浅谈“一河一策”编制中“多河一策”现象出现的偶然与必然

董 军

(辽宁省水利水电勘测设计研究院有限责任公司，沈阳 110006)

1 “一河一策”编制任务的由来及总体要求

1.1 “一河一策”编制任务由来

2003年，浙江省长兴县在全国率先实行河长制。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于全面推行河长制的意见》(厅字〔2016〕42号)；稍后水利部、环境保护部下发《贯彻落实<关于全面推行河长制的意见>实施方案》；2017年2月，辽宁省人民政府办公厅印发《辽宁省实施河长制工作方案》(辽政办发【2017】30号)；2018年3月15日，辽宁省委办公厅、辽宁省人民政府办公厅印发《辽宁省河长制实施方案》。

2017年2月，辽宁省人民政府办公厅印发《辽宁省实施河长制工作方案》(辽政办发【2017】30号)，其中提出省市县分级制定“一河一策”治理及管理保护方案，并明确各级负责河流级别；2017年9月，水利部办公厅印发《“一河(湖)一策”方案编制指南》(试行)；《辽宁省河长制实施方案》中第三部分“组织实施”部分明确提出2018年6月底前省市县三级编制完成河长制河湖名录和一河一策、一湖一策治理及管理保护方案。

1.2 “一河一策”编制总体要求

“一河一策”编制总体要求包括四大原则以及六大任务，四大原则即问题导向、统筹协调、分布实施、责任明晰，六大任务即水资源保护、水域岸线管理保护、水污染防治、水环境改善、水生态修复、执法监管。

“一河一策”报告编制按照《“一河(湖)一策”方案编制指南》(试行)应包含现状调查、问题分析、目标确定、任务梳理、措施安排等几个步骤，成果包括问题清单、目标清单、任务清单、措施清单等几张重要表格[1]。

2 辽宁省“一河一策”编制开展模式及时间节点要求

2017年下半年全省各市县即组织成立河长办并研究制定各市县河长制工作方案，省级层面进行“一河一策”编制开展模式的探索，中间历经多次会商，对工作内容以及成果格式进行了深入的探讨，在2018年3月份将省管河流“一河一策”初稿上报省河长办。

2018年元月起，全省部分市县组织网上招标对各管辖范围内10km2以上河流“一河一策”编制进行推进，多数时间节点要求为3月底或4月底，编制时间基本在1个月到1个半月之间，工作步骤有一刀切和先编制典型河流后开展其他河流两种。截至7月初，全省绝大部分县区和几乎所有地级市均完成了“一河一策”编制招标委托，报告编制开展模式要求基本仍为以上两种，工作时间节点一般不超过7月底，多数区域“一河一策”编制时间在1个月左右，个别延长至2个月。

3 “一河一策”成果两种基本展示形式

按照《“一河(湖)一策”方案编制指南》(试行)，县区级河流方案编制可以适当简化，因此全省各县区“一河一策”的成果主要为两种形式，一种是参照省管及市管河流模式的一河一本；另外一种是多河一本，根据同一流域、同一区域或者同一河长一本报告的原则，对诸多河流进行了合编，但报告中各河表格基本仍保持独立，仅是对可归纳总结的现状、问题、任务、措施等文字描述进行了统一说明。根据各县区河长办不同要求，以上两种成果展示形式均广泛存在。

4 “多河一策”出现的偶然性

各地区包括省级、市级、县级编制河流“一河一策”在初步成果验收，或者是征求意见稿阶段均不同程度的出现过“多河一策”现象，这也是各地方河长办普遍反映对成果较为不满意的一个方面，辽宁省10km2以上河流3536条，全省14个地级市56个市辖区17个县级市19个县8个自治县，平均各市级、县级编制河流条数较少的有几条到十几条不等，较多的基本在100条以上，虽然河流数量众多，但正如世界上没有两片完全相同的叶子一样，世界上当然不可能有两条完全相同或者说现状和问题以及治理任务、措施完全相同的河流，但是为什么写出来的“一河一策”很多会让人有“多河一策”的感觉呢，产生这一现象笔者认为至少要同时存在以下几点“偶然性”因素。

