全国水利发展资金绩效评价工作的若干思考

冯宇鹏，丁志宏，程增辉

（中水北方勘测设计研究有限责任公司，天津 300222）

笔者所述的水利发展资金是指中央财政预算安排用于支持有关水利建设和改革的转移支付资金，由财政部会同水利部负责管理。就全国水利系统而言，中央财政预算安排的水利发展资金是除了经由国家发展和改革委员会渠道统筹安排的中央水利基建投资之外的第二大资金来源，是全国水利事业改革发展的重要资金支撑。

根据《财政部、水利部关于印发水利发展资金管理办法的通知》（财农〔2019〕54 号），财政部负责编制资金预算，审核资金分配方案并下达预算，组织开展预算绩效管理工作，指导地方加强资金管理等相关工作。水利部负责组织水利发展资金支持的相关规划或实施方案的编制和审核，研究提出资金分配和任务清单建议方案，协同做好预算绩效管理工作，督促指导地方做好项目和资金管理等相关工作。省、市、县3级地方财政部门主要负责水利发展资金的预算分解下达、资金审核拨付、资金使用监督以及本地区预算绩效管理总体工作等。省、市、县3级水利部门主要负责水利发展资金相关规划或实施方案编制、项目审查筛选、项目组织实施和监督等，研究提出本级行政区域内的资金和任务清单分解安排建议方案，做好本地区预算绩效管理具体工作。目前，水利发展资金的支出范围包括10个方向，分别为中小河流治理、地下水超采综合治理、小型水库建设及除险加固、中型灌区节水改造及牧区水利与小型水源建设、水土保持工程建设、淤地坝治理、河湖水系连通、水资源节约与保护、山洪灾害防治、水利工程设施维修养护等。

全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。2018年9月，中共中央、国务院印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》提出力争用3～5 a 时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现“花钱必问效，无效必问责”。

2018 年度是财政部、水利部全面开展水利发展资金绩效评价工作的第2年，共涉及35个评价对象。绩效评价工作贯穿项目前期、招投标、工程合同、工程施工、工程验收等水利工程建设全过程，工作阶段多、实施环节多、涉及部门多、影响因素多、实施时间长，需要实施全面质量管理。各地在开展中央水利发展资金绩效评价工作中积累了较为丰富的工作经验，取得了较为显著的实施成效，但是也存在不少亟待解决的问题，分别总结阐述如下。

1 有效的经验做法

（1）加强组织领导，实行高位推动。为保障中央财政水利发展资金支持开展的各子项目顺利实施，各地方在省级层面、市县级层面等普遍对开展项目实施的组织工作予以高度重视，有效落实指导、管理与实施责任。如福建省指定水利厅领导专人负责预算绩效管理工作，多次召开厅长办公会、厅长专题办公会议，听取工作汇报，协调解决问题，强化评价结果应用，各项目县均成立了由县政府主要领导负责的项目领导小组，财政、水利、林业、农业等部门各司其责，齐抓共管，共同研究解决工程建设中遇到的问题。

（2）创新实施体制，加快项目建设。提前布置前期工作，结合简政放权，加快推进项目建设，积极探索民办公助、以奖代补先建后补等建设模式，加强项目督促指导，有效推进项目建设。如湖南省2018 年高效节水项目60 个建设项目中有43 个采用“四制”模式，严格按照相关程序组织实施。其余17个项目县推行“以奖代补、先建后补、民办公助”模式，缩短了前期工作时间，节约了项目资金，减少了矛盾纠纷，充分提高了群众参与积极性。

（3）做好项目储备，严格绩效申报。一些省区根据地方实际情况，编制完成了省、市级水利各方向相关规划工作，做好项目实施方案等前期准备工作，为项目顺利实施奠定基础。如陕西省结合省内实际情况，提出了“拿着项目找钱”的做法和要求，修订项目审查工作要点，要求各市县提前安排好项目前期工作，做好项目储备；江苏省印发了《江苏省省级水利工程维修养护项目评审办法》，规范项目方案审核，进一步提高项目前期工作质量。

（4）强化过程监督，促进规范管理。各地普遍加强前期沟通协调，注重中期投资计划管理，强化实施过程预算约束，严格监管资金。如陕西省积极配合各级财政、审计等部门，对项目建设情况和资金使用情况进行跟踪督查，初步形成了事前审查、事中督查、事后检查相结合的良好监管机制；浙江省财政厅、省水利厅分别于2018 年12 月、2019 年3 月布置有关市、县（市、区）开展了2018 年中央财政水利发展资金绩效监控工作，提前掌握绩效目标预期实现程度和资金运行状况，及时发现存在的问题，督促落实整改，推动绩效目标如期实现。

（5）聘第三方机构，提高评价质量。浙江、江西、甘肃、湖北、福建、吉林等省区在绩效自评中采用第三方评估机构参与的方式，提高了评价工作的公正性、客观性。如吉林省在此次绩效评价过程中，省财政厅聘请会计师事务所、省水利厅聘请长春市水利勘测设计研究院，从不同专业角度参与到全省绩效自评工作中，充分发挥专业技术优势，遵循“客观、公正、科学、规范”的原则，“以结果为导向、基于证据”的评价思路，为吉林省绩效自评工作提档升级作出有力的技术保障。

（6）实行“大专项+任务清单”管理模式。中央实行“大专项+任务清单”管理模式，按照《国务院关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》（国发〔2017〕54号）要求，将中央财政水利专项资金整合为水利发展资金，在规定的10个支出范围内设定各省任务清单，充分赋予地方自主权，各省结合实际情况，统筹安排资金实施项目，有效调动了地方的积极性。

