得关注的是监察官办案责任制的缺失。具体表现在：一是监察机关办案主体不明确。在实际中，案件的承办主体是监察机关内设的科室，监察官并非案件的承办责任人，案件的重大决策由行政化会议决定，集体负责制最大的隐患就是“集体负责等于没人负责”，办案的责任和压力不能直接传导为监察官的责任和动力。30笔者访谈过一些从检察机关转隶到监察机关的监察人员，大多受访者表示相对于在检察机关工作时期的心理压力和办案任务，监察机关的整体工作节奏要慢一些，感觉没有以前那么忙。二是监察官的职责和权力未明确。监察官作为监察机关的基本构成单元，对监察官明确的权力赋予和职责划定是确保监察权有效运行的关键，但是目前关于监察官的具体职责和权力范围的规定付之阙如。三是监察机关内部的追责机制不明确。《监察法》对于监察官责任追究采取了概括式立法的方式，偏重于禁止性行为的列举，但对于关键的办案责任如何认定、如何追究并未涉及，无法保障对监察官进行公平合理的责任追究，更遑论以完善的追责机制推动监察机关办案质量和效率的提升。总之，监察机关办案责任体系的不完善，未能给监察官办案提供足够的授权空间和压力传导，存在监察官消极怠工、效率低下的现实可能。

4.机关属性的政治定位

经过改革，监察机关整合了行政监察、职务犯罪侦查以及预防腐败等方面的职能，并与党的纪律检查委员会合署办公。职能的“多合一”与机构的“二合一”，使监察机关“所进行的监督、调查和处置等职权具有了同步性和同质性”，针对职务犯罪的调查也“同时具有了党纪调查、政纪调查和刑事调查的性质”。31陈瑞华：《论监察委员会的调查权》，载《中国人民大学学报》2018年第4期。不同性质的权力对于监察机关的影响存在大小差异，党纪调查、政纪调查对监察机关的影响更为突出，赋予了监察机关浓郁的政治属性。在官方主流媒体的表述中，也明确强调监察机关的政治属性，要求将政治属性作为监察机关的第一属性。32新华社发文中进一步“明确监察委员会实质上就是反腐败工作机构，和纪委合署办公，代表党和国家行使监督权，是政治机关，不是行政机关、司法机关。在履行监督、调查、处置职责过程中，始终坚持把讲政治放在首位”。参见《积极探索实践形成宝贵经验 国家监察体制改革试点取得实效——国家监察体制改革试点工作综述》，载新华网：http://www.xinhuanet.com/2017-11/05/c_1121908387.htm，2018年8月25日访问。受此影响，在实践中，监察机关表现出较强的政治性，具体体现在以下方面。

首先，监察机关的具体工作接受同级党委的审核批准。同样以山西省为例，作为案件（问题线索）办理流转过程中的重要环节，山西省监察委需要将办理意见报省委批准后，案件（问题线索）办理才可以继续进行。一是在立案环节，省委审核批准立案。执纪审查（调查）室初核结束后认定涉嫌违纪违法犯罪，向省委提出立案申请，省委同意后才能予以立案。二是在调查环节，省委审核批准调查方案。调查组拟定对被调查对象采取的措施、谈话方案、外部调查方案、安全方案和防逃方案等，经省纪委监委执纪审查专题会讨论确定后，还需报省委审核批准。三是在审核把关环节，省委审核批准案件处理结果。案件审理室拟定的审理报告和审核报告经省纪委监察委会议讨论通过后，需要报省委审批。