1)河流绝大多数为农村河流，缺少整治，又处于同一地区，河流各种特征非常相似。由于近年来辽宁省总体上经济增长不理想，基础设施投资较少，很多农村段河流处于原始状态，治理及管理均很不到位，加之部分河流规模较小季节性特征明显，河道边界不清、河床干枯水生态基础较差、沿岸农业开发过度水环境不好、生活垃圾清理及小型排污管控不到位成为了多数河流的共同特征，因此在现状描述、问题分析、任务安排和措施规划中多有相似，出现“多河一策”的表象。

2)资料收集包括现场踏勘不够细致，对河流客观属性特别是存在问题认识不够。受限于工作时间、投入人力、沿河交通状况以及季节原因(4月之前多数河床为白雪覆盖)，踏勘过程敷衍了事、未详细了解河流现状，另外资料收集也不够系统，对于河流已有工程、规划工程情况掌握不透，因此，“一河一策”仅能浮于表面，宏观表述，泛泛而谈，千篇一律，即“多河一策”，实质与哪条河都不对应，都不适用。

3)相关行业规划过于宏观，无法细化量化到河。河长制实施涉及社会各行各业，“一河一策”编写也就涉及到各行各业，但是除水利之外其他行业鲜有按照河流或者流域进行规划和指标划分的，通常以区域进行管控和指标分解，能够将各行业规划指标细化到流域或者河流的较为罕见，而在“一河一策”中行业目标又不能不提，这样同一区域范围内很多行业指标就不可避免的相同，形成部分指标的“多河一策”，出现这一偶然状况的几率随着各行业规划的深入开展有望大幅减少。

5 “多河一策”出现的必然性

那么在如此多的县区中均不同程度的反映“多河一策”的问题，除了以上提到的几点偶然因素，是否还存在一些深层次的原因使得这一现象或者问题难以避免呢，依笔者个人拙见，确实有一些客观原因可能在很大程度上促成了这一局面。

1)时间紧、任务重，且要求过高，追求大而全，致使在缺少足够资料的支撑下，部分问题及对策务虚不务实，千篇一律，“多河一策”。从全省铺开要求尽快完成河流(湖)目录确认到开展“一河一策”编制，给很多县区的时间均不超过1个月，本身各地方河长办人员来自于不同部门，统一认识和进行基础理论培训时间较短，业务熟练程度相对较低，配合“一河一策”编制部门完成资料收集、确认、答疑能力存在很大不足。加之“一河一策”编制时间多数为1个月左右，从熟悉理论到了解现状、提炼问题即过去多半时间，报告编制时间过短缺少思考时间，既想面面俱到满足指南和业主要求，又要按照合同约定准时完成任务，因此无论从资料收集的系统性还是资料的整合程度上均多有不足，表述和规划多从宏观入手，点到为止，套话空话居多，一条河两条河尚可，河流一多无可避免的“撞衫”，形成“多河一策”。

2)河流治理及管理历史欠账多，河长制管理及保护的几乎各个方面均存在不足，所有都要治所有都要管，治理任务及措施超出各地方政府及各行业部门能力范畴，面面俱到的对策造成千篇一律，“多河一策”的假象。辽宁省全省除沈阳、大连等发达城市治理资金相对充足，其他地区尤其是县区治理经费紧张，而由于历史欠账多，问题一箩筐，任务和措施问题不解决不满足指南和国家要求，解决而各行业又缺少资金支持，治理时间上也存在障碍，写出来不实施各部门担心考核问责，因此编制部门仅能避实就虚，写一些原则话、套话，制定一些不需要更多资金投入和可以量化考核指标的措施，区域内这样的河流一多，难免“多河一策”。

