水利行政事业单位内部控制建设的实践与思考

王利刚，高 西

（海河水利委员会综合管理中心，天津 300170）

内部控制是保障组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段，也是组织目标实现的长效保障机制。2014 年1 月1 日开始，水利行政事业单位全面建立、完善内部控制建设，确保对单位层面和业务活动层面的全覆盖，贯穿于权力运行的决策、执行和监督全过程，对单位全体人员起到规范作用。截至2020 年，海委为贯彻落实习近平总书记治水重要论述精神和“水利工程补短板，水利行业强监管”的总基调，逐步完善内控制度建设，积极推进内部控制建设，取得显著成效。

1 水利行政事业单位内部控制建设的依据

2012年11月，为进一步提高行政事业单位管理水平，加强廉政风险防控机制建设，财政部正式发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号），规定自2014年1月1日起在全国行政事业单位范围内正式施行，意味着行政事业单位内部控制规范建设正式拉开序幕。

2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。”这为行政事业单位加强内部控制建设指明了方向。

2015 年12 月，财政部出台了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24 号），对全面推进行政事业单位内部控制建设提出了指导意见。

2017 年1 月，为进一步加强行政事业单位内部控制建设，财政部制定了《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会〔2017〕1 号），规范了行政事业单位内部控制报告的编制、报送、使用及报告信息质量的监督检查等工作，促进了行政事业单位内部控制信息公开，提高了行政事业单位内部控制报告质量。

2 水利行政事业单位内部控制建设的现状

随着水利行政事业单位对内部控制建设的逐步深入，其意义也逐渐显现。强化行政单位内部控制制度建设，建立完善的内部控制体系，是保证行政事业单位管理职能和提升社会服务水平的基础和条件，是加强水利行政事业单位职能运行能力和效率的重要措施。

大多数水利行政事业单位能够做到按照内控的相关要求建立内部控制制度；按照评价打分标准，完善单位内部控制体系；按照相关规定，完成内部控制报告。有的单位已将内控工作纳入单位的绩效考评体系中，促进单位内控制度的健全和完善，但内部控制建设是个长期性、常态化的工作，纵观水利行政事业单位内部控制建设仍存在一些问题。

2.1 内部控制意识薄弱

内部控制对水利行政事业单位而言，是一个“新生事物”，内部控制建设还不够成熟，内部控制意识仍相对薄弱；内部控制建设的积极性不足，导致相关制度的形同虚设，内控管理工作也可能流于形式。具体表现为，对内部控制的了解较为片面和局限；对内控制度建立、健全的重要性认识不深刻；在经济活动业务层面，个别单位对建设项目管理、合同管理等方面的制度建设意识不足。总之，树立正确的内部控制意识，加深对内部控制工作的了解，是内部控制建设有效开展的关键因素。

2.2 内控制度和业务流程不够完善

一方面，内控制度不健全、不完善，制度之间衔接不紧密、不科学。例如，一些水利行政事业单位即使制定了内控制度，但不够全面、系统，未能全面覆盖经济活动业务的各阶段、各环节；另一方面，业务流程控制不够严谨，导致内控制度无法落实到位。内控制度主要是将不相容岗位相分离、分事行权、分岗设权、归口控制、定期轮岗、预算控制、信息公开等方法用于单位的管理当中，达到制衡的作用，从而使水利行政事业单位的业务流程标准化、规范化。如果制度和业务流程出了问题，会使内控工作的效果大打折扣，甚至影响水利行政事业单位的整体工作成效。

2.3 关键岗位人员管理不足

一些水利行政事业单位存在关键岗位职责不清、岗位分工混乱等情况，未能定期对关键人员进行相关培训和指导，未能完成定期轮岗等机制。例如，一些像财务岗位等关键岗位，未能制定严谨的岗位职责分工，常年岗位固定，未能实现轮岗机制，存在一定的隐患，不利于防范舞弊和预防腐败，不利于水利行政事业单位的长远发展。

3 海委内部控制建设的实践

自2017 年开始，海委按照《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会〔2017〕1 号）开展了2016 年行政事业单位内部控制报告编报工作，截至2020 年，已经连续开展4 a。海委根据内部控制建立与实施的实际情况，明确相关内设机构、管理层级及岗位的职责权限，按照规定的方法、程序和要求，有序开展内部控制报告的编制、审核、报送、分析使用等工作。