其次，监察机关和纪委在实践中高度融合。纪委是党的机构，监察机关是国家机构，但由于合署办公，二者之间相互交融密不可分。一是从监察机关领导任职情况来看，监察机关领导多由纪委领导兼任。以省级监察委为例，各省级监察委主任和副主任分别由各省（区、市）纪委书记、纪委副书记兼任，监察委委员也主要由纪委常委兼任。33参见《全国各省区市纪委监委领导一览表》，载中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会官方网站：http://www.ccdi.gov.cn/toutu/201802/t20180211_163850.html，2018年8月25日访问。二是在内设机构设置上，纪委监察委的机构设置与之前纪委的机构设置大同小异，监察机关和纪委的职能工作都由各个内设机构具体承担，在问题线索的处理过程中监察权力和纪委权力相互交织。三是纪委的工作要求同样适用于各级监察机关。其中，对于移送职务犯罪案件影响最大的莫过于“四种形态”的要求。34“四种形态”由2015年9月时任中共中央纪委书记王岐山在福建调研时提出，《中国共产党党内监督条例》进一步将“四种形态” 明确为：经常开展批评和自我批评、约谈函询，让“红红脸、出出汗”成为常态；党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；党纪重处分、重大职务调整的成为少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。多部党内法规先后对此进行了明确。35在当前的治理体制下，“四种形态”提出后立即在我国打击和预防职务犯罪领域产生了重大影响，36前文介绍的山西、浙江、江苏、广东、天津等地检察机关2016年查办职务犯罪案件数量均出现不同程度的下降，即是例证。也影响了纪委监察委内部的权力配置，37虽然表面看来纪检监察机构是各级纪检监察委的重要组成部分，但是在“工作力量进一步向执纪监督一线倾斜”的要求下，纪委监察委的主要力量是投放在执纪监督机构，如山东省纪委监察委内设8个执纪监督室、4个执纪审查（调查）室，山西省纪委监察委内设8个执纪监督室、3个执纪审查（调查）室。执纪监督更侧重于“四种形态”中的前两种。并成为监察机关实际工作的“重要遵循”。笔者认为，“四种形态”既是完善并加强党员干部监督的方法论，以尽快遏制职务犯罪案件的高发态势，也是追求给予违纪违法的党员干部监督处分措施呈由轻到重的 “倒金字塔”分布的理想状态，冀望通过全面体系化的监督执纪避免党员干部成为严重违纪违法立案审查的对象。客观来看，职务犯罪现象的彻底扭转绝非易事，实现“四种形态”的递减分布绝非“朝夕之功”，故当前实践“四种形态” 还应以之作为“方法”最为适宜。但是，在“方法”与“目标”不太清晰的状态下，“目标”的尽快实现对于监察机关更具有吸引力，这会诱使监察机关在办案过程中有意通过用较轻的政务处分代替刑事处罚，以控制职务犯罪案件的移送数量。比如，近年来全国纪检监察机关查处违反“八项规定”给予党纪政纪处分（政务处分）人数总体上升势头不减，2015年至2018年涨幅分别是43.67%、25.03%、17.9%和27.78%。38在强调“四种形态”递减分布的目标指导和业绩观引导下，本应进入司法程序的职务犯罪案件通过会议决策和领导审批被消释在监察机关的调查程序中也就不足为奇。

三、不容忽视的隐忧：职务犯罪案件“监察分流”存在的风险

国家监察体制改革启动以来，理论界和实务界一直对于监察机关的职权行使有较多争议。虽然立法者根据意见对提交讨论的草案进行了修改，但最终出台的《监察法》显然没有全面回应各界的争议，在部分热议的领域还存在有意抑或无意的“空白”。例如，在监察机关是否移送职务犯罪案件这一问题上，司法机关就无法进行有效的监督，而只能由检察机关和法院依照《刑事诉讼法》的规定，通过审查起诉活动以及之后可能的审判活动对监察机关的调查行为进行制约。但是，这种事后监督的前提是监察机关向检察机关移送了职务犯罪案件。假如案件没有被移送，检察机关和法院对于监察机关的约束和制约就无从谈起，由此产生的潜在隐患令人担忧。

（一）刑事实体法层面：有削弱刑法可预测性之嫌

在“刑不可知，则威不可测”的人类社会时期，刑法的可预测性尚未成为一个突出的话题。但随着经济社会的发展和资产阶级革命的兴起，以明确的刑事法律打破封建统治阶级对于刑罚的擅断，进而制约国家权力的理念被广泛传播和接受，刑法的可预测性开始成为人们追求的法治目标之一。在此过程中，贝卡利亚关于法律的确定性的几何基数思想以及之后费尔巴哈进一步总结发展得出的“法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚”的罪刑法定原则，将刑法的可预测性正式推向了人类社会法治文明发展的历史舞台。刑法的可预测性意味着刑法从制定到运行，都要立基于公民（包括罪犯和被害人）对刑法立法及其运作的可预知性、可等待性乃至可期盼性，即刑法对于公民而言的期待可能性或可被期待性。39参见马荣春：《刑法的可能性：预测可能性》，载《法律科学》2013年第1期。而具体至本文，如果职务犯罪案件未能进入司法程序，案件当事人及社会公众基于个案对刑法的预测和期待只能沦为虚幻。某种意义上，刑法的可预测性是诸多刑法基本原则的产生基础和存在保障，刑法丧失可预测性会导致刑法基本原则的失灵，并最终导致刑法公信力的丧失。