2 存在的主要问题

（1）绩效评价工作认识不足、基础薄弱。部分省区及相当一部分市县对新形势下全面加强绩效管理工作的重要意义认识不足，甚至绩效评价的认识还停留在财务审计的程度上，对绩效评价的目的对象、工作内容、关键环节等认识不够全面。大部分基层水利部门工作人员的绩效评价工作专业素养不足，人员流动性大，对评价标准、术语概念的理解程度不足、存在偏差，出现上报材料不规范、数据不严肃等问题。

（2）绩效目标管理过程松懈、不甚规范。部分省级和市级对绩效目标管理松懈，存在未以正式文件分解下达绩效目标、仅将绩效目标分解下达至市级、市级分解下达至县级过程迟缓、县级指标合计值小于省级任务指标值、未理清资金整合与绩效目标调整关系、绩效目标调整缺乏依据、未完成约束性任务的情况下将资金用于其他支持方向等问题，管理松懈的最突出表现是大多数省份未按照要求将绩效目标调整情况报备至财政部、水利部。

（3）资金管理存在薄弱环节、配套不足。个别省份存在将水利发展资金用于支持范围以外的费用开支，如用于支付项目前期费等；部分市县的独立费用比例超出本省水利发展资金管理办法规定的比例上限；部分市县受经济发展水平限制，配套资金难以足额到位；中西部有相当大比例的县级项目实际实施过程中仅利用中央补助资金、省级资金就完成了建设任务；财政资金支付滞后，甚至有些已完工或完成验收的项目，前期工作费用仍未拨付给相关单位。

（4）项目建设管理不尽规范，运行维护乏力。个别项目前期工作深度不够，项目可行性论证不足，导致实施困难、资金浪费等问题；部分项目存在招投标、合同签订、监理日志、验收报告等不规范的情况，个别项目工程设计达到公开招标金额而未履行公开招标程序；由于征地困难、气候影响、地质条件变化、设计变更等因素，多数省区存在个别项目实施滞后，甚至尚未开工的情况；一些公益性项目建成后的运行管理经费落实难度较大，如高效节水灌溉工程运行中有更高的技术要求和运行维护成本，责任主体和管护经费的落实、运行管理的技术指导和培训还有待加强。

3 工作的改进建议

（1）优化评价指标体系。部分评价指标不合理，应予以优化。①河道治理等跨年度实施的项目，合同工期较长，正常开工但是截至评价节点仍未完成，会通过初步验收率来影响质量指标得分。建议细化评价指标，设置“是否为跨年度项目”，再根据分类结果进行评价和考核；②按照《水利水电建设工程验收规程》（SL223-2008），单位工程验收的条件是“所有分部工程已完建并验收合格”，按照此要求，单位工程只要通过验收，验收合格率一定是100%，建议删除“验收合格率”指标；③因机构改革，绝大多数地方水利部门的小型农田水利管理职能已移交给农业农村部门，建议删除农田水利建设与维修养护支出方向及其考核指标；④工程的建设依据是经审查批复的工程设计文件，评价当年完工的工程是否满足设计使用年限不合逻辑，建议删除“是否满足设计使用年限”的评价指标。

（2）编制评价工作指南。在优化指标体系的基础上，适时编制并印发《中央财政水利发展资金绩效评价工作实施指南》，对绩效评价的目的意义、实施流程、指标内涵、评分标准、报告撰写等进行详细的解读和界定，明确不同支出方向项目与产出、效益指标填报对应关系，对指标漏填错填等易犯错误进行重点强调，为夯实地方各级绩效评价工作人员的实际操作能力奠定基础。

（3）实施“回头看”活动。在印发《中央财政水利发展资金绩效评价工作实施指南》之后，实施“回头看”活动，加大全国层面培训指导，具体组织和安排全国各省对其2018 年度的中央水利发展资金绩效评价材料进行“回头看”，对比分析扣分点，实行“以审代培”，提高培训宣贯的工作效果，重点之一是向地方明确绩效目标的调整渠道。

（4）加强工作互动交流。以东北、西北、西南、华北、华南、华东、华中7个分区为单元，分别建立全国水利发展资金绩效评价工作网络交流群，便于各省交流经验，并安排专人负责各分区交流群的答疑解惑、交流互动工作。

（5）指导地方项目库建设。实地调研绩效管理先进省份和地区的有益做法，集思广益，出台省级、市级、县级建立水利发展资金项目库建设工作的指导意见，组织地方做好项目前期工作，减少由于前期工作不落实、不准确所造成的项目实施进度迟缓、资金沉淀、绩效不高情况。

（6）压实省级和市级责任。在绩效评价指标体系中，考虑设置对省级、市级财政和水利部门落实在绩效目标申报的“一上一下”“二上二下”工作过程中责任的指标，设置相应分值，减免数据错填、漏填等低级错误，督促地方各级水利部门明确和落实拟建项目的绩效目标。

（7）建设绩效管理信息系统。充分利用信息化等技术手段，建设信息录入、层级审核、自评打分、材料归档等系统模块，嵌入绩效评价指标，关联项目实施情况、资金执行情况、评价指标完成情况、评价指标得分等要素，将全国系统与省级、市级、县级系统联网，实现填报、审核数字化，提升绩效评价工作效率。

4 结语

实施全面的预算绩效管理是加快国家治理体系和治理能力现代化建设的重要基础工作，是实现水利高质量发展的必要管理环节。在总结经验的基础上，改进水利发展资金绩效管理工作的计划（Plan）、执行（Do）、检查（Check）、处理（Act），提高绩效评价工作质量，实现水利发展资金绩效管理工作的PD⁃CA 良性循环是加强和改进水利发展资金绩效评价工作的出发点和落脚点，是“强监管”的有力助推器。