3)河长制本身虽然主管一条河，但整个流域面的状况对河流水质水环境均有较大影响，“一河一策”只包含河流型指标而不包括区域型指标，主观上回避各河本应共同负责完成的区域指标，即狭义理解的“多河一策”，本身属于认识误区。比如水资源管理中地下水压采、水污染中的面源污染、执法监管中的执法队伍和体制、机制建设，本身就不属于哪一条河单独完成的任务，也不可能分解到河，但是对于河长制的实施又至关重要，本身河长制的初衷也是通过控制各河来提升整个区域，反过来通过控制区域来提升河流的一个相互影响的过程，因此在各河“一河一策”中均应提出，也让各级河长均应有所了解并在其职责范围内和管辖区域内开发建设和治理保护时时刻谨记这些指标和任务。这样的一些区域型指标是在多数河流中或者区域内所有河流中均会出现的，不属于无意义的和不负责任的“多河一策”范畴，但其又很容易让对河长制和“一河一策”理解不够深入的人产生“多河一策”的印象，这一点很难避免。

6 对“多河一策”的几点建议

1)从河长制实施本身正确认识“多河一策”。如前所述，“多河一策”本身并非一定是不合适的，对于基本情况相似、目标接近的河流尤其是小型河流目标、任务乃至措施相似度较高反而是合理的，强调各河差异是为了更好，而不是为了不一样，不能为了不同而不同。相反，对于基本情况迥异或目标偏差较大，特别是河长较长甚至跨越县区的河流，不顾实际情况的千篇一律则是大不妥的，是应该特别警惕的。

2)顶层设计的推进步伐安排应尽量更加科学、合理。浙江省首倡河长制为2003年，全面推广河长制则到2013年，经验模式历经十年，虽然全国已有浙江等省份先进经验，但各地实际情况不同，一省之内、一市之内工作基础经济状况等各方面也差别较大，因此包括“一河一策”的编写与全面推进也不宜搞一刀切，应是循序渐进的，少数地区少数河流为先导，进而向全面推行的过程，在“一河一策”编制过程总，主观上的努力固然可以提高编制成果质量，但客观上认识的逐步深化和基本的调查、总结、规划、反馈、修改、确定等基本程序则是不可缺少的，“隔着锅台上炕”必然容易忽视掉一些重要的细节，“欲速则不达”，形成问题揭露不充分、目标确定不合理、任务制定不明确、措施针对性不足的局面，“多河一策”的产生也就不足为奇了。

3)“一河一策”编制承担部门的能力认证应尽快规范化。目前正值水利行业发展的高峰期，传统设计市场区域划分的模式难以为继，跨区域跨行业开展咨询设计已成常态化，近年新成立的乙级、丙级咨询单位也如雨后春笋般数量呈爆炸式增长，在丰富业主选择引进竞争机制的同时，也给咨询成果质量增加了很大的不确定性。在笔者实际接触的多个县区甚至地级市“一河一策”编制中，多次出现政策文件理解有偏差、编制格式及内容不规范、编制时间及成果无法满足业主要求的现象，一方面与基本情况了解不够、区域流域河流特性不熟悉有关，另一方面也是笔者认为最主要的是实际编制能力不足造成的，纸面能力与实际能力、理论能力与实践能力相差过大，承担任务已严重超出其能力范畴，影响任务完成效果。鉴于“一河一策”对于河长制实施的重要性，建议由更高一级部门从实际需要出发，制定适合承担“一河一策”编制部门的若干细化条件和要求，形成规范，整体上提高“一河一策”编制质量，从能力角度避免因为理解和执行能力而造成的“多河一策”。

4)建议引入“一河一策”后评价机制。“一河一策”作为咨询类报告本身又具有较强的规划功能，因此从最初的规划到最后的实施落地以及成效考核应该建立一套责权利明晰的机制，河长办考核不仅仅包含对各部门对规划目标的考核，同时也应该包括对“一河一策”规划问题厘清性、规划目标合理性、规划任务准确性、规划措施可行性的考核。

在“一河一策”规划项目实施过程中或实施周期结束时，由“一河一策”编制单位参与，由第三方咨询单位主导对“一河一策”规划项目进行后评价，将评价成果作为“一河一策”编制单位评级或者编制费用结算的一项重要参考标准，将河长办与编制单位组成责任共同体，从现实角度约束或迫使编制单位提高编制水平和编制责任心，进而从主观上避免“多河一策”，提高成果针对性。