首先，刑法的可预测性受损将影响罪刑法定原则所蕴含的秩序价值。罪刑法定原则的秩序价值体现在人们通过明确的刑法条文可以预测刑法对自己行为的态度和评价，拉德布鲁赫指出“这种可预测性至少能够允许人们独立地规划自己的未来，并且在规划中及行动的考虑中纳入法律秩序的要求”。40［德］约瑟夫·夏辛、［德］容敏德编：《法治》，阿登那基金会译，法律出版社2005年版，第45页。职务犯罪案件如果没有被移送起诉，对职务犯罪人的定罪量刑就无法进行，其实施犯罪时可能预测到的刑罚自然也就不能实现。如果刑事追诉程序没有被启动，犯罪人就不能直接感知刑法对自己行为的评价，其继续作案危害社会就存在可能。而如果职务犯罪人可以经由监察程序逃脱刑罚，社会公众要求严厉打击这类犯罪的迫切愿望就会落空，守法公职人员对于守法价值的认同度和坚持度就会受到损害，进而反向激发其实施职务犯罪危害社会的侥幸心理。其次，刑法的可预测性受损将影响平等适用刑法原则的落实。平等适用刑法原则是法律面前人人平等原则在刑法领域的具体化，包括定罪平等、量刑平等与行刑平等三个方面。其核心要义是“指对一切犯罪的人，在适用刑法上都应当依据其规定同等定罪，同等追究刑事责任，同等行刑，绝不允许任何人享有超越法律的特权。在这里，适用的主体对象是专指犯罪的人，即不论犯罪的人种族、性别、职业、地位、出身、财产状况如何，只要他实行了危害社会的行为，依法应受刑罚处罚的任何犯罪的人”。41潘玉臣：《试论罪刑适用平等原则》，载《中国法学》1998年第2期。更进一步讲，刑法的预测可能性并非仅仅取决于行为前是否存在明文的法律规定，也取决于行为后法院对相同或类似行为的处理结论。也就是说，刑法的可预测性不仅取决于刑法条文对于民众是否具有充足的明确性，还取决于司法机关对相同行为的刑法适用能否给民众以清晰一致的启示。如果自然情况基本一致的两位公职人员实施了相同的违法犯罪行为，其中一位被移送司法机关追究刑事责任，而另一位只被党纪、政务处分，那么“人们必然认为，成文刑法只是适用于胆小者与倒霉者，对于其他人而言只是摆设”，42张明楷：《法治、罪刑法定与刑事判例法》，载《法学》2000年第6期。这种认识的传播显然会给法治国家的建设带来巨大的伤害。

（二）刑事程序法层面：有抵牾刑事程序正义之惑

“程序正义”（procedural justice）一词最早源于英美法中的“正当程序”（due process）。43参见［日］谷口安平：《程序的正义与诉讼》，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社1996年版，第4页。关于程序正义的理论思辨和学术争议可谓是汗牛充栋，但如今已达成的基本共识是，对任何个体权益的剥夺，其程序本身应具备正当性、合理性，均需保证其享有被告知权、陈述权和请求听取权，通过这样的程序所得出的结果因能够得到人们的广泛接受，也就具有了正当性和合理性。程序正义原则之于监察程序，不仅体现在被调查（审查）对象应获得充足的权利保障，也必须构建一系列旨在防范监察机关程序性违法行为的措施，而其中司法机关基于刑事调查程序的正当性要求对监察机关的监督和制约就显得必不可少。在《监察法》制定期间，不少学者坚持认为监察机关应受到《刑事诉讼法》的约束，监察机关的调查行为必须符合程序正义的标准，应具有足够的公开性和透明性。但是，立法者出于某种担忧，坚持监察机关不需遵守刑事程序法的观点，没有将监察机关定性为司法机关或行政机关，暂避了监察机关接受《刑事诉讼法》规范的舆论旋涡。如此一来，检察机关和法院根据程序正义原则对监察机关实行程序性监督和程序性制裁只能存在于理论层面。