3.1 单位层面的基本情况

（1）内控机制的建设情况和内控制度的完善情况。按照财政部、水利部的相关规定，海委进一步明确了单位职责和部门职责，合理规划岗位职责权限，科学制定业务流程，对不相容岗位进行有效设计，制定相应的规章制度，用制度约束各个环节，细化权力运行流程，确保各类经济业务活动的全面覆盖，力求做到将内部控制工作贯穿于各层级，发挥内部控制在提升管理水平、规范权力运行、促进依法行政、推进廉政建设中的积极作用。

（2）关键岗位工作人员的管理情况。2006 年海委成立了综管中心，其主要职责之一就是代理委单列机构和直属事业单位的会计集中核算工作，被核算单位包括水资源保护局、水文局、海委直属7家处级事业单位以及水资源保护局所属2 家事业单位。综管中心以会计核算科为重点岗位，制定岗位轮换计划。近几年，克服财务人员短缺、专业能力缺乏等客观因素导致轮岗责任制落实不到位的困难，通过对会计核算人员的集体培训和实操训练，满足了大部分财务人员的轮岗需求、使更多的财务人员有机会接触更全大范围的核算业务，个人的业务能力得到全面提升，有效的推进了轮岗责任制的落实，为更好的完成会计核算工作提供了保障。

（3）财务信息的编报情况。2019 年开始实行新政府会计制度，因此在编报2019 年行政事业单位内部控制报告时，严格按照新政府会计制度对单位经济业务的事项进行账务处理并完成财务会计报告的编制。

3.2 经济活动业务层面

根据财政部、水利部的相关规定，海委制订、完善了“三重一大”决策制度和内部控制规范，制订、完善了预算、收支、政府采购、资产、合同业务内部控制管理制度。

在预算编制方面，海委各部门之间充分协调沟通，严格按照预算批复和开支范围执行预算，确保支付进度达标；收支管理方面，收入实现归口管理，严格按照有关规定保管和使用印章，要求财务人员严格按照规定审核各类凭据的真实性、合法性等；在政府采购方面，海委按照预算批复组织政府采购业务，严格按照规定进行政府采购活动和执行验收程序。

4 水利行政事业单位内部控制建设的思考

4.1 强化内控意识

（1）压实单位负责人的内控责任。确立单位负责人对内控制度建设的“第一责任主体”意识，主持制定方案、划分权责、完善机制、促进监督，推动本单位内部控制建设，并对本单位内部控制建设与实施的有效性承担领导责任。

（2）提升全员内控意识。在内控管理过程中，不仅需要牵头部门做好有关工作，其它部门也要提高认识、积极配合，只有确保全员参与、全员提高才能将整体内控工作落实到位，推动内控工作顺利实施。

4.2 完善内部控制制度

在内部控制机构组成等单位层面以及在预算管理、收支管理、采购管理、合同管理、资产管理、建设项目等业务层面健全制度，只有内控制度越来越健全才会使水利行政事业单位内部组织更合理、分工更明确、职责更清晰、管理更有效。定期对内控制度执行情况进行自查自评，并结合实际工作中出现的新问题、新情况，不断完善、健全内控制度，逐步建立起不相容岗位相互分离、相互制约、相互监督的内部控制体系。

4.3 坚持问题导向

在内部控制建设的过程当中，水利行政事业单位应当重点查找薄弱环节和风险隐患，通过梳理业务流程、确定风险点，特别是涉及财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共工程建设等方面，合理分配职权，细化权力运行流程，完善监督体系，提高内部控制的有效性，保障内控工作有序、科学高效运行。

4.4 提高人员综合素质

（1）组织培训，提升人员素质。采用多种培训形式，加强对水利行政事业单位的内控管理人员、关键岗位人员的业务能力培养和职业道德教育，从而提升业务水平和综合素质。此外，还可以采用自学方式提升个人能力，用好绩效考核评价机制，增强作为内部控制管理人员、关键岗位人员的主观能动性，积极参与单位日常工作、发展规划，提高自身素质、增强自律。

（2）加强各部门沟通交流，提升总体水平。增加水利行政事业单位各部门之间的联系往来，积极创造部门之间进行内部控制建设方面专项学习的机会，使各部门之间的联系更加紧密，提高联合管理意识，增强各部门全体人员对本单位进行内部控制建设的责任感。