检察机关作为国家的法律监督机关，享有并承担监督国家法律实施的权力和责任。虽然从法律监督机关的定位不能推导出检察机关享有领导和指挥侦查的权力，但法律监督权的内涵一定包含对侦查活动的开展进行法律监督。而且人们越来越深刻地认识到，侦查活动的进行应服务于公诉活动的有效开展。检察机关为保证公诉活动的顺利进行和法律的正确实施，需要依照刑事程序法引导侦查机关依法开展侦查活动。44参见詹建红、张威：《我国侦查权的程序性控制》，载《法学研究》2015年第3期。近年来，检察机关的检察监督体系已经较为完善，程序设置也基本切实有效，尤其是近年来侦查监督取得了一定的成绩。45但是根据《监察法》的规定，检察机关只能对监察机关进行被动的“事后型” 监督，即只有当监察机关移送职务犯罪案件后，检察机关才能通过是否采取强制措施、是否提起公诉等方式进行事后制约。检察机关对于未移送的案件以及监察程序中的调查行为没有监督权力和监督渠道。

法院虽然是专门的国家审判机关，但因为检察机关审查起诉环节的存在，法院的审理程序与监察机关的调查程序之间难以形成直接的链接。由于在现行的立法框架下，“监察机关调查—检察机关起诉—法院审理”的办案流程仍然是一种“流水线作业”模式，监察机关针对职务犯罪案件的调查行为所取得的“收获”和留下的“痕迹” 仍需经过法院审理程序的“检验”。对于监察机关办理的职务犯罪案件，其收集的证据需要经过检察机关的公诉活动进入审理程序，经过特定的程序规则审查认定后，才能作为定罪量刑的依据；同时，监察机关采取的非法调查行为也应成为法院进行程序性制裁的审核对象。然而在当前体制下，基于程序正义原则发展起来的程序性制裁是否可以适用于监察机关的违法调查行为，不仅存在调查行为是否为侦查行为的性质之争，而且还存在监察机关不移送案件致使程序性制裁程序无法启动之惑，应该引起足够的重视。

（三）司法体制层面：有不当制约司法权之忧

从20世纪90年代开始，我国进行了30多年的司法体制改革，改革的一个主要目标就是要革除司法权“地方化”和“行政化”的顽疾，确保人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权和检察权。党的十八届四中全会之所以明确提出“推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革”，其锋芒所指的就是“以侦查为中心”的这种抑制司法权功能正常发挥的诉讼构造。毋庸置疑，经过近现代化改革，我国的司法体制在整体上已经基本实现了司法权与行政权的分离，但由于种种原因，司法权及司法活动在“去地方化”和“去行政化”的体制与机制设计上仍存在继续完善的空间，司法体制结构上的分权和相应的保障机制还应得到进一步加强。46参见张建伟：《现代刑事司法体制的观念基础》，载《中国法学》2000年第4期。而今，监察权的创设进一步提升了合理规范司法权运行机制和完善相应保障机制的急迫性和必要性。

有学者指出，国家监察机关因改革而具有的宪法机关的地位，国家监察权已成为一项宪定权力。基于宪法的限制公权力功能设置，监察机关应在宪法所预设的“轨道”上行使着监察权，并在权力行使过程中与其他国家机关产生关联。47参见秦前红：《我国监察机关的宪法定位——以国家机关相互间的关系为中心》，载《中外法学》2018年第3期。而司法机关与监察机关的关联则直接体现了司法权与监察权的制约关系，其中司法权对于监察权的制衡在当前阶段更具意义。但令人遗憾的是，我国现行的法制体系在赋予司法权制约监察权的资格和能力方面显得有些“畏手畏脚”，导致司法权对于监察权的制衡能力较为微弱，甚至反而有可能受制于监察权。作出这一判断的主要理据如下：一是司法权制衡监察权的渠道不畅通。司法权作为一种判断权，其完整的形态包含着三方面内容，即判断什么——判断对象，由谁进行判断——判断主体，判断是怎样进行的——判断主体与判断对象的联结方式和途径。48孙万胜：《司法权的法理之维》，法律出版社2002年版，第36页。如果监察机关拒绝将本应作为司法权判断对象的职务犯罪案件移送司法机关，那么司法机关只能是“巧妇难为无米之炊”。同时，《监察法》采取的将监察程序与司法程序截然分割的做法，也阻断了司法权之于监察权专断职务犯罪案件移送的制衡通道。二是监察实践中的监察办案决策机制已形成了“会议中心主义”。监察机关的会议结果直接决定了职务犯罪线索的分类、是否立案以及要否移送司法机关以追究被调查人的法律责任等关键问题。49由于监察机关与党委、纪委特殊的密切关系，笔者将监察办案环节中党委、纪委对于是否立案、采取怎样的调查方案等事项采取集体会议的方式进行审批或作出决定的做法，也纳入“会议中心主义”的范畴。监察实践中出现的部分地区检察机关、法院提前介入监察程序以配合监察机关办案的情景，则进一步将“会议中心主义”覆盖至职务犯罪的整个办理流程。根据笔者的了解，实践中有的地方监察机关往往会邀请检察机关、法院派员提前介入参与案件办理，部分地区监察机关甚至还建立了包括检察院副检察长、法院副院长在内的咨询专家库，对于疑难和有争议的监察案件提前进行“会诊”。这种“会诊”表面上看是司法权提前介入监察程序，但这种介入是被动受邀型的，司法机关能否或要否介入以及案件最终办理结果的决定权仍然在监察机关，司法权的介入实质上辅助了监察权的强大。此外，检法两机关被动地提前介入监察程序给司法程序的后续推进所带来的不利影响也不容小觑：经过检法两机关领导“会诊”的案件进入司法程序后，承办案件的检察官和法官将会面临巨大的无形压力，司法程序是否会沦为对监察机关移送意见的“被动确认”程序，不得不让人深感忧虑。

四、未来的进路：由点及面、由里到外的完善措施

对于当前监察权力运行可能存在的法治困境问题，理论界已提出了诸多“确保监察委员会调查权在法治轨道上有序运转”的改进建议。50参见刘艳红：《监察委员会调查权运作的双重困境及其法治路径》，载《法学论坛》2017年第6期。这方面的论述还有陈光中、邵俊：《我国监察体制改革若干问题思考》，载《中国法学》2017年第4期；卞建林：《监察机关办案程序初探》，载《法律科学》2017年第6期；龙宗智：《监察与司法协调衔接的法规范分析》，载《政治与法律》2018年第1期；左卫民、安琪：《监察委员会调查权： 性质、行使与规制的审思》，载《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2018年第1期；陈卫东：《职务犯罪监察调查程序若干问题研究》，载《政治与法律》2018年第1期；等等。但是笔者认为，任何一项改革以及对于改革的完善措施都必须植根于中国的特定语境，成功的改革举措必须得到国家层面的支持，也要获得社会层面的认可。国家为“保持惩治腐败高压态势”而成立监察机关，在强化打击腐败犯罪力度的同时，弱化了对于被调查（审查）人的权利保障以及司法权力对于监察权力的制衡的做法虽然饱受法学界的异议，但在国家层面和社会层面，执政的政治实体和社会民众都表露出空前一致的积极认可，表现出对于改革措施“瑕不掩瑜”的高度包容和大度理解。有鉴于此，笔者认为，监察机关移送职务犯罪案件的机制完善也应遵从中国的现状，在被接受允许的空间内按照“由点及面、由里到外”的策略，先推行近期能够获得支持的解决之道，并以之为基础塑造国家监察体制改革远期完善的可行之路，以实现国家监察权运行的法治化。

（一）近期之道：监察权内部运行的机制完善

1.建立违纪案件和涉嫌职务犯罪案件的分流机制

当前监察实践对违反党纪政纪、职务违法和涉嫌职务犯罪的问题线索（案件）未做任何区分，统一纳入监察调查（审查）程序，犹如通过一条生产线生产多种不同规格的产品一样，不同性质的案件具有不同的证明标准和程序要求，将之杂糅在一起会导致监察机关案件审查（调查）部门工作时面临混淆和阻碍。考虑到职务犯罪案件调查程序的启动条件和证明标准明显高于违纪案件，笔者认为应在纪委监察委内部51因为案件分流时还可能涉及违反党纪的案件，而此类案件是由纪委负责的，所以这里使用了纪委监察委的表述。建立违反党纪政纪案件与职务违法、涉嫌职务犯罪案件的分流机制，52为便于操作，普通的职务违法案件也应统一纳入涉嫌职务犯罪案件的办理流程中。将案件线索分为两个审查（调查）程序，并配之必要的辅助性措施。

首先，在问题线索的梳理分析阶段将违反党纪政纪案件和涉嫌职务犯罪案件进行分流。其中，对于涉嫌职务犯罪案件的线索分流应采取严格标准，凡可能构成职务犯罪的案件线索必须分入监察机关的职务犯罪案件办理程序。对于职务违法的案件线索，考虑到违法行为和犯罪行为的模糊性和难分辨性，故也应纳入职务犯罪案件办理程序。职务违法行为人和职务犯罪嫌疑人的党纪、政纪调查也一起并到职务犯罪办理程序。当然，这种分流并非绝对不变，如果随着审查（调查）工作的进行，发现案件应归入另一办案程序的，可以进行转换，但应履行严格的审批程序，以防肆意转换程序。同时，也应配套必要的分流监督机制，强化对负责问题线索分流的监察官的监督和责任追究。其次，涉嫌职务犯罪案件的调查程序应严格参照刑事侦查程序，证据的收集规范、案件事实的证明标准等要主动向刑事程序法的要求“看齐”，以便于移送司法机关时的“无缝对接”。最后，成立职务犯罪案件调查组织，专职负责职务犯罪和职务违法案件的调查。从可行性的角度，目前可以考虑在案件审查（调查）室组建若干职务犯罪案件调查组，专门负责职务违法和职务犯罪案件的调查；待时机成熟时，将案件审查（调查）机构分为并行的纪律调查机构和刑事调查机构，由纪律审查机构行使党纪、政纪调查权，刑事调查机构行使刑事调查权。53陈瑞华：《论监察委员会的调查权》，载《中国人民大学学报》2018年第4期。

2.明确监察官办案责任制

伴随着国家监察体制改革的全面推进，监察官成为国家工作人员队伍中的新生群体。监察官作为监察机关职能工作的具体执行者，对于监察权力的运行具有重要意义。当前监察官队伍建设正处于起步阶段，监察官的任职、晋升、薪酬等方面的具体制度还在研究中。从长远发展来看，建立监察官办案责任制，充分赋予监察官办案职权、明确监察官的办案责任应是监察官队伍建设的必然趋势。由于与检察官、法官群体高度的相似性，监察官队伍建设应充分借鉴检察官、法官队伍建设的经验和教训，尤其注意吸取司法责任制改革的宝贵经验。

明确监察官办案责任制的目的是，在监察机关内部，通过逐步认可并树立监察官办案的主体地位，进一步规范监察机关内部权力运行，并为远期的司法机关介入监察程序做好铺垫。主要的措施有两个：一是明确监察官的职权范围，充分赋予监察官在职权范围内办理案件的独立自主权。当前监察机关办案是以部门科室为办案主体，监察官个体对于案件的办理并无作出决定的权限。为避免集体办案负责制的潜在危害，应对监察官进行合理且必要的授权，科学制定各级监察官的权力清单，明确不同职级监察官的职权范围，并确保监察官在各自职权范围内独立自主地行使职权。由于监察机关在组织结构上呈较强一体化的特征，可以将立案、采取留置措施等重大事项的决定权交由高级监察官（监察委主任较为适宜），以实现监察官自主办案和监察机关领导监督约束监察官办案的有机融合。在监察官办案责任制实施初期，也可以设置1—3年的过渡期，过渡期内重大事项的决策仍由监察机关集体会议决定。二是明确监察官的责任承担，实现权责的统一。“权力在运行过程中，必须以其相应的责任为基本保证。责任为权力设立了一种合理界限，使权力运作成为主体所施发的一种具有负责精神的行为过程，没有责任的权力就是一种被滥用的权利。”54刘金国：《权力腐败的法律制约》，载《中国法学》2000年第1期。赋予监察官权力的同时，应尊重权力运行的规律和理性，构建完善合理的监察官问责体系。具体包括监察案件错案认定和追责启动机制、办案责任的合理划分、具体责任承担及豁免、惩戒措施体系及适用机制等方面，确保通过必要的责任压力督促监察官提高办案责任心和办案能力，合法有效地运用手中的监察权。同时，追责压力的大小也应该控制在适度范围，避免给监察官办案产生不合理的压力负担。

（二）远期之途：监察权外部制约的规范与加强

1.规范党委（纪委）对于监察机关的影响方式

立法者通过把检察机关的职务犯罪侦查权转移到监察机关，再实行监察机关和纪委合署办公的机构设置，巧妙地将国家职务犯罪侦查能力予以保存，并与纪委较强的问题线索收集能力予以结合，形成了监督对象全覆盖、问题线索来源广泛、查处力度强劲的打击职务犯罪新局面。笔者坚决拥护党中央严厉打击贪污腐败行为的重大决策，高度赞成当前打击贪污腐败的一系列举措，但认为具体措施的实施应根据实际情形的变化而及时调整。我国当前监察权力运行的重心在于迅速遏制贪污腐败行为的高发态势，而权力之间的制衡和被调查人的权利保护处于相对的边缘位置。当随着监察权力的运行，职务犯罪案件发案率明显下降后，反腐的重心应转移至“法治反腐”，立法者应加重对监察权制约和对被审查（调查）人权利保障的砝码，及时调整失衡的法益天平。而这其中，规范党委（纪委）对于监察机关的影响方式具有关键性意义。

首先，必须认清和承认，党委（纪委）对于监察机关的影响将长期存在是必须面对的现实和未来趋势，监察机关在党建等方面要接受党委的领导，在案件办理方面也需要党委的支持，绝不能脱离党的领导。其次，党委（纪委）对于监察机关办理案件的影响应偏重于监督，而非干预。党委（纪委）对监察机关办理职务犯罪案件的影响应遵循“终端把控、逆向审批、正向监督”的原则。“终端把控”是指党委（纪委）对于监察机关案件办理结果进行审核，形成终结性结果把控，以统一监察机关查办案件的适用标准和结案结论。由党委（纪委）审核结果的案件范围不宜过广，可以由省级党委（纪委）对省部级以上党员干部的涉嫌职务犯罪案件和具有重大影响的、社会广泛关注的案件进行审核，其他级别的公职人员案件可由相应级别的监察机关全权处理。党委（纪委）不同意案件办理结果的，不能直接更改办理结果，而应退回至监察机关重新调查。这样就将特殊案件办理的法律责任落实给监察机关，而将政治责任赋予党委，可以避免党委直接审批案件带来的责任界限不清晰的问题。55参见龙宗智：《监察与司法协调衔接的法规范分析》，载《政治与法律》2018年第1期。“逆向审批”是指党委（纪委）对于监察机关办理案件的程序倒流及中止情况进行审批，具体包括案件撤销立案、调查程序终止、扣留涉案财物、不移送审查起诉、违纪案件和涉嫌职务犯罪案件的相互转换等特殊情形，保证监察机关案件办理的公正性和合法性。“正向监督”是党委（纪委）对于正常的案件办理流转过程进行间接监督，不直接参与办案监督，主要方式是接受被审查（调查）人及其近亲属控告申诉、社会举报等。

2.允许司法机关适度参与监察程序

欲达到监察权力规范运行的理想状态，外界力量对于监察权力实施有效的监督制约必不可少，而司法权则无疑是最适合的“角色担当”。对于这一命题，学界已有诸多不乏建设性的论述，中央高层也指出了监察机关与司法机关应形成相互配合又相互制约的体制机制。56中纪委书记赵乐际在十九届中纪委第二次全体会议上的工作报告中指出，要“加强监察机关与审判机关、检察机关、执法部门的工作衔接，形成既相互配合又相互制约的体制机制”。参见赵乐际：《以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导坚定不移落实党的十九大全面从严治党战略部署——在中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的工作报告》，载新华网：http://www.xinhuanet.com/2018-02/12/c_1122410308.htm，2018年8月23日访问。笔者认为，司法权实现对监察权实质性制衡必定是一个长期的过程，当前阶段并不具备一蹴而就的现实条件，只有在上述三项措施得到较好实施后，司法权制衡监察权的阻力才会被削弱，实施的过程才会更加顺畅。

司法机关适度参与监察程序，是司法权制衡监察权的重要手段。监察机关应被赋予更大权限，不能完全以普通刑事案件中司法机关对侦查活动的制约作为标准，而应当体现一种相对有限、事中或事后的司法参与。57参见左卫民、安琪：《监察委员会调查权：性质、行使与规制的审思》，载《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2018年第1期。同时，必须明确的前提是，司法机关对监察程序的司法参与必须保持在我国宪法所设定的在办理职务违法和职务犯罪案件领域中监察机关与法院、检察机关“互相配合，互相制约”的关系框架内。具言之，司法参与的目标对象仅限于涉嫌职务犯罪的案件和办理案件的监察官，不涉及党纪处分、政务处分案件，更不涉及监察机关机构整体及其他方面的工作职能。这样一来，司法权对于监察权的制衡就具化为对“事”的监督和对“人”的监督两类。58强化对监察机关办案的监督在现阶段也确有必要。龙宗智教授就曾指出部分职务犯罪案件的办理质量堪忧，尤其是贿赂犯罪案件在程序展开、证据取得、事实认定等方面“出现了一些不容忽视的问题，有些问题还较为严重”。参见龙宗智：《论贿赂犯罪证据的客观化审查机制》，载《政法论坛》2017年第3期。对“事”的监督是针对监察机关办理的职务犯罪案件的具体情况，检察机关和法院必要时可以进行程序性监督和程序性制裁，具体包括立案监督、调查监督、审查起诉监督和非法证据排除等。对“人”的监督是针对监察官办理职务犯罪案件中的行为，主要指检察机关对于监察官在调查案件时存在徇私枉法、徇情枉法、对被调查人实行刑讯逼供或者使用暴力逼取证人证言、违法处置被查封、扣押、冻结的款物等渎职行为进行调查核实。涉嫌构成刑事犯罪的，检察机关应予以立案侦查。

如何开展上述司法机关对于“事”和“人” 的监督？在检察监督方面，一是检察机关发现案件办理有违反法律规定或监察官涉嫌渎职，认为应当调查核实的，由检察长批准，委托监察机关进行调查；监察机关及时将调查结果反馈至检察机关；必要时，检察机关可以与监察机关进行共同调查。59这种做法在检察机关调查国家安全机关工作人员渎职行为过程中已经存在。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》第5条规定：“人民检察院认为需要核实国家安全机关工作人员在诉讼活动中的渎职行为的，应当报经检察长批准，委托国家安全机关进行调查。国家安全机关应当及时将调查结果反馈人民检察院。必要时，人民检察院可以会同国家安全机关共同进行调查。对于公安机关工作人员办理危害国家安全犯罪案件中渎职行为的调查，比照前款规定执行。”二是明确监察机关职务犯罪案件纳入非法证据排除规则适用范围，检察机关在审查逮捕和审查起诉时可以对非法证据进行排除。在法院监督方面，法院应充分发挥庭审在刑事诉讼中的决定性作用，严把非法证据排除的最后关口，检察机关应对职务犯罪调查证据收集的合法性负有证明责任，证明的方法包括出示监察机关的讯问笔录、播放留置期间的录音录像等，必要时可以要求承办案件的监察官出庭说明情况。60参见陈光中、邵俊：《我国监察体制改革若干问题思考》，载《中国法学》2017年第4期。随着改进措施的深入进行，应逐渐扩大检察机关、法院参与监察程序的权限，限制监察机关对于司法机关介入的影响，最终实现司法机关独立自主地决定是否介入监察程序，并在职务犯罪案件调查和监察官渎职行为方面实行实质性监督约束。

此外，还有颇受学界关注的辩护律师介入监察程序的问题。诚然，维护被调查人获得律师帮助的权利也应是国家监察体制改革后期必须完善的重点议题，但是在司法机关介入监察程序尚未得到立法确认的情况下，谈论律师介入监察机关对于职务犯罪案件调查程序的制度与机制建构更是为时尚早。所以，对于律师介入监察程序的完善建议将是另一个值得探讨的话题，此处不做过多的讨论。

五、结语

国家监察体制改革是对国家权力的重新配置，新设的监察权打破之前均衡的国家权力配置格局，引起国家各项权力之间新一轮的协调融合。从历史经验来看，国家权力配置的新均衡局面绝非短时间内所能形成，必将经历激烈的权力博弈，发展的过程注定是反复和曲折的螺旋式发展。欲推动这一发展进程必须对客观存在的背景环境有清楚且深刻的认知，即属性更接近于行政权的监察权，其机构载体的纪委和监察机关的“二合一” 结构以及调查权蕴含党纪调查、政纪调查、刑事侦查等性质的“三合一”特征，契合了当前我国国家权力所置身的语境要求，满足了迅速遏制腐败犯罪高发态势的客观需要和社会公众要求打击贪污腐败行为的主观需求。这些背景性因素的存在，为当前阶段监察权游离于司法权的制衡之外以及被调查人权利保障的被淡化提供了一定的合理性解释，并且支撑这一合理性解释的背景性因素短期内不会弱化。

基于此，笔者认为学界对于国家监察体制改革的研究不能回避上述事实，在我国现行法律体制和治理体系上谋求监察权规范运行立竿见影的效果，是短期内无法实现的“诗与远方”。故笔者提出国家监察体制改革的后期完善，应采取“由点及面、由里到外”的改进策略，以开拓改革完善路径，最大限度减少改革阻力。即以监察权力运行的细小方面为视角，以监察机关内部机制改革为切入点，推广至对于监察权力运行的内在规范和外界制约的完善，以求能在现行体制允许的空间内为监察权力运行的规范化、法治化提供有益的